Референдум. Плебисцит

Основные понятия: референдум общенациональный, ре­ферендум местный, плебисцит.

В организационном аспекте к выборам близка такая форма политического участия, как референдум.
Латинское слово referendum означает «то, что должно быть со­общено». Родиной референдума принято считать Швейцарию. На протяжении веков высшим органом власти Швейцарской конфеде­рации оставались народные собрания кантонов. Несколько раз в год собирался выборный парламент конфедерации, но решения его депутатов не имели окончательного характера — они принимались ad referendum, т. е. для сообщения народным собраниям, и только после их одобрения вступали в силу.

В политической практике современных государств референдум — это голосование населения по законодательному или иному внутри-и внешнеполитическому вопросу. Важнейшее различие между вы­борами и референдумом состоит в том, что выборы принадлежат к механизмам представительной демократии, тогда как референдум — институт прямой демократии. На выборах избиратели определяют,

кто из кандидатов будет представлять их интересы в законодатель­ном собрании или в органах исполнительной власти. На референ­думе они сами принимают решение по вынесенному на голосова­ние конституционному или законодательному вопросу.

Как и идея выборности власти, всеобщего и равного избира­тельного права, идея референдума в Новое время непосредственно связана с принципом народного суверенитета. В таком качестве она впервые была осуществлена во Франции якобинцами: в 1793 г. они представили на утверждение народа новую конституцию, провозгла­шавшую Францию республикой.

В настоящее время конституции многих государств предусматривают возможность или обязательность в ряде случаев проведения референдумов. Инициатива проведе­ния референдума предоставляется главе государства, правительству, общественным организациям. На общенациональный референдум выносятся важнейшие вопросы по­литической жизни страны: принятие конституции и поправок к ней, изменение фор­мы государственного устройства или формы правления, принятие новых или отмена каких-либо действующих законов, вступление страны в международную организацию, присоединение к межгосударственному соглашению. Например, все договоры, закреп­лявшие продвижение западно-европейских стран к более тесному экономическому и политическому сотрудничеству, выносились в странах — участницах Европейского со­юза на референдумы. Обычно референдум по внешнеполитическим вопросам имеет консультативный характер, является своего рода общенациональным опросом обще­ственного мнения. Его результаты юридически не обязывают правительство к приня­тию определенного решения. Однако значимость итогов референдумов такова, что на практике демократическое правительство обычно считается с волей избирателей.

В России ныне действующая Конституция вступила в силу после того, как кон­ституционный проект, разработанный специально созданной комиссией, был одоб­рен на референдуме 12 декабря 1993 г.

При подготовке референдума избирательные округа не создают­ся. Принятым считается то решение, за которое проголосовало большинство граждан, участвовавших в референдуме.

В США и Швейцарии получили распространение местные рефе­рендумы. С инициативой их проведения могут выступать муници­пальные власти или группы активистов. В ходе местного референду­ма жителям города или округа предлагают высказаться, например, по поводу введения дополнительного налога в городской бюджет, проекта застройки нового квартала или строительства автомагистрали.

В политической практике демократических государств референ­дум не подменяет, а дополняет механизмы представительной демо­кратии. Современный либерализм не склонен переоценивать рефе­рендум как инструмент народовластия в отличие от радикальных демократов XVIII в.— последовательных сторонников идей прямой демократии. Так, Ж.-Ж. Руссо полагал, что ни одно политическое решение, ни один закон, не одобренные самим народом, не имеют обязательной силы.

Опыт показал, что оценка референдума как института прямой демократии не может быть однозначной. Этот способ принятия ре-

шения имеет немало слабых сторон: велико число тех, кто не уча­ствует в голосовании, решение нередко выносится незначительным большинством голосов, оттенки существующих точек зрения не учитываются, общественное мнение подвержено резким колебани­ям, и результаты референдума вскоре могут не отвечать настрое­ниям большей части общества.

