Государственная экологическая экспертиза

Целью проведения государственной экологической экспертизы согласно ст. 33 Федерального закона «Об охране окружающей среды» является уста­новление соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. В науке и на практике государственную экологическую экспертизу характеризуют как предупреди-

тельную форму государственного экологического контроля. Данный подход к рассматриваемой функции более чем оправдан, поскольку добросовестное и непредвзятое осуществление в строгом соответствии с требованиями зако­нодательства названной процедуры на всех ее стадиях позволяет предвидеть будущие негативные последствия и своевременно, не дожидаясь их наступ­ления, принять меры по безоговорочному запрету экологически вредной дея­тельности либо минимизации неблагоприятных для окружающей среды и здоровья населения ситуаций. Здесь как раз уместна параллель с известным изречением о том, что болезнь легче предотвратить, чем лечить.

Правовые основы проведения экологической экспертизы заложены в Фе­деральном законе «Об экологической экспертизе» [45], согласно ст. 1 которо­го экологическая экспертиза заключается в установлении соответствия наме­чаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определении допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой дея­тельности на окружающую природную среду и связанных с ними социаль­ных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Экологическая экспертиза базируется на принципах, среди которых следу­ет назвать:

- презумпцию потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

- независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

- гласность, участие общественных организаций (объединений), учет об­щественного мнения.

В настоящее время роль специально уполномоченных государственных органов в области организации и проведения государственной экологической экспертизы возложена на два федеральных органа исполнительной власти — Федеральную службу по надзору в сфере природопользования и Федераль­ную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, ко­торые реализуют свои полномочия в соответствии с положениями о них и в рамках установленной компетенции1. Вместе с тем заложенный при проведе­нии административной реформы в 2004 г. дуализм нередко вызывает на практике споры между названными структурами о подведомственности им конкретных объектов государственной экологической экспертизы2.

Росприроднадзор и Ростехнадзор организуют проведение государствен­ной экологической экспертизы как непосредственно, так и через свои территориальные органы в субъектах Российской Федерации. До 1 января 2005 г. в соответствии со ст. 9 Федерального закона «Об охране окружающей среды» допускалась возможность передачи полномочий в области государственной экологической экспертизы объектов, подлежащих обязательной государст­венной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов Россий­ской Федерации, регионам путем заключения соглашений с органами испол­нительной власти субъектов Российской Федерации. В последующем федеральный законодатель решил исключить регионы из числа активных участников в реализации названной процедуры. С 1 января 2007 г. согласно новой редакции ст. 6 Федерального закона «Об экологической экспертизе» субъекты Российской Федерации снова должны получить право на организа­цию и проведение государственной экологической экспертизы объектов ре­гионального уровня.

Объекты государственной экологической экспертизы делятся на две группы — федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, перечни которых закреплены в ст. 11 и 12 Федерального закона «Об экологи­ческой экспертизе». К ним относятся проекты нормативных правовых актов и иных документов и материалов, реализация которых может привести к не­гативному воздействию на окружающую природную среду.

Таким образом, если намечаемый объект подпадает под перечень, изло­женный в упомянутых статьях закона, заказчик (инвестор, застройщик, орган власти, принимающий соответствующий правовой акт, и т.п.) обязаны обра­титься в органы Росприроднадзора или Ростехнадзора с пакетом документов, требования к которым изложены в Федеральном законе «Об экологической экспертизе».

Вместе с тем, несмотря на то что законодательные перечни объектов эко­логической экспертизы достаточно подробны, на практике возникают споры о том, нужно ли в конкретном случае проводить экспертизу или нет. Напри­мер, закон не дает четкого ответа на вопрос о необходимости проведения экспертизы при точечной жилой застройке в городах. Также нет единого мнения по поводу того, когда проводить экспертизу законопроектов. Дело в том, что законы принимаются в нескольких чтениях, и после каждого из них проект претерпевает изменения, зачастую серьезные. В этом смысле, если строго следовать букве закона, экспертизу следовало бы проводить после ка­ждого нового внесения изменений, что достаточно проблематично. Кроме то­го, в ст. И Федерального закона «Об экологической экспертизе» указано, что обязательной государственной экологической экспертизе подлежат проекты международных договоров, причем не оговаривается их экологически значи­мый характер. То есть буквально каждый такой проект, даже отдаленно не имеющий отношения к проблемам экологии, должен был бы проходить экс­пертизу, что, разумеется, абсурдно.

