И договоров между ними 1 страница

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ ПО ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ ДЕЛ

Глава IX. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ О СООТВЕТСТВИИ

КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

Статья 84. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации

Комментарий к статье 84

Комментируемая статья открывает раздел Закона, посвященный особенностям производства в КС РФ по отдельным категориям дел, а также специальную главу, направленную на урегулирование порядка рассмотрения дел о проверке конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между в ними в порядке так называемого абстрактного контроля.

Институт абстрактного контроля, характерный для европейской (кельзеновской) системы конституционного правосудия, является одной из разновидностей конституционного нормоконтроля наряду с конкретным контролем. Его суть состоит в проверке конституционности нормативных актов при наличии обоснованного предположения уполномоченного лица о наличии противоречия между нормативным актом и Конституцией безотносительно к конкретному делу (спору), в котором этот нормативный акт применен или подлежит применению.

В данном случае для заявителя не требуется первоначально обращаться в какой-либо юрисдикционный орган. Вместе с тем это не означает, что абстрактный контроль предполагает проверку конституционности нормативного акта независимо от его применения, ведь при принятии решения КС РФ во всех случаях, в том числе находясь в режиме абстрактного нормоконтроля, должен принимать во внимание в том числе сложившуюся правоприменительную практику (см. комментарий к ст. 74).

Абстрактный и конкретный контроль как разновидности одного и того же института имеют общее и особенное, находятся между собой в диалектическом единстве. Обобщающим признаком для них является то, что оба они направлены на проверку конституционности нормативного акта и решение его юридической судьбы в правовой системе. В то же время абстрактный и конкретный контроль различаются по субъектам, предмету, форме, процедуре, юридическим последствиям. Так, в порядке абстрактного нормоконтроля КС РФ правомочен проверять конституционность закона только по запросам указанных в ст. 125 (ч. 2) Конституции РФ органов и лиц, к которым граждане, общественные объединения, политические партии, суды (кроме высших) не отнесены <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Определения КС РФ от 23 апреля 2002 г. N 73-О, от 12 мая 2003 г. N 174-О, от 3 апреля 2007 г. N 336-О-О, от 16 декабря 2010 г. N 1576-О-О, от 24 февраля 2011 г. N 408-О-О.

Конституционно-правовое различение абстрактного и конкретного контроля исключает возможность произвольной подмены одного вида контроля другим. Так, несмотря на то, что субъекты, уполномоченные обращаться в КС РФ в абстрактном порядке, являются одновременно субъектами права конституционной жалобы, они не могут, избрав для защиты своих прав процедуру конкретного нормоконтроля, использовать в дальнейшем процессуальные возможности, предусмотренные для абстрактной процедуры проверки. Показательной в связи с этим является ситуация, сложившаяся при разбирательстве в Суде одного из дел по обращению администрации Тульской области <1>. Обратившись в КС РФ с жалобой на нарушение конституционных прав нормами закона, примененными в его конкретном деле, заявитель в дальнейшем счел необходимым расширить предмет обращения и направил дополнительную жалобу, содержащую новые требующие проверки нормы. Суд указал по этому поводу, что в силу ст. 125 (ч. 2) Конституции РФ администрация Тульской области как орган исполнительной власти субъекта РФ была вправе оспорить в КС РФ конституционность перечисленных в ее жалобах законоположений в порядке абстрактного нормоконтроля, т.е. вне связи с конкретным делом, рассматриваемым арбитражным судом. Однако, как следует из представленных материалов, обращение заявителя в КС РФ связано с отказом ВАС РФ пересмотреть в порядке надзора судебное решение по делу, в котором она сама выступала в качестве стороны. Соответственно, и свои обращения в КС РФ заявитель именует не запросами, а жалобами и ссылается при этом на ст. 96 Закона. Между тем применение в конкретном деле, с которым администрация Тульской области связывает нарушение конституционного права на судебную защиту, законоположений, указанных в дополнительной жалобе, представленными документами не подтверждается. Поэтому рассмотрение дела по обращению заявителя в этой части было прекращено.

