Тема 18. Государственное управление России в постсоюзный период

1. Создание новой российской государственности: первые шаги

2. Начало радикальной экономической реформы

3. Конституционный кризис 1993 года: истоки, сущность, последствия

4. Конституция РФ 1993 года о государственном строе

5. Выборы 1993-1996 гг. Смена политической элиты

6. Основные направления государственной политики второй половины 90-х годов

7. Государственное управление на современном этапе (2000 – 2006 гг.)

1. Создание новой российской государственности:

первые шаги

РСФСР была крупнейшей союзной республикой СССР (³/₄ территории, свыше ½ населения). Политические процессы поздней перестройки, децентрализация государственной власти непосредственно затронули РСФСР. Весной 1990 года образованы новые органы государственной власти – Съезд народных депутатов РСФСР и постоянно действующий избираемый Съездом Верховный Совет РСФСР. 12 июня 1990 года I Съездом народных депутатов РСФСР принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, признававшая приоритет российских законов над союзными. 12 июня 1991 года прошли первые президентские выборы, которые принесли победу Б.Н. Ельцину.

В декабре 1991 года, после окончательного распада СССР, Россия стала независимым государством и была признана мировым сообществом правопреемницей СССР. С апреля 1992 года РСФСР стала называться по- новому – «Российская Федерация – Россия» (оба названия признавались равнозначными).

Руководство РФ, занятое борьбой с союзным центом, поощряло в прошлом сепаратистские настроения лидеров российских автономий. Однако после декабря 1991 года оно само оказалось перед серьезной проблемой сохранения государственного единства Российской Федерации. Поиск новой модели национального устройства РФ завершился 31марта 1992 года подписанием Федеративного договора. Он дал статус субъектов РФ не только национально-государственным образованиям (автономные республики, автономные области и округа), но и крупным административно-территориальным единицам – краям и областям, а также Москве и Санкт-Петербургу.

С заключением Федеративного договора удалось избежать угрозы распада России. Окончательно изменилась ее государственно-правовая природа как федерации: во-первых, она стала «полной» федерацией, то есть все ее национальные образования являются ее субъектами. Во-вторых, она превратилась в смешанную федерацию, сочетающую как национальные, так и территориальные начала. Из 89 ее субъектов 32 строились по национально-территориальному принципу, 57 – по территориальному.

Высшим органом власти РФ являлся Съезд народных депутатов – 1068 депутатов, их них 900 избирались от территориальных округов, по 84 – от национально-государственных образований и административно-территориальных единиц. Компетенция Съезда: определение внутренней и внешней политики, принятие и изменение Конституции, избрание Верховного Совета РФ и ряд других полномочий.

Верховный Совет РФ был постоянно действующим органом с законодательными, распорядительными и контрольными функциями. В каждой из двух его палат (Совет Республики и Совет Национальностей) заседали по 126 депутатов; предполагалась ежегодная ротация части депутатов.

Президент РФ – высшее должностное лицо, глава исполнительной власти, избираемый вместе с вице-президентом на пятилетний срок. Кандидаты на эти должности не могли быть моложе 35 и старше 65 лет. Невозможно было исполнять обязанности Президента свыше двух сроков подряд. Президент руководил деятельностью правительства. Новым органом в системе государственной власти стал Конституционный суд.

С распадом СССР изменилась исполнительно-распорядительная власть: были упразднены общесоюзные и союзно-республиканские министерства и ведомства. Все центральные органы управления РФ стали подчиняться только Президенту или Правительству. В местном управлении начался отход от принципа единства и полновластия Советов. Местная администрация, хотя и была подотчетна Совету, переставала быть его исполнительным органом. Однако вплоть до конца 1993 года процесс реорганизации местного самоуправления не был завершен.

2. Начало радикальной экономической реформы

К началу 90-х гг. экономика находилась под воздействием сразу нескольких неблагоприятных факторов:

- отсутствие внутренних ресурсов и наличие примерно 70 млрд долларов долга СССР;

- скверная рыночная конъюнктура на главные товары российского экспорта и развал внутрихозяйственных связей;

- разрушение прежней системы управления, нестыковка между новыми рыночными и старыми командно-административными методами;

- реальная угроза межэтнических конфликтов на территории бывшего СССР,

В октябре 1991 года Б.Н. Ельцин обратился к V Съезду народных депутатов с просьбой о дополнительных полномочиях, которые были предоставлены ему сроком на 1 год.