Для того чтобы референдум был точным, выражал волеизъяв­ление народа, ему должно предшествовать свободное и всесторон­нее обсуждение выносимого на голосование вопроса. Окончатель­но принятым может считаться такое решение, которое поддержало квалифицированное большинство — 2/3 граждан, принявших учас­тие в голосовании. Если же устойчивого большинства по вопросу, предложенному на референдум, не сформировалось, то возможно через некоторое время вновь вернуться к его обсуждению. Однако и референдум, проведенный с соблюдением всех необходимых ус­ловий, не может рассматриваться как идеальный инструмент реаль­ного народовластия. С одной стороны, участники референдума ли­шены возможности вносить изменения в текст бюллетеня и должны лишь подтвердить или отвергнуть заранее сформулированные ре­шения. С другой стороны, правительство, вынося на референдум тот или иной вопрос, стремится поставить его таким образом, чтобы предопределить получение желаемого ответа. Например, власти рес­публики не предлагают избирателям высказаться за выход региона из состава федерации, а спрашивают, согласны ли они жить в суверен­ном, процветающем государстве, имеющем тесные экономические и культурные связи с соседними демократическим странами.

Достаточно сдержанное отношение современного либерализма к референдуму как инструменту, к которому не следует прибегать из­лишне часто, определяется и историческим опытом использования авторитарными режимами референдумов и их разновидности — пле­бисцитов. Плебисцит (лат. plebs — простой народ и scitum — ре­шение), как и референдум,— это выявление мнения избирателей путем голосования. В сфере межгосударственных отношений пле­бисцит применяется как опрос голосованием населения о принад­лежности территории, на которой оно проживает, тому или иному государству. Во внутриполитической жизни плебисцит выступает как один из видов референдума по вопросу доверия главе государства и проводимой им политике. Поддержка избирателей укрепляет пози­ции главы государства, дает основание представлять правительст­венный курс как выражение «мнения народа» и «воли нации».

Во Франции после роспуска Законодательного собрания плебисцит 1851 г. уза­конил правление Луи Бонапарта и предоставил ему всю полноту власти, а в следу­ющем, 1852 г. также путем плебисцита в стране была восстановлена монархия. В Германии на референдуме 1934 г. 90% избирателей одобрили передачу канцлеру А. Гитлеру функций президента — лидер нацистской партии получил право утверж­дать, что на пост главы государства его призвал народ. В наше время к плебисци­там как средству легитимации власти, полученной неконституционным путем, неод-

нократно прибегали в Бангладеш и Пакистане — с их помощью глава военного пра­вительства становился президентом или создавал условия, позволявшие ослабить возможных политических соперников и заручиться голосами избирателей на после­дующих президентских выборах.

В странах с авторитарными режимами плебисцит и референдум заменяют институты политического представительства и противо­поставляются им как прямое выражение воли народа ее искажен­ной передаче парламентариями. Реально же прямое обращение к населению на референдуме служит в таких странах собственным целям режима, а необходимый результат голосования обеспечива­ется широким спектром средств — от привлечения религиозной символики и националистических лозунгов в ходе пропагандист­ской кампании до ограничения или запрета политической деятель­ности оппозиции во время подготовки референдума или плебисцита.

ВОПРОСЫ ДЛЯ ПОВТОРЕНИЯ

1. 1. Как регулирует ныне действующая Конституция РФ вопрос о проведении референдумов? Кто имеет право назначать ре­ферендум и в каких случаях?
2. 2. В российской Конституции, принятой в 1993 г., предусмот­рена возможность проведения местных референдумов (статья 130). Какие вопросы вы посчитали бы нужным вынести на местный референдум, если бы он проводился на территории вашего района, города, поселка?

ЗАДАНИЯ К ГЛАВЕ IV
Темы для дискуссий

1. 1. Известный русский философ И. А. Ильин, размышляя в сере­дине XX в. в изгнании об организации свободных выборов в Рос­сии после отстранения от власти КПСС, полагал необходимым вве­сти на переходный период ограничения избирательного права: лишить права голоса всех состоявших в партии на 20 лет, а ее руководителей, сотрудников органов госбезопасности — навсегда, существенно повысить возрастной ценз: для мужчин — до 25 лет, для женщин — до 30 лет, ввести многоступенчатые выборы. Было ли зерно истины в этом предложении И. А. Ильина? Чему могла бы послужить его практическая реализация: избранию в органы власти «лучших», как надеялся философ, или расколу общества?
2. 2. А. Линкольн утверждал, что «можно дурачить часть народа все время, можно дурачить весь народ некоторое время, но нельзя дурачить все время весь народ». Применимы ли эти слова к выборам, к тем обещаниям, которые раздают в ходе предвыборной кампании партии и кандидаты?