--------------------------------

<1> См.: Постановление КС РФ от 17 ноября 2005 г. N 11-П.

Вместе с тем диалектика соотношения абстрактного и конкретного в конституционно-судебном нормоконтроле такова, что между соответствующими началами нет непреодолимых преград, они не разделены "китайской стеной". С одной стороны, некоторые элементы абстрактности объективно присущи конкретному конституционному контролю, поскольку сама возможность лица обжаловать нормативные правовые акты воплощает в себе как индивидуальный (частный) интерес, так и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка <1>. С другой стороны, абстрактный контроль ориентирован в конечном счете на защиту не каких-то абсолютно отвлеченных, умозрительных, а вполне конкретных ценностей, связанных с реальными интересами субъектов конституционных правоотношений. Поэтому в том или ином решении Суда в зависимости от его предмета соотношение абстрактного и конкретного, публичного и частного может быть различным и жестко не предопределено характером конституционно-контрольной процедуры.

--------------------------------

<1> См.: Определение КС РФ от 12 мая 2005 г. N 244-О.

Ценность абстрактного нормоконтроля определяется тем, что именно он открывает наиболее широкие возможности для осуществления конституционно-судебной проверочной деятельности.

Тем не менее на практике значимость этого института в последнее десятилетие заметно снижается. Так, если за период с 1995 по 2002 г. КС РФ в порядке абстрактного нормоконтроля вынес 206 решений, то в период с 2003 по 2010 г. - 160, причем количество постановлений в их структуре уменьшилось на 40% - с 46 до 28. А в последние четыре года в соответствующем порядке вынесено лишь 2 постановления (по одному в 2008 и 2009 гг.) и 29 определений. При этом с 2003 по 2010 г. в Суд не поступило ни одного обращения от Президента РФ, Государственной Думы и Совета Федерации. Причины этой ситуации, однако, находятся за пределами правового регулирования конституционного судопроизводства и не связаны с уяснением содержания комментируемой статьи.

В соответствии с комментируемой статьей субъектами права абстрактного запроса являются: Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, ВС РФ, ВАС РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Наделение таким правом именно этих субъектов объясняется тем, что, во-первых, все они напрямую вовлечены в процесс осуществления функций публичной власти, призваны охранять и защищать права и свободы человека и гражданина и иные конституционные ценности; во-вторых, в самом подходе к субъектному составу носителей права абстрактного нормоконтроля реализуется принцип разделения властей, что является залогом возможности использования данного права для разрешения конфликтов и противоречий между органами, относящимися к различным ветвям власти, а сам принцип разделения властей выступает в этом случае институционным средством разрешения конституционных противоречий, достижения баланса власти и свободы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005. С. 26 - 27.

В процессе конституционно-судебной практики представления о круге субъектов абстрактного контроля претерпели определенное развитие. Так, в Постановлении от 18 июля 2003 г. N 13-П Суд пришел к выводу, что федеральное законодательство не исключает для Генерального прокурора РФ возможность обращаться в КС РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ. Однако эту правовую позицию нельзя трактовать расширительно, о чем свидетельствует, в частности, Определение КС РФ от 20 октября 2005 г. N 346-О.

Существующий в России перечень субъектов права абстрактного конституционного запроса с точки зрения мирового опыта можно рассматривать как традиционный. Вместе с тем зарубежной практике известны и иные субъекты этого права. Так, соответствующим полномочием (наряду с другими субъектами) в Армении наделены органы местного самоуправления, в Таджикистане - каждый член верхней и нижней палаты парламента, в Турции - парламентские группы правящей и оппозиционной партий, в Хорватии - комитеты Сабора (парламента), в Молдавии - министр юстиции, Высшая судебная палата, депутат Парламента, парламентская фракция, парламентский адвокат. В отдельных странах такая возможность допускается и для граждан; например, в Бразилии каждый гражданин вправе обратиться в орган конституционного контроля, если считает, что закон наносит вред национальному культурному наследию, окружающей среде или общественному достоинству.

Первым среди субъектов абстрактного запроса в комментируемой статье назван Президент РФ. Наличие у него такого полномочия отвечает конституционно-правовому статусу Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, его обязанности обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). Оно служит одним из эффективных средств решения возложенных на него задач, позволяет, в частности, "сдерживать" свободу усмотрения парламента, не допускать действия законодательных актов, которые вступали бы в противоречие с Конституцией РФ, а также поддерживать единство конституционного правопорядка на всей территории страны.

Право Президента РФ на абстрактный запрос не предполагает в качестве необходимого условия его реализации тех или иных предварительных юрисдикционных решений, например, в рамках его собственных полномочий, предусмотренных ст. 85 Конституции РФ, по использованию согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и между органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1), а также по приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2); это право, а не обязанность Президента РФ <1>. Из этого исходит и норма ч. 3 ст. 27 Закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ, которая управомочивает Президента РФ обращаться в законодательный орган государственной власти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта, но не обязывает к совершению таких действий.

--------------------------------

<1> См., например: Определение КС РФ от 14 декабря 2000 г. N 245-О.

Тем не менее дискреционный характер полномочий Президента РФ по использованию согласительных процедур не предполагает, что, избрав этот механизм разрешения разногласий, Президент РФ может произвольно, до окончания согласований, отказаться от его применения и передать дело в КС РФ. Это вытекает из содержания второго предложения ч. 1 ст. 85 Конституции РФ, согласно которому лишь в случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Подготовка проектов обращений Президента РФ в КС РФ является функцией его Администрации (п. 5 Положения об Администрации Президента РФ <1>). Запрос оформляется распоряжением Президента РФ.

--------------------------------

<1> См. Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации".

Субъектами абстрактного запроса являются также каждая из палат российского парламента - Совет Федерации и Государственная Дума. Возможность их совместного обращения (в качестве Федерального Собрания) не предусмотрена. Это объясняется тем, что каждая из палат имеет собственную правосубъектность и самостоятельный круг закрепленных за каждой из них полномочий.

Порядок подготовки, рассмотрения и принятия обращений в КС РФ палат парламента подробно урегулирован в их регламентах <1> и в значительной мере схож, хотя имеет и ряд отличий. Полнее этот порядок урегулирован в Регламенте Совета Федерации (гл. 31).

--------------------------------

<1> См. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Предложение об обращении Совета Федерации в КС РФ может вноситься на рассмотрение Совета Федерации комитетом, комиссией Совета Федерации, Председателем Совета Федерации, группой членов Совета Федерации численностью не менее 10 человек (ст. 212 Регламента Совета Федерации). Соответствующее предложение и проект постановления Совета Федерации направляются Председателю Совета Федерации для включения вопроса в проект повестки дня заседания. К проекту постановления прилагаются проект запроса, подготовленного в соответствии с требованиями, установленными ст. ст. 37, 38 настоящего Закона, а также иные документы и материалы (ст. 213 Регламента Совета Федерации).

Проект постановления Совета Федерации, проект запроса в КС РФ, иные документы и материалы предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, который готовит по ним заключение (ч. 1 ст. 214 Регламента Совета Федерации). На заседании Совета Федерации соответствующее предложение подлежит первоочередному рассмотрению в порядке, установленном п. "д" ст. 46 Регламента. Рассмотрение вопроса начинается с выступления одного из инициаторов данного предложения, затем слово предоставляется председателю либо заместителю председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству для оглашения заключения Комитета. В ходе обсуждения члены Совета Федерации задают вопросы докладчикам, высказываются за принятие или против принятия указанного обращения (ч. ч. 2 и 3 ст. 214 Регламента Совета Федерации).

При принятии постановления Совет Федерации решает также вопрос о назначении представителя (представителей) Совета Федерации при рассмотрении обращения Совета Федерации в КС РФ. Кандидатуры для назначения представителя (представителей) по согласованию с Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству вносят комитет, комиссия Совета Федерации, Председатель Совета Федерации или группа членов Совета Федерации численностью не менее 10 человек, являющиеся инициаторами предложения об обращении Совета Федерации в КС РФ (ст. 215 названного Регламента).

В силу ч. 2 ст. 211 Регламента Совет Федерации не может обратиться с запросом, если по его предмету ранее было вынесено постановление Конституционного Суда, сохраняющее свою силу.

Решение КС РФ, принятое по обращению Совета Федерации, доводится до сведения членов палаты Председателем Совета Федерации на очередном заседании Совета Федерации после поступления указанного решения в Совет Федерации (ст. 219 названного Регламента).

Порядок обращения Государственной Думы в КС РФ конкретизирован в гл. VI Регламента палаты. В соответствии с положениями этой главы круг инициаторов предложения о направлении думского запроса уже, чем тот, что предусмотрен для Совета Федерации: соответствующее предложение могут внести только фракция или комитет (ч. 1 ст. 214 Регламента Государственной Думы). При этом комитеты, надо полагать, действуют не по своей инициативе, поскольку в силу ст. 19 Регламента они подготавливают запросы в КС РФ в соответствии с решением палаты. Регламент специально не оговаривает значимость вопроса об обращении в КС РФ, его место в повестке дня заседания, указывая лишь на то, что рассмотрение предложений и принятие Государственной Думой решений об обращении в КС РФ осуществляется в порядке, предусмотренном настоящим Регламентом для принятия постановлений Государственной Думы (ч. 1 ст. 214). В то же время проекты постановлений о направлении представителей Государственной Думы в Суд подлежат внеочередному рассмотрению (п. "ж" ч. 1 ст. 51 названного Регламента). Решение Государственной Думы об обращении в Суд принимается в форме постановления.

Право Государственной Думы на конституционный запрос является специфическим элементом ее контрольных полномочий <1> и его реализация не должна подменять собой другие функции и полномочия парламента. Отказывая в принятии к рассмотрению одного из запросов Государственной Думы о проверке конституционности федерального закона, Суд указал на то, что Государственная Дума как субъект законодательного процесса могла бы реализовать свои полномочия по внесению соответствующих изменений в оспариваемый ею закон или принять по этому вопросу новый федеральный акт, тем более что запрос оформлен постановлением, т.е. поддержан большинством от общего состава; обращение Государственной Думы с запросом о проверке конституционности ранее принятого ею акта, по существу, связано с отступлением от установленного способа изменения закона в действующей законотворческой процедуре, предусматривающей также участие Совета Федерации - верхней палаты Федерального Собрания, и ставит под сомнение нормальное функционирование двухпалатного законодательного органа. При этом обнаруживается стремление повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть найдено целесообразное и сбалансированное решение о принятии нового или изменении действующего закона; КС РФ, однако, не может выступать участником законотворческого процесса <2>.

--------------------------------

<1> Вероятно, во многом этим обстоятельством объясняется и тот факт, что конституционно-судебная активность Государственной Думы значительно выше, чем Совета Федерации: по состоянию на 1 июля 2011 г. Дума обращалась в КС РФ 26 раз, тогда как Совет Федерации - лишь 8 раз.

<2> См.: Определение КС РФ от 10 апреля 1997 г. N 57-О.

Правом на обращение в КС РФ обладают также не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Наличие у них такого права согласуется с принципами демократии и политического многообразия (преамбула, ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 13 Конституции РФ) и призвано обеспечить защиту прав парламентского меньшинства. Практика реализации этими субъектами своего права в целом аналогична той, что сложилась непосредственно в отношении Государственной Думы и Совета Федерации: если депутаты обращались в Конституционный Суд 38 раз, то члены Советы Федерации - всего 6 раз.

Запрос в КС РФ от одной пятой членов Совета Федерации (не менее 34 членов) подписывается его членами с указанием фамилии, имени, отчества каждого члена Совета Федерации и наименования представляемого им субъекта РФ (ст. 218 Регламента Совета Федерации). Для обращения в КС РФ депутатов Государственной Думы должно быть не менее 90 депутатов <1>, которые на своем собрании принимают решение об обращении в КС РФ; одновременно они избирают представителя (представителей) и направляют запрос в КС РФ (ст. 215 Регламента Государственной Думы). В запросе указываются домашний адрес и телефон представителя (представителей). Запрос подписывается всеми депутатами, принявшими решение об обращении в КС РФ, с указанием избирательных округов. В обоих случаях подписи должны быть официально заверены соответственно в Совете Федерации и Государственной Думе.

--------------------------------

<1> Применительно к конституционно-процессуальной правосубъектности депутатов в литературе имеется и иная точка зрения (см.: Джагарян А.А. Депутат Государственной Думы - самостоятельный субъект обращения в Конституционный Суд Российской Федерации // Право и политика. 2006. N 1).

Хотя Конституция РФ и Закон не употребляют в отношении рассматриваемой категории субъектов термин "группа", в практике Конституционного Суда сложился устойчивый подход к пониманию конституционно-процессуальной правосубъектности такого рода заявителей, связывающий ее возникновение и реализацию с наличием устойчивого объединения парламентариев, обладающего волевым единством. Это означает, что "сужение" состава группы до числа меньшего, чем это установлено законом, влечет отказ в принятии запроса к рассмотрению. Так, Определением КС РФ от 15 февраля 2005 г. N 6-О было отказано в принятии к рассмотрению запроса членов Совета Федерации, поскольку ряд из них отозвали свои подписи, в результате чего группа оказалась в составе 21 человека. То же имеет место и в отношении депутатов Государственной Думы. Причем неважно, были отозваны подписи в период предварительного изучения обращения <1> или уже после принятия обращения к рассмотрению <2>, а также является ли сужение состава группы следствием непереизбрания входящих в нее депутатов на новый срок <3>. При возникновении таких обстоятельств после проведения публичных слушаний производство по делу должно быть прекращено (см. комментарий к ст. 68).

--------------------------------

<1> См. Определения КС РФ от 14 декабря 2004 г. N 385-О, от 18 января 2005 г. N 15-О, от 15 февраля 2005 г. N 12-О.

<2> См. Определения КС РФ от 1 июля 1998 г. N 102-О, от 4 февраля 1999 г. N 7-О.

<3> См. Определение КС РФ от 4 марта 2004 г. N 90-О.

Возможен, однако, и иной подход к решению данной проблемы, который был предложен в особом мнении <1>. Речь идет о том, что обращение в Суд одной пятой депутатов Государственной Думы представляет собой акт выражения воли каждого депутата в отдельности, природа, содержание которой (депутатской воли) определяется в условиях свободного депутатского мандата принципами представительной демократии. Подтверждением данного обстоятельства является и тот факт, что ч. 2 ст. 125 Конституции РФ одну пятую часть депутатов Государственной Думы не определяет в качестве "группы депутатов". Понятие "группа депутатов" имеет конституционное значение лишь в контексте ст. 134 Конституции РФ, что обосновывается потребностью в повышенных гарантиях стабильности Конституции в связи с процедурой внесения в нее поправок. К тому же, обращаясь с запросом в КС РФ, депутаты Государственной Думы инициируют процедуру проверки нормативных актов на соответствие Конституции РФ вне связи с применением оспариваемых положений закона в конкретном деле, что, безусловно, свидетельствует о публичной направленности защищаемых таким обращением интересов. Поэтому дисквалификация органом судебной власти выраженной народом через своих парламентских представителей воли лишь на том основании, что определенная часть депутатов, подписавших и направивших в установленном порядке запрос в КС РФ, впоследствии, в период нахождения запроса в Суде, утратили депутатский статус, по смыслу взаимосвязанных положений ч. ч. 1 и 2 ст. 3 и ст. 10 Конституции РФ, не согласуется с принципами народовластия и разделения властей. Из этого вытекает, что наличие (отсутствие) у субъекта обращения в Суд характеристик надлежащего заявителя и, следовательно, допустимость запроса не могут зависеть от продолжительности нахождения дела в Суде, в данном случае - до решения вопроса о его принятии к рассмотрению: ни Конституция, ни комментируемый Закон не предусматривает условий (сроков), наступление которых могло бы привести к утрате субъектом обращения в КС РФ статуса надлежащего заявителя.

--------------------------------

<1> См.: Особое мнение судьи КС РФ Н.С. Бондаря к Определению от 4 марта 2004 г. N 90-О по запросу группы депутатов Государственной Думы // ВКС. 2004. N 5. С. 71 - 75.

Субъектом конституционного запроса в порядке абстрактного нормоконтроля является также Правительство РФ. Во многом это обусловлено его конституционной правосубъектностью как органа, осуществляющего исполнительную власть, а также необходимостью поддержания эффективного правового режима сдержек и противовесов в системе разделения властей. Одновременно право высшего органа исполнительной власти на конституционный запрос позволяет ставить в повестку дня конституционного правосудия актуальные проблемы совершенствования нормативно-правовой системы и правоприменительной практики. Тем не менее конституционные запросы со стороны Правительства РФ - большая редкость <1>, что, вероятно, объясняет отсутствие в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и Регламенте Правительства РФ <2> положений о порядке подготовки и направления запросов в КС РФ.

--------------------------------

<1> За весь период деятельности КС РФ таких обращений Правительства РФ было только пять.

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации".

Установленное комментируемой статьей право на запрос ВС РФ и ВАС РФ следует отличать от права любого другого суда обратиться в КС РФ с запросом в связи с рассмотрением конкретного дела. Первое связано с процедурой абстрактного нормоконтроля, второе - конкретного. При этом только высшие суды обладают возможностью инициировать тот и другой виды контроля, что объясняется, в частности, отсутствием у судов общей и арбитражной юрисдикции правомочия признавать перечисленные в ст. 125 Конституции РФ нормативные акты неконституционными. Право высших судов на абстрактный конституционный запрос компенсирует "дефицит" собственных конституционно-контрольных полномочий и позволяет им "соучаствовать" в осуществлении конституционного правосудия. Тем самым обеспечивается конституционное "партнерство" внутри системы судебной власти.

Правом обращаться в Суд с абстрактным запросом обладают только Пленумы высших судов <1>. При этом они не исключают для себя возможность обратиться в КС РФ совместно <2>. На практике высшие суды пользуются своим правом абстрактного конституционного запроса не часто: ВС РФ инициировал эту процедуру 10 раз, ВАС РФ - 5 раз.

--------------------------------

<1> См.: п. 8 ч. 4 ст. 14 Закона о судах общей юрисдикции, п. 3 ч. 1 ст. 13 Закона об арбитражных судах.

<2> См.: п. 2 Регламента о совместных заседаниях Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ (утв. Постановлением Пленума ВС РФ N 36, Пленума ВАС РФ N 6 от 7 июня 1999 г.).

Закрепление права абстрактного конституционного запроса за органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ объясняется двумя обстоятельствами. Во-первых, конституционной природой России как федеративного государства (ч. 1 ст. 1, ст. 5 Конституции РФ), вследствие чего субъекты Федерации должны обладать эффективными правовыми средствами для защиты своих прав от нарушения со стороны федеральной власти. Во-вторых, универсальным характером конституционного принципа разделения властей, который распространяется в том числе на региональный уровень государственной власти и, соответственно, предполагает наличие правовых механизмов разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной ветвями власти. На это прямо указывается в Законе об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ, который относит к основам взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ право законодательного органа в установленном порядке обратиться в КС РФ с запросом о проверке конституционности правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ (п. п. 3 и 4 ст. 23).

По смыслу ч. 2 ст. 125 Конституции РФ в единстве с нормами комментируемой статьи и другими положениями названного Закона конституционно-процессуальной правосубъектностью наделены не все (любые) органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а только соответствующие высшие органы. Это связано с тем, что именно они непосредственно выступают от имени и в интересах всего населения субъектов РФ. Такой подход предопределяется в известной степени и тем, что Россия как федеративное государство строится на принципиальной общности системы органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ), вследствие чего субъектный состав абстрактного нормоконтроля на региональном уровне должен быть в своей основе симметричен, т.е. должен принципиально соответствовать тому, который установлен на федеральном уровне. Поэтому, например, запросы, направляемые органами, входящими в структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, признаются КС РФ недопустимыми как исходящие от ненадлежащего заявителя <1>.

Дата добавления: 2015-06-25