В ноябре 1991 года было сформировано новое Правительство, которое возглавил сам Президент, заявивший о готовности принять на себя ответственность за реализацию программы реформ. Экономический блок Правительства возглавил Е.Т. Гайдар (с июля по декабрь 1992 года – исполняющий обязанности Председателя Правительства РФ). Количество министерств и ведомств было радикально сокращено. Возникли принципиально новые формы управления – Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Государственный комитет по управлению государственным имуществом. Появились объединенные министерства – промышленности, экономики и финансов; транспорта; торговли и материальных ресурсов.

Предстоящая реформа основывалась на применении методов макроэкономической стабилизации. Несмотря на провозглашенные благие цели – улучшить финансовое положение страны, сократить дефицит государственного бюджета, создать путем приватизации мощный класс собственников, сделать реальной рыночную конкуренцию, – механизмы для достижения таких целей не были продуманы, а радикализм, с которым реформа проводилась, получил название «шоковой терапии».

Меры в области экономики включали:

- либерализацию цен, что в условиях дефицита и общего падения объемов производства привело к резкому подорожанию промышленных товаров, а также продовольствия и предметов первой необходимости;

- разрешение всем предприятиям на внешнеэкономическую деятельность без специальной регистрации;

- установление высокого уровня налогообложения (до 80% прибыли), что зачастую делало невыгодным инвестиции в производство и вело в конечном итоге к массовому укрывательству прибыли от государства;

- сокращение социальных программ, уход государства из социальной сферы;

- ваучерную приватизацию, проводившуюся с целью ликвидации дефицита государственного бюджета и создания в России класса собственников.

Формально каждый гражданин получал в виде ваучера (10 тыс. рублей) свою долю государственной собственности. Реально же ваучеры стали инструментом концентрации капиталов, приватизации крупных промышленных предприятий, объектом спекулятивных операций. Все это привело к перераспределению собственности и резкой социальной дифференциации.

Последствия экономических реформ были очень серьезны:

- кризис неплатежей из-за разрыва сложившихся в СССР экономических связей;

- кризис сбыта в связи с ростом цен;

- высокая инфляция (среднемесячные темпы роста денежной массы во второй половине 1992 года достигли 28%);

- общий спад производства (за три квартала 19992 года – 20%);

- криминализация экономики (резкий рост количества экономических преступлений при слабости законодательной базы; утечка капиталов за границу);

- социальный кризис (к концу 1992 года реальные доходы сократились на 40%; основной статьей расходов стало питание (от 60 до 80% семейного бюджета). Как следствие – многочисленные забастовки и акции протеста. Попытка улучшить ситуацию за счет введения тарифной сетки для бюджетников, повышения пенсий и стипендий результатов не дала.

- Резкое ухудшение положения в сфере образования, науки, культуры («утечка мозгов», сокращение выпуска научной литературы; падение качества образования; сокращение количества театров, музеев, библиотек).

Жесткий правительственный экономический курс вызвал оппозицию правительству со стороны Съезда народных депутатов и Верховного Совета. На VII Съезде народных депутатов (по истечении срока дополнительных полномочий, представленных Б.Н. Ельцину), была сделана попытка подчинить правительство Съезду и Верховному Совету. Президент был вынужден отправить в отставку главу правительства Е.Т. Гайдара, его место занял более умеренно настроенный В.С. Черномырдин. На Съезд – не позднее 11 апреля 1993 года – должен был быть вынесен проект новой Конституции.

3. Конституционный кризис 1993 года: истоки, сущность, последствия.

Главным противоречием начала 90-х гг., было несоответствие между закрепленным в Конституции принципом всевластия Советов и институтом президентства. Характерной особенностью политического процесса в этот период стала «путаница компетенций», стремление исполнительной и представительной власти «играть на чужом поле».