ГЛАВА V. ДЕМОКРАТИЯ И ЕЕ ИСТОРИЧЕСКИЕ ФОРМЫ

Понятие «демократия», как и другие категории политологичес­кого знания — «гражданское общество», «правовое государство», «авторитаризм», «диктатура», никогда не принадлежало к числу нейтральных научных терминов, свободных от идеологической на­грузки и ценностных характеристик. В языке современной полити­ки оно стало одним из ключевых, более того, обрело статус сим­вола. Политические деятели всех ориентации подчеркивают свою приверженность идеалам и принципам демократии, самые одиозные режимы заверяют в готовности уважать демократические права и свободы граждан, нарушения международного права мотивируются необходимостью «восстановления и защиты демократии».

В политологии, в исторической и юридической науках термин «демократия» употребляется чрезвычайно широко. Историки обра­щаются к исследованию античной демократии и демократии Ново­го времени, этнографы обсуждают теорию первобытной демокра­тии, в работах политологов и юристов речь идет о либеральной, парламентской, представительной демократии, демократии участия. Что же мы понимаем под демократией, какое содержание вклады­ваем в этот термин? И можно ли дать единое, универсальное оп­ределение понятию «демократия»?

Слово «демократия» пришло из греческого языка (demos — народ, kratos — власть, kratein — властвовать) и в буквальном переводе означает «власть наро­да», «народовластие». Впервые термин «демократия» встречается у «отца исто­рии» Геродота. В историю общественной мысли и политическую науку это поня­тие на многие века вошло в том понимании, которое было дано ему древнегреческим мыслителем Аристотелем. Он предложил различать формы госу­дарственного устройства по двум признакам: 1) в чьих руках находится власть и 2) как эта власть используется — «правильно» или «неправильно». В монархии власть принадлежит одному человеку — монарху, государю; в аристократии власть находится в руках немногих — «лучших»; в политии управляют все или большин­ство граждан. Таковы, по Аристотелю, «правильные» формы государства. В них власть используется на благо всех граждан, в интересах сообщества в целом. «Не­правильные» формы государства — те, при которых стоящие у власти люди дей­ствуют в собственных интересах, не заботясь о благе сограждан. К «неправиль­ным» формам относятся: «тирания — монархическая власть, имеющая в виду выгоды одного правителя; олигархия блюдет выгоды состоятельных граждан; де­мократия — выгоды неимущих».

В дальнейшем понятие демократии было отнесено к «правильной» форме госу­дарства — политии, а за «неправильной» формой правления большинства утверди­лось понятие охлократии, что означает «власть толпы», черни, не сдерживаемой ни­какими законами.

Итак, демократия понималась как форма государства, в котором власть принадлежит всем или большинству свободных граждан, под­чиняющихся закону. Такое представление о демократии сохранялось вплоть до конца XVIII в., до времен Великой французской револю­ции. В новоевропейской политической мысли понятие демократии бы­ло перенесено с форм политического устройства на его принципы.

Выделяют два основных принципа демократии — свободу и ра­венство. С изменением содержания понятие демократии стало воз­можным не только использовать в отношении политической систе­мы государства, но и применять к локальным социальным и политическим общностям — к нормам управления в городах, сель­ских округах, производственных коллективах и т. п.

Истории известны различные типы организованных и управляемых демократически социальных общностей: ранние христианские общины времен Римской империи, корпорации ремесленников средневекового города, городские коммуны, добившиеся в ходе борьбы с феодалами права на самоуправление, деревенский «мир» — сельская община дореволюционной России и многие другие. Все эти образования входили в более широкие социальные и политиче­ские системы, основанные на различных началах — иерархии, за­висимости, подчинения, правового неравенства. Нас же в первую очередь будет интересовать демократия как тип государства, в ко­тором политическая и правовая системы, политический режим по­строены на принципах свободы и равенства.

Впервые политические системы подобного типа сложились в эпоху античности. Прояснить основные принципы античной демо­кратии, рассмотреть ее институты позволит нам знакомство с по­литическим устройством одного из городов-государств Древней Гре­ции — Афин.

§ 1. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ И ИНСТИТУТЫ АНТИЧНОЙ ДЕМОКРАТИИ

Основные понятия: демократия, демократия прямая, народное собрание, народный суд, полис.

Из курса истории Древнего мира вы знаете, что Афины были центром небольшой области Древней Греции — Аттики. Именно там возникла одна из величайших демократий древности — афинская. Время наибольшего могущества Афин и высшая точка раз­вития демократии приходятся на эпоху Перикла (V в. до н. э.), но путь к ней был долог.

В X — VIII вв. до н. э. в Греции, о чем свидетельствуют и письменные источ­ники, утвердилась система единовластного правления. Ранее у историков было принято переводить титул греческих правителей той эпохи термином «царь», хотя сейчас исследователи приходят к мнению, что точнее было бы говорить о власти военного вождя, а форму политической организации общества определять как вож-дество. В «Илиаде» и «Одиссее» глашатаи созывали воинов на народное собрание. Одиссей говорил, обращаясь к соратникам:

Всем не господствовать, всем здесь не царствовать нам, аргивянам! Нет в многовластии блага; да будет единый властитель, Царь нам да будет единый, которому Зевс прозорливый Скиптр даровал и законы; да царствует он над другими.

К середине VIII в. до н. э. в городах-государствах Греции власть вождя посте­пенно уступает место власти аристократии. Принадлежавших к старинным знатным родам в Греции называли «благородный», «лучший» или «ариста», откуда и возник термин «аристократия». Вскоре против господства аристократии начинает все бо­лее активно выступать демос — средние и мелкие землевладельцы, многие из ко­торых разорялись и попадали в долговую кабалу, ремесленники, торговцы. В исто­рии Греции VII—VI вв. до н. э. заполнены борьбой аристократии и демоса, гражданскими междоусобицами, завершившимися победой демоса. Этому предшест­вовала серия реформ, которые осуществлялись на протяжении VII—VI вв. до н. э. и закрепляли успехи демоса в долгой и трудной борьбе с аристократией.

Наиболее глубокое воздействие на становление афинской демо­кратии оказали: кодификация (упорядочение и запись) права; раз­деление граждан на группы по имущественному признаку, что на­рушило замкнутость родовой знати; предоставление низшему, четвертому классу гражданских прав; учреждение народного суда. Особую роль в упрочении афинской демократии сыграло уничтоже­ние долгового рабства, отмененного законодателем Солоном (VII — VI вв. до н. э.). Запрет продавать сограждан за долги в рабство способствовал сохранению внутреннего единства афинской общи­ны, ее сплоченности в защите своих прав.

Переходной формой от господства аристократии к демократии в Греции стала тирания. Понятие «тиран» первоначально не имело той негативной окраски, которую оно приобрело позже. Для нас тиран — это жестокий правитель, чья власть основана на насилии и произволе. В Греции же тех времен тираном называли человека, сумевшего добиться высшей власти, не принадлежащей ему по пра­ву рождения. В эпоху тирании прекратилась борьба аристократи­ческой и демократической «партий», аристократия и демос подчи­нились общим для всех законам, низшие слои демоса смогли реально воспользоваться правами, предоставленными им законами Солона,— участвовать в народном собрании, суде, выборах долж­ностных лиц. Когда тирания пала, власть перешла к демосу.

В век Перикла (V в. до н. э.) институты афинской демократии отличала наи­большая завершенность. Верховная власть в Афинах принадлежала регулярно со­зывавшемуся народному собранию. Оно решало все вопросы, относившиеся к вну-

тренней и внешней политике государства: выбирало должностных лиц, определяло размер налогов и порядок расходования государственных средств, объявляло войну и заключало мирные договоры. Право участия в народном собрании имел каждый афинский гражданин, достигший 20-летнего возраста.

Наряду с народным собранием существовал избиравшийся на демократических началах совет пятисот. Это был исполнительный орган, занимавшийся вопросами текущего управления, в том числе подготовкой дела к рассмотрению в народном собрании.

Третьим важнейшим демократическим органом государственно­го строя Афин стал народный суд.

Аристотель, изучавший политическое устройство греческих городов-государств (полисов), видел в учреждении народного суда решающий шаг к установлению демократии в Афинах. По его сло­вам, «когда народный суд усилился, то... государственный строй обратился в нынешнюю демократию».