Помимо названного специального законодательного акта рядом федеральных законов конкретизируются объекты проведения государственной экологической экспертизы применительно к специфике регулируемой ими сферы обществен­ных отношений. Так, ст. 27 Федерального закона от 17.12.1998 № 191-ФЗ «Об

исключительной экономической зоне» [63] устанавливает, что все виды хозяй­ственной и иной деятельности в исключительной экономической зоне незави­симо от их сметной стоимости подлежат государственной экологической экс­пертизе. Согласно ст. 5 Федерального закона от 10.07.2001 № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загряз­ненных участков территории» [70] внешнеторговые сделки с облученными те­пловыделяющими сборками ядерных реакторов заключаются специально уполномоченной Правительством РФ организацией только при наличии поло­жительного заключения государственной экологической экспертизы. В свою очередь ст. 13 Земельного кодекса РФ установлено, что оценка состояния зе­мель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель про­водится, в том числе с учетом экологической экспертизы.

Государственная экологическая экспертиза проводится специально созда­ваемой для этих целей комиссией, как правило, состоящей из независимых (не работающих в органах Росприроднадзора и Ростехнадзора) экспертов, являю­щихся специалистами в конкретной сфере (почвоведение, недропользование, фаунистика и т.д.). Результатом работы комиссии является подготовка совме­стного заключения, основанного на индивидуальных заключениях каждого из членов экспертной комиссии, которое может быть положительным, то есть дающим возможность реализации представленного на экспертизу проекта, ли­бо отрицательным, которое может, с одной стороны, предусматривать полный запрет реализации представленного проекта ввиду его очевидной негативности для окружающей среды, с другой — допускать последующее представление материалов на повторную государственную экологическую экспертизу при соблюдении заказчиком высказанных в первом заключении замечаний. Заклю­чение вступает в силу после утверждения его приказом руководителя соответ­ствующего специально уполномоченного органа. Здесь важное значение имеет установление в приказе обоснованных спецификой конкретного объекта сроков действия положительного заключения экспертизы, поскольку без уста­новления таких сроков, а такое случается на практике, заключение является юридически ничтожным, не порождающим последствий. Утрачивает свою юридическую силу положительное заключение и в случае истечения срока его действия, когда объект еще не реализован.

Детализация процедурных вопросов проведения государственной эколо­гической экспертизы нашла свое отражение в Положении о порядке проведе­ния государственной экологической экспертизы, утвержденном постановле­нием Правительства РФ от 11.06.1996 № 698 [118], и Регламенте проведения государственной экологической экспертизы, утвержденном приказом Госко­мэкологии России от 17.06.1997 № 280 [234].

Следует различать государственную экологическую экспертизу и другие виды государственных экспертиз, проводимых специально уполномоченны­ми органами и носящих схожий характер. Например, ст. 4 и 29 Закона РФ «О недрах» оперируют такими понятиями как государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность и государственная экспертиза запасов полезных ископаемых. Статья 11 Федерального закона от 21.07.1996 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» [56] предусматривает проведение государственной экспертизы деклараций безо­пасности гидротехнических объектов. В статье 10 Федерального закона «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» говорится об экспертизе результатов испытаний пестицидов и агрохимикатов. На осно­вании ст. 80 Водного кодекса РФ должна осуществляться государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и иных объектов, влияющих на состояние

водных объектов.

В качестве альтернативной формы экологической экспертизы гл. IV Фе­дерального закона «Об экологической экспертизе» предусматривает общест­венную экологическую экспертизу, которая организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организация­ми (объединениями), основным направлением деятельности которых в соот­ветствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведения экологической экспертизы, и которые заре­гистрированы в порядке, установленном федеральным законодательством.

Общественная экологическая экспертиза не может проводиться после го­сударственной экологической экспертизы того же объекта. Заключение ее приобретает юридическую силу и становится обязательным для соблюдения его условий после утверждения приказом руководителя соответствующего специально уполномоченного органа.

ГЛАВА 14

Дата добавления: 2015-05-10