За 1990-1992 гг. Съезд внес около 300 изменений в действующую Конституцию, пытаясь законодательно ограничить сферу деятельности исполнительной власти в государстве. В подобной жесткой манере отвечала и президентская сторона. (Попытка Б.Н. Ельцина сорвать работу VII Съезда депутатов, уведя с собой сторонников президентского курса, и т.п.).

Конфронтация между законодательной и исполнительной властью шла по двум направлениям: экономическому и политическому. В экономической сфере депутаты настаивали на сохранении социальной составляющей реформ; требовали оказания государственной поддержки тем группам населения, которые больше других пострадали от нового экономического курса. В политической сфере президентская и парламентская стороны по-разному представляли будущую модель российского государства (соответственно как президентскую и парламентскую республики). Свою роль в конфликте сыграло и несовпадение интересов федеральной и региональных элит.

Компромисс, достигнутый ценой отставки Е.Т. Гайдара, просуществовал недолго. VIII Съезд народных депутатов (март 1993 года) внес поправки в Конституцию, согласно которым Правительство должно быть подчинено Съезду и Верховному Совету. Б.Н. Ельцин в обращении к гражданам России оценил происходящее как антиконституционный переворот. Ответной мерой другой стороны стал созыв внеочередного IX Съезда народных депутатов, на котором был поставлен вопрос об импичменте Президенту. Для его досрочной отставки не хватило 30 голосов. По решению Съезда 25 апреля на территории России был проведен всенародный референдум по вопросам о доверии Президенту, о поддержке социально-экономической политики правительства, о необходимости досрочных выборов Президента и народных депутатов. 58,7% опрошенных доверяли Президенту; 53% – одобряли социально-экономическую политику правительства; 31,7% считали необходимым досрочные выборы Президента; 43,1% – досрочные выборы народных депутатов. Таким образом, президентская сторона одержала победу.

Политическая оппозиция решила использовать внепарламентские формы борьбы. 1 мая 1993 года – многочисленная демонстрация под антипрезиденскими лозунгами, жестокая драка с милицией. Началась репетиция применения силовых действий.

Летом 1993 г. было созвано конституционное совещание (представители от Верховного Совета, Президента и правительства, представители органов власти субъектов федерации, местного самоуправления, партий и профсоюзов, религиозных общин). В ходе его работы стало ясно, что президентский вариант и парламентский вариант Конституции согласовать невозможно. Конституционный кризис приобрел все признаки борьбы за власть.

21 сентября 1993 года был издан Указ Б.Н. Ельцина «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Он предписывал:

- роспуск Съезда народных депутатов и Верховного Совета;

- проведение 12 декабря 1993 года выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

- проведение 12 декабря 1993 года всенародного референдума по проекту Конституции РФ.

В ответ Верховный Совет и срочно созванный Съезд народных депутатов при поддержке Конституционного Суда объявили об отрешении от должности Президента, нарушившего действующую Конституцию. Исполняющим обязанности Президента был назначен вице-президент А.В. Руцкой, позднее Верховный Совет назначил и новых «силовых» министров.

Таким образом, в стране складывалось опасное двоевластие. Президент контролировал Правительство и силовые структуры, его поддерживали мэры обеих столиц, а также главы ряда органов местной исполнительной власти. Верховный Совет имел сторонников среди руководства Советов в регионах.

Переговоры между Президентом и Съездом зашли в тупик. Блокада Белого дома усиливалась. 3-4 октября в Москве начались массовые беспорядки. Сторонниками Съезда захвачено здание московской мери, сделана попытка взять штурмом телецентр в Останкино. Для подавления мятежа в Москву стянуты войска, введено военное положение, 4 октября здание Верховного Совета было подвергнуто обстрелу из танковых орудий. В результате этих событий – многочисленные жертвы.

События сентября – начала октября 1993 года создали качественно иную политическую ситуацию в стране. Центральная власть усилила свои позиции. Было покончено с местным сепаратизмом (ликвидация системы местных Советов). Важное значение для страны имело принятие новой Конституции.