Ежегодно выбирались 6 тыс. судей, из них 5 тыс. затем образовывали 10 секций, по 500 человек в каждой. Вопрос о том, в какой секции будет рас­сматриваться дело, решался жребием в день суда, что сводило на нет возмож­ность подкупа. Объективность судей гарантировал и открытый характер судебных заседаний.

Особое место суда в политической системе города-государства объяснялось не только обилием имущественных тяжб в крупном торговом и ремесленном центре, каким были Афины. Мы не поймем благоговения греков перед великими законода­телями, если не вспомним, что закон значил тогда много больше, чем чисто юри­дическая норма. Человек античности видел в законе зримое воплощение справед­ливости и порядка, имеющее санкцию обычая, древности, божественного установления («Зевс даровал»).

В Афинах право разбирать жалобы на незаконные постановления народного со­брания было придано суду — именно он олицетворял собою власть закона, стоящую выше власти народного собрания. Граждане Афин считали себя свободными, пото­му что повиновались только закону.

Какова же была сущность античной демократии? Ответ на этот вопрос следует искать в природе античного полиса. Полис являл собою единство политической, гражданской и религиозной об­щин или, говоря современным языком, был и государством, и церковью одновременно — сообществом тех, кого связывали узы политического единства и защита бога-покровителя города. В полисе права и обязанности гражданина — собственника — воина были слиты и нераздельны.

Полноправный гражданин заседал в народном собрании и суде, присутствовал на жертвоприношениях в честь бога-покровителя общины. В свою очередь, права гражданина основывались на его обязанностях перед государством, на его служе­нии государству-общине в дни войны и в дни мира. Вот почему в состав граждан­ской общины не входили женщины, каково бы ни было их социальное и имущест­венное положение,— они не участвовали в ополчении и, следовательно, не имели основания претендовать на получение политических прав.

В полисе не существовало разделения гражданского общества и государства. У граждан Афин не могла даже появиться мысль о том, что им надо защищать свои права от произвола государства, поскольку их права и права государства были тож­дественны. Государство и было сообществом граждан, совместно защищавших свои права от угрозы извне, со стороны других государств, и внутри полиса, со стороны тех, кто не пользовался гражданскими правами,— рабов и метеков (переселенцев). Сознанию человека того времени была чужда идея неотъемлемых прав личности, античный мир знал только права гражданина.

Полноправные граждане никогда не составляли в Афинах большинства населе­ния: из 340 — 350 тыс. жителей Афин полноправными гражданами были 40 — 50 тыс. человек. По другим данным, в эпоху Перикла насчитывалось от 35 до 60 тыс. пол­ноправных граждан, 10—14 тыс. метеков и от 50 до 100 тыс. рабов, не считая жен­щин и детей.

Метеки были лично свободными, но не допускались в народное собрание, в суд, не могли избираться на государственные должности. Их право приобретения собст­венности в Афинах было ограничено. Рабами, чей труд играл чрезвычайно сущест­венную роль в экономике Афин, были преимущественно «варвары», полностью ли­шенные каких бы то ни было прав.

Таким образом, античная демократия на всем своем протяже­нии оставалась демократией меньшинства.

Поскольку права и обязанности гражданина в античном обще­стве были неразрывно соединены, не возникало почвы для зарож­дения идеи политического представительства — делегировать часть своих прав и сопряженных с ними обязанностей значило пе­рестать быть полноправным гражданином, потерять защиту и по­кровительство общины, оказаться исключенным из политического и гражданского сообщества. Античная демократия могла быть только прямой демократией — каждый свободный гражданин имел право и был обязан принимать личное участие в управлении государством.

Основу существования античной общины составляла коллективная собствен­ность на землю, сочетавшаяся с индивидуальными формами пользования ею. Каж­дый полноправный гражданин имел право на участие в собственности, на пользо­вание земельным участком, находившимся в его распоряжении, и на землю, остававшуюся в коллективном владении. Права верховного собственника земли со­хранял коллектив граждан — членов общины. Наделом, находившимся в индивиду­альном пользовании, владелец распоряжался свободно — продавал его, передавал по наследству. Но если земля долгое время не обрабатывалась, община могла за­явить свои права и принять решение о передаче участка другому владельцу.

Понятно, что территория города-государства не должна была чрезмерно расши­ряться, иначе невозможным стало бы личное участие каждого гражданина в народ­ном собрании. Значит, и число полноправных граждан не могло увеличиваться свы­ше некоторого предела — ведь каждый из них имел право на пользование землей, а при сравнительно небольшой территории число наделов было ограничено. Чтобы не допускать увеличения числа полноправных граждан, полисы переселяли часть своих жителей на новые территории, создавали колонии. Метеку афинское граж­данство давалось чрезвычайно редко — только как награда за особые, исключитель­ные заслуги перед государством.

В период наивысшего расцвета афинская демократия была де­мократией средних и мелких земельных собственников. Они состав­ляли военное ополчение полиса, на них держалась власть народно­го собрания и суда. Политическое равенство сохранялось потому, что ему соответствовало и относительное экономическое равенст­во, которое защищало демократию от внутренних смут и расколов. Разрушение этой основной предпосылки единения общины немину­емо повлекло за собой ослабление демократических начал.

Пережив в эпоху Перикла свой расцвет, афинская демократия с IV в. до н. э. начала клониться к упадку. Во времена «сумерек демо­кратии» резко усилились имущественные различия в среде полно­правных граждан — благосостояние части из них росло, тогда как большинство беднело. Еще при Перикле было установлено денежное вознаграждение за государственную службу, которая ранее считалась почетной обязанностью гражданина и потому не оплачивалась. Такое новшество сделало государственные должности доступными для ма­лоимущих граждан. Позже была введена и плата за посещение на­родного собрания, чтобы не имевшие рабов земледельцы и ремеслен­ники могли на день-другой оставить свое хозяйство. Постепенно эти денежные средства вместе с платой за исполнение судебных обязан­ностей превратились в основной источник дохода для многих мало­имущих афинян, что влекло за собой многочисленные злоупотребле­ния. Обычной формой пополнения городской казны, по свидетельству современников, стали осуждения состоятельных граждан и конфиска­ция их имущества. Распространились доносы, упало уважение к за­кону, усилилась деморализация общества.

В 322 г. до н. э. афинская демократия пала. Хотя демократиче­ские формы правления в Афинах еще сохранялись, реальной вла­сти народное собрание и суд уже не имели.

Краткое знакомство с античной демократией открывает нам как ее сильные стороны, так и ее ограниченность. В античном обще­стве гражданскими правами пользовались немногие, равенство прав и обязанностей признавалось только внутри сообщества граж­дан. Велика была степень контроля общества над частной жизнью индивида, его убеждениями и верованиями. Принципы и институты античной демократии оказались нежизнеспособными в условиях по­явления государственных образований, распространявших свою власть на обширные территории, социальной дифференциации об­щества, ослабления древних родовых культов.

И все же к истории античной демократии веками обращались ис­торики, политики, философы. Многие символы демократии пришли в новую историю из времен Древней Греции и Древнего Рима. Поня­тия верховенства закона, равенства граждан перед законом, равенст­ва политических прав стали неотъемлемой частью демократической традиции. Думается, лучше всего духовный мир и ценности античной демократии передает текст присяги, которую давали молодые жители Афин, когда они по достижении совершеннолетия становились пол­ноправными гражданами.

«Я не посрамлю священного оружия и не покину соратника, с которым буду идти в строю, но буду защищать все священное и заветное — один и вместе с дру­гими. Отечество оставлю после себя не умаленным, а более сильным и славным, чем сам унаследовал. И я буду слушать властей существующих и повиноваться за­конам установленным и тем, которые установит согласно народ. И если кто-нибудь будет отменять законы или не повиноваться им, я этого не допущу, но буду защи­щать их и один, и вместе со всеми. И я буду чтить отечественные святыни».

ВОПРОСЫ ДЛЯ ПОВТОРЕНИЯ

1. 1. Используя свои знания по истории Древнего мира, сравни­те политический строй Афин и Древнего Рима времен респуб­лики. Какие особенности римской общины определили своеоб­разие политической истории Древнего Рима?
2. 2. Как бы вы назвали, используя классификацию Аристотеля, форму государственного устройства современной России?

Дата добавления: 2014-12-29