Проблема становления ювенальной политики в России

Политика в отношении несовершеннолетних как институт государственной социальной политики

Законодательное закрепление понятий ювенальная политика или социальная политика в отношении несовершеннолетних на сегодняшний день отсутствует.

Федеральным Законом «Об основных гарантиях прав ребенка» установлены основные цели и принципы государственной политики в отношении детей. Среди которых наибольшего внимания заслуживают такие как:

- содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества и в соответствии с не противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству традициями народов Российской Федерации, достижениями российской и мировой культуры;

- защита детей от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие.

Закон закрепляет данное направление политики в качестве приоритета государственной политики, наряду с политикой поддержки семьи и детства в целом.[24]

Однако в научных публикациях можно встретить понятия «политика в отношении семьи и детства»; «уголовно-правовая политика в отношении несовершеннолетних», «ювенальная политика», «государственная политика в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних».

Приведем в качестве примера определение государственной политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних: «…понимается система экономических, организационных, административных, правовых мер, осуществляемых государством как политическим институтом, а также муниципальными образованиями и иными акторами, направленная на предотвращение (смягчение последствий) неблагоприятных воздействий на подрастающее поколение со стороны социальной среды». [25]

В рамках данного пособия мы предлагаем рассматривать защиту прав и законных интересов несовершеннолетних в контексте социальной политики государства. Что объясняется анализом законодательных положений в сфере прав и законных интересов детей и Национальной стратегии действий в интересах прав детей на 2012-2017 годы. Национальная стратегия написана именно в контексте социальной политики и социальных технологий в отношении детей различных категорий. В настоящее время данный документ определяет приоритетные направления и принципы государственной политики в отношении несовершеннолетних.

В стратегии выделены основные проблемы в сфере детства, в которых подчеркивается не соблюдение отдельных международных стандартов в сере защиты прав и законных интересов детей. Немаловажное значение имеет постановка проблемы неэффективных механизмов защиты прав на государственном уровне; распространенность семейного неблагополучия, жестокого обращения с детьми и всех форм насилия в отношении детей. Необходимость изменения системы профилактических мер в отношении социального сиротства, в том числе за счет изменения мер, технологий; социальная исключенность уязвимых категорий детей (дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, дети-инвалиды и дети, находящиеся в социально опасном положении); нарастание новых рисков, связанных с распространением информации, представляющей опасность для детей; отсутствие действенных механизмов обеспечения участия детей в общественной жизни, в решении вопросов, затрагивающих их непосредственно.[26]

В стратегии используются такие понятия как: «технологии социального партнерства», «современные технологии, в том числе в социальной сфере», «реабилитации и полноценная интеграции в общество» уязвимых категорий детей, «эффективные технологии социальной работы», «внедрение здоровьесберегающих технологий».[27]

Исходя из Федерального Закона об основных гарантиях прав ребенка и Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы, предлагается следующее определение в качестве альтернативного.

Социальная государственная политика в отношении несовершеннолетних - это комплекс мер и социальных технологий органов государственной власти и муниципальных образований в пределах установленной компетенции, направленный на создание благоприятной среды для физического интеллектуального, психического, духовного и нравственного развития детей, а также защиту от факторов социальной среды, негативно влияющих на их развитие.

Как уже подчеркивалось социально-правовой статус несовершеннолетнего – это межотраслевой институт. Реализация прав и гарантий, предусмотренных законодательством в отношении данных субъектов права и государственной политики должна осуществляться на основе комплексного подхода, а не посредством принятия разрозненных нормативных актов, многие из которых существуют на подзаконном уровне.

С точки зрения становления социальной политики в отношении несовершеннолетних и приобретения ею более комплексного характера необходимо рассматривать Национальную стратегию действий в интересах детей на 2012-2017 годы.

Направления реализации стратегии затрагивают многие значимые для любого ребенка социальные институты и ценности и, по сути, представляют собой обозначение основных направлений государственной политики в отношении детей: семейная политика детствосбережения; доступность качественного обучения и воспитания; культурное развитие и информационная безопасность детей; здравоохранение, дружественное к детям, и здоровый образ жизни; равные возможности для детей, нуждающихся в особой заботе государства; создание системы защиты и обеспечения прав и интересов детей и дружественного к ребенку правосудия.[28]

Введение в 2009 году института Уполномоченного по правам ребенка, как на федеральном, так и региональном уровне также является отражением особого внимания государства к проблемам повышения эффективности защиты прав и интересов детей в РФ. При этом правой статус Уполномоченного, анализ действенности данного института, его место в структуре органов государственного управления также является дискуссионным вопросом в научных публикациях.

В качестве отдельного направления социальной политики в отношении несовершеннолетних необходимо отметить политику по установлению и реализации дополнительной социально-правовой защиты отдельных категорий детей, о которых упоминались в предыдущем пункте.

Вопрос социально-правовой защиты и сопровождения отдельных категорий детей, это отдельное направление в рамках социальной политики в отношении несовершеннолетних, в рамках ювенальных технологий, которые используются органами власти и учреждениями различных типов, работающих с несовершеннолетними. Необходимость рассмотрения данного вопроса в рамках данного пособия объясняется тем, что отдельные категории несовершеннолетних в силу трудной жизненной ситуации, ограничений в физических возможностях, требуют уравнивания их в возможностях с остальными категориями несовершеннолетних за счет дополнительных гарантий, дополнительных социальных программ, в том числе с элементами ювенальных технологий. Национальной стратегией действий в интересах детей на 2012-2017 гг. данное направление было указано как приоритетное. Рекомендовано обратить особое внимание на социально-правовое положение отдельных категорий несовершеннолетних.

3 июня 2015 года на заседании Рабочей группы при Совете судей РФ по вопросам дружественного к ребенку правосудия в системе правосудия Российской Федерации был утвержден план мероприятий рабочей группы при Совете судей Российской Федерации по вопросам дружественного к ребенку правосудия в системе правосудия Российской Федерации на 2015 – 2016 г.г. В том числе, членами данной рабочей группы при специализированном Совете судей были актуализированы вопросы, регламентированные Указом Президента РФ «О Национальной Стратегии действий в интересах детей до 2017 г.».[29] В частности, особого внимания требуют вопросы применения в судебной практике норм федерального и регионального законодательства об обеспечении имущественных прав детей-сирот, детей, оставшихся без родительского попечения и их опекунов/попечителей при различных формах устройства таких детей.

Данный круг проблем остается весьма актуальным и волнующим ученых, как с точки зрения правовых механизмов, в системе приоритетов государственной политики, так и с точки зрения организационных, экономических механизмов. Так, например, Олесова Р. С. Выделяет проблему эффективности существующих организационно-экономических механизмов социальной защиты детей-сирот в контексте долгосрочной Концепции социально-экономического развития РФ.[30] Интерес представляет также работа Соловьевой О.В., которая посвящена вопросам вхождения социальной группы «дети-сироты» в самостоятельную жизнь, их адаптации к новым экономическим, социальным, идеологическим, культурным условиям транзитивного. российского общества. Аксенова А.М., рассматривает проблему социальной защиты детей-сирот через государственно-общественные институты целенаправленной и профессиональной защиты их прав, к которым автор относит: школы- интернаты, детские дома.[31] Таким образом, рассматриваемые проблемы преимущественно актуализированы в исследованиях авторов в сфере экономики, педагогики и социологии.

Как показал нормативно-правовой анализ федерального законодательства, а также законодательства Омской области перечень мер социальной поддержки данных категорий детей весьма широк. Это объясняется высокой социальной исключенностью данных категорий (дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, дети-инвалиды и дети, находящиеся в социально опасном положении), что подчеркивается в Национальной стратегии действий в интересах детей от 1 июня 2012 г. Посредством закрепления дополнительных социальных гарантий, государство пытается решить данную проблему. Подчёркивается, что данные категории детей нуждаются в особой заботе со стороны государства. Именно поэтому в законодательстве используется понятие «дополнительные социальные гарантии». Так как Россия, провозгласив себя социальным государством, закрепила в Конституции РФ гарантии за всеми детьми РФ, независимо от их положения, состояния здоровья. Но отдельные категории детей, обучающихся требуют дополнительной социальной защиты в виде установления дополнительных социальных гарантий с целью выравнивания их в правах и возможностях со всеми гражданами. То есть в создании им равных с другими категориями населения возможностей в социально-бытовой, профессиональной, общественно-политической, культурной и иных сферах.[32] Стоит особо подчеркнуть, что государственная политика, а именно политика в сфере защиты прав и реализации дополнительных социальных гарантий детей-сирот, детей-инвалидов, в том числе после достижения ими 18 лет, остается весьма актуальной. Создана разветвленная структура государственных органов власти, в полномочия которых входит данный вопрос, как на федеральном уровне, так и на уровне региональной власти. Во исполнение международного законодательства, а также для обеспечения реализации данного приоритета государственной политики, создано широкое правовое поле, как на федеральном, так и региональном уровне. При этом, региональные нормативные акты, отражая полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направлены на реализацию организационных, финансовых механизмов в защите прав и интересов данных категорий детей. Среди основных федеральных законодательных актов, закрепляющих дополнительные меры социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей необходимо отметить следующие: Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", который устанавливает основные гарантии прав и законных интересов ребенка в целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка. Статья 15 указанного Закона посвящена защите прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.[33] В ФЗ "Об опеке и попечительстве" сформулированы принципы государственного регулирования в этой области, определены права и обязанности органов опеки и попечительства, правовой статус опекунов и попечителей, а также упорядочены процедуры установления и прекращения опеки и попечительства.[34] Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" устанавливает порядок и особенности пенсионного обеспечения. Детям в возрасте до 18 лет, а также старше этого возраста, обучающимся по очной форме по основным образовательным программам в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, до окончания ими такого обучения, но не дольше чем до достижения ими возраста 23 лет, потерявшим одного из родителей, назначается социальная пенсия.[35] Указом Президента РФ от 26.03.2008 N 404 "О создании Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации" принято решение создать Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Учредителем фонда является Министерство труда и социальной защиты России. Приоритетными направлениями деятельности Фонда являются: профилактика семейного неблагополучия и социального сиротства детей, восстановление благоприятной для воспитания ребенка семейной среды, семейное устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; социальная поддержка семей с детьми-инвалидами для обеспечения максимально возможного развития таких детей в условиях семейного воспитания, их социализации, подготовки к самостоятельной жизни и интеграции в общество; социальная реабилитация детей, находящихся в конфликте с законом (совершивших правонарушения и преступления), профилактика безнадзорности и беспризорности детей, преступности несовершеннолетних, в том числе повторной. [36] Законодательно закреплено понятие социальная поддержка. Под социальной поддержкой следует понимать систему мер, обеспечивающую социальные гарантии и установленную законами и иными нормативными правовыми актами. Заметим, что с понятием социальной защиты, под которой понимается система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, рассматриваемое понятие соотносится как часть с целым. Нормативные акты, закрепляющие дополнительные меры социальной поддержки детей-инвалидов можно разделить на несколько групп, исходя из отношений, которые они регулируют: Законы, регулирующие отношения по социальному обеспечению инвалидов, можно классифицировать следующим образом: 1) законы, имеющие комплексный характер регулирования, содержащие общие вопросы регулирования социального обеспечения инвалидов; 2) законы, устанавливающие обеспечение инвалидов в денежной форме; 3) законы, определяющие предоставление инвалидам социальной помощи в "натуральном виде". Сиротство является одной из острых социальных проблем нашего общества.

В региональной стратегии действий в интересах детей на территории Омской области выделены приоритетные направления политики в сфере защиты данных категорий детей. К ним относится 1) продолжение создания и развития региональной системы постинтернатного сопровождения и адаптации выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья, а также выпускников приемных, опекунских (попечительских) семей. 2) своевременное обеспечение лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, благоустроенными жилыми помещениями. [37]

Для решения существующих проблем в отношении данных категорий проблем необходимо во-первых, развитие системы информационного сопровождения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов по окончании образовательных учреждений, выхода из состава попечительских семей с целью повышения правовой грамотности; во-вторых, совершенствование системы взаимодействия органов государственной власти, муниципальных органов с образовательными учреждениями, общественными организациями по защите семьи и детства; в-третьих, организация совместных семинаров для данных категорий детей (органы государственной и муниципальной власти, общественные организации, образовательные организации). в-четвертых, регулярная подготовка и распространение брошюр по отдельным вопросам реализации социальных гарантий и прав данных категорий обучающихся; в-пятых, развитие системы адаптации и психологического сопровождения детей- сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов в образовательной организации.

В целом, необходимо отметить, что перечень дополнительных гарантий для данных категорий участников весьма широк, данные категории детей будет не правильно относить к социально не защищенным категориям граждан. Однако есть ряд вопросов, связанных с нарушением процессуальных процедур при оказании поддержки. Но наш взгляд, необходимо рассматривать и еще одну проблему, которая порождается как государственной политикой, актуализирующей дополнительную поддержку данных категорий, так и обществом. Речь идет об ожиданиях детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей их полного обеспечения материального, жилищного, правового сопровождения после окончания высших учебных заведений. Обучаясь в образовательном учреждении, они находятся под опекой куратора и социально-психологических служб, заканчивая образовательное учреждение, они часто остаются не готовыми к тому, что они лишаются тех форм поддержки, которые им предоставляли.[38] Вопрос об правовой грамотности, информационном сопровождении детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов остаётся весьма актуальным. Механизмов дополнительной защиты создано достаточно, но большой процент обучающихся не может назвать органы государственной власти, куда они могут обратиться за получением тех или иных форм защиты и поддержки, а некоторые из них носят именно заявительный характер. На наш взгляд, в данном вопросе необходимо развивать социальное партнерство, сетевое взаимодействие органов государственной (муниципальной) власти, образовательных организаций, в том числе школ и вузов, общественных правозащитных организаций, центров социальной защиты.

Дата добавления: 2017-01-13