В референдуме 12 декабря 1993 года приняли участие 54,8% граждан России, имевших право голоса. 58,4% из них проголосовали за новую Конституцию. Впервые Основной закон был принят непосредственно народом (хотя Конституцию фактически одобрила лишь треть населения страны). Принятие Конституции РФ завершило процесс оформления новой российской государственности.

4. Конституция РФ 1993 года о государственном строе

Конституция 1993 года установила систему органов государственной власти, основанную на принципах демократизма, законности, республиканизма, федерализма и разделения властей. Принцип демократизма означает, что источником власти в РФ является ее народ, который путем выборов формирует государственные органы и органы местного самоуправления.

Согласно принципу законности все государственные органы действуют в строгом соответствии с Конституцией и законами РФ. В соответствии с принципом республиканизма в России вводится республиканская форма правления; высшая власть в стране принадлежит выборным органам – Президенту и парламенту (Федеральному Собранию). Формально РФ относится к смешанным республикам, но фактически является президентской.

В соответствии с принципом федерализма государственную власть в России осуществляют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, которые являются звеньями единой системы органов государственной власти, действующей на основе разграничения предметов ведения. Государственная власть в РФ осуществляется также на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Президент РФ занимает ведущее положение в системе государственных органов. Согласно Конституции РФ он является главой государства; гарантом Конституции, прав и свобод граждан и человека; определяет основные направления внутренней и внешней политики; представляет РФ внутри страны и на международном уровне; является верховным главнокомандующим военными силами государства.

Федеральные органы государственной власти Российской федерации

Президент назначает с согласия Государственной Думы главу Правительства; по предложению последнего назначает и смещает федеральных министров; принимает решение об отставке Правительства; представляет Государственной Думе кандидатуру председателя Центробанка, а Совету Федерации – кандидатуры Генерального прокурора и судей высших судов; назначает судей других федеральных судов; формирует свою администрацию, Совет безопасности РФ; утверждает военную доктрину; назначает и освобождает своих представителей в государственных органах и регионах, высшее командование ВС, дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях; распускает Государственную Думу; назначает выборы и референдумы; подписывает и обнародует федеральные законы, вводит военное и чрезвычайное положение; решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища; осуществляет награждение и помилование. Во исполнение своих полномочий Президент издает указы и распоряжения.

В Конституции РФ заложена система гарантий против узурпации власти Президентом. Важнейшие из них – избрание Президента народом, ограничение срока его полномочий, а также возможность его отрешения от должности. Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат – Совет Федерации и Государственной Думы.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов власти.

К ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории; назначение на должность судей высших судов РФ, Генерального прокурора, заместителя председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов. В сфере законодательства Совет Федерации одобряет или отклоняет федеральные законы, принятые Государственной Думой.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на 4 года. На выборах 1993, 1995 и 1999 гг. использовалась смешанная мажоритарно-пропорциональная система. Депутаты Думы работают на профессиональной основе и не могут заниматься другой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Депутаты могут образовывать депутатские объединения – фракции и депутатские группы.

К ведению Государственной Думы относятся: рассмотрение и принятие федеральных законов; дача согласия на назначение Президентом главы Правительства, решение вопроса о доверии Правительству, назначение на должность председателя Центробанка РФ, Уполномоченного по правам человека, председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов; объявление амнистии и выдвижение обвинения против Президента.

Государственная Дума может быть досрочно распущена Президентом с назначением даты новых выборов в трех случаях:

1) после трехкратного отклонения Думой представленных Президентом кандидатур на пост Председателя Правительства;

2) при повторном в течение трех месяцев выражении Государственной Думой недоверия Правительству;

3) при постановке Председателем правительства вопроса о доверии перед Думой и отказе с ее стороны в таком доверии.

Исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство России. Оно состоит из председателя, его заместителей и федеральных министров. Глава Правительства в недельный срок после своего назначения предоставляет Президенту предложения о структуре и персональному составу Правительства. Назначение на должность и отставка заместителей Председателя и федеральных министров производится Президентом. Он вправе также принять решение об отставке Правительства, причем без публичной мотивации своих решений. В результате – «правительственная чехарда» в России 90-х годов: 1992-1998 гг. – премьер В.С. Черномырдин, С.В. Кириенко (апрель-август 1998 года), Е.М. Примаков (сентябрь 1998 г. – май 1999 г.), С.В. Степашин (май 1999 года – август 1999 г.), В.В. Путин (август 1999 г. – май 2000 г.).

В соответствии с Конституцией Правительство РФ разрабатывает и предоставляет Государственной Думе бюджет; обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; принимает меры по обеспечению обороны, государственной безопасности, реализации внешней политики; меры по обеспечению законности, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью.

Судебную власть РФ составляют Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ и система федеральных судов общей юрисдикции, Высший арбитражный суд и система федеральных арбитражных судов

Федеральные суды Российской федерации

5. Выборы 1993-1996 гг. Смена политической элиты

Выборы в Государственную Думу 12 декабря 1993 г., проводившиеся одновременно с референдумом о принятии Конституции РФ, дали неожиданный результат. Считавшаяся пропрезидентской партия «Выбор России» во главе с Е.Т. Гайдаром, получила 15,5% голосов; КПРФ – 12,4%; неожиданным фаворитом стала ЛДПР – 23% голосов. В итогах выборов проявилась нарастающая усталость общества от тягот экономических реформ, которые ассоциировались с правительством Е.Т. Гайдара.

Избирательная кампания 1995 г. сформировала еще более «левую» Думу: проправительственное общественно-политическое движение «Наш дом – Россия» В.С. Черномырдина – 10,2% голосов; КПРФ Зюганова – 22,3%; ЛДПР В.В. Жириновского – 11,8%; общественное объединение «Яблоко» Г.А. Явлинского – 6,0% голосов. Только эти партии и движения преодолели пятипроцентный барьер. Председателем Думы стал Г.Н. Селезнев (КПРФ).

Расстановка политических сил вновь складывалась не в пользу Президента и Правительства. Вместе с тем новый состав депутатского корпуса отражал интересы доминирующих отраслей производства, многие депутаты поддерживали тесные связи с бизнесом и органами исполнительной власти. Формально оппозиционная Дума искала и находила связи с администрацией Президента и Правительством. Складывался сложный механизм сотрудничества между исполнительной и законодательной властью

Выборы Президента 1996 г. стали серьезным испытанием для политической конструкции государства, определенной Конституцией 1993 г. Одряхлевший, утративший прежнюю общественную поддержку, Б.Н. Ельцин в глазах новой политической элиты оставался символом необратимости реформ, прошедших в стране в 90-е гг. Крупный российский бизнес впервые выступил консолидировано в поддержку кандидатуры Б.Н. Ельцина.

Избирательная кампания, перенасыщенная интригами, скандалами, неожиданными отставками политическими союзами, обеспечила победу Б.Н. Ельцину (53,8% голосов) над представителем КПРФ Г.А. Зюгановым (40,3%).

В 90-е гг. произошли важные изменения в составе властной элиты. Прежний номенклатурный принцип оказался разрушен; процесс формирования новой элиты был еще далек от завершения, однако в этот период наметились важные тенденции, которые, без сомнения, сохранятся и в будущем.

Прежде всего, расширились границы правящего класса. В нем можно выделить несколько уровней. Первый – федеральное чиновничество. Высшее руководство, будучи на 70% выходцами из советско-партийной номенклатуры, существенно отличается от старой – брежневской и горбачевской элиты. Новая элита моложе (средний возраст высшего руководства при Брежневе – 62 года, Б.Н. Ельцине – 53 года). Она более образована, в ней выше доля выходцев из крупных городов, гуманитариев, людей с учеными степенями.

Новым явлением стало возрастание роли региональных элит. В 1995-1996 гг. были избраны губернаторы и главы администраций субъектов федерации. Среди глав исполнительной власти регионов до 50% входили прежде в советско-партийную номенклатуру. Однако зависимость их от федеральной власти значительно уменьшилась; в то же время возросла зависимость новых региональных руководителей от местного бизнеса, финансовых центров; активизировались лоббистские устремления значительной части депутатского корпуса на местах.

Все более важную роль во власти играет бизнес, влияние которого имеет многосторонний характер: непосредственное участие в избирательном процессе, рекрутирование представителей бизнес-элиты во власть; финансирование избирательных кампаний, депутатского лобби и СМИ; переход высших чиновников в крупный бизнес (Е. Гайдар, П. Авен, А. Шохин).

6. Основные направления государственной политики

второй половины 90-х гг.

Для этого периода характерен умеренно-жесткий антиинфляционный курс Правительства в сочетании с финансовой поддержкой военно-промышленного комплекса и аграрного сектора.

С июля 1994 г. начался второй – денежный этап приватизации. Ставилась задача привлечения средств в реальный сектор экономики, однако из-за хронического бюджетного дефицита она осталась невыполненной. Государство использовало денежную приватизацию для латания бюджетных «дыр»: выплат пенсий, зарплат бюджетникам, решения иных проблем казны.

В ходе второго этапа приватизации был фактически потерян государственный контроль над цветной металлургией, где 90% предприятий оказалось в руках западных компаний. Иностранцы активно скупали предприятия оборонного комплекса и предприятия – конкуренты. 500 крупнейших предприятий России стоимостью не менее 200 млрд долл. были фактически проданы за 7,2 млрд долл.

В то же время важнейший результат второго этапа приватизации – появление в России класса собственников. В 1994-1998 гг. удалось значительно снизить темпы инфляции. Однако в связи с падением покупательской способности доллара в этот период номинальный рост заработной платы не приводил к повышению уровня жизни населения.

Развитию сельского хозяйства препятствовали высокие темпы инфляции, нестабильность банковской системы, отсутствие снабженческо-сбытовой кооперации, ограниченность государственных инвестиций в сочетании с высокими ценами на нефтепродукты, удобрения, сельхозмашины.

С 1995 г. Россия вступила в фазу депрессии. Этот период, пришедший на смену кризису, характеризовался усилением государственного контроля над финансами, отказом Центробанка от финансирования государственного бюджета льготными кредитами. До лета 1998 г. удавалось поддерживать стабильный курс рубля и удерживать инфляцию в приемлемых границах. Во второй половине 90-х гг. негативное влияние на экономику России оказывали следующие факторы:

- ежегодные огромные выплаты по внешнему долгу;

- устойчивое снижение мировых цен не нефть и газ – важнейшие статьи русского экспорта (в1998 г. - меньше 17 долларов за баррель);

- ухудшение собираемости налогов (в марте 1998 г. вместо расчетных 20 млрд руб. в месяц собрали 12 млрд руб.);

- попытка пополнения казны за счет выпуска государственных краткосрочных обязательств – ГКО привела к разгону инфляции. (Доходность по ним не опускалась ниже 40%, что сделало ГКО средством получения денег из бюджета);

- обращение за новыми займами на внешнем рынке расценивалось как признак приближения финансового краха и приводило к оттоку капиталов.

Экономический кризис развивался на фоне продолжавшегося экономического спада. Объем промышленной продукции к октябрю 1998 г. составил 90,7% к 1997 г. Доходы федерального бюджета в январе-октябре 1998 года составили 215 млрд руб. или 58,7% от плана. Расходы за этот же период составили 282 млрд руб.; самые большие статьи – на обслуживание внешнего долга (23 млрд руб.) и внутреннего долга (включая ГКО) – 64 млрд руб. Эти факторы, спровоцировали тяжелый экономический кризис и фактическое банкротство государства.

Августовский дефолт 1998 года. 17 августа 1998 г. – заявление Правительства и Центробанка об отказе выполнять обязательства по ГКО, остановке торгов по ним. Кроме того, объявлен мораторий на выплаты по возврату финансовых кредитов. Одновременно поднята верхняя планка «валютного коридора» – с 6 руб. до 9,5 руб. за доллар.

Последствия этого решения: катастрофический обвал рубля (до 20,9 руб. за доллар к концу года), вспышка инфляции; приостановка экспортно-импортных операций; крах банковской системы; осложнение внешнеэкономического положения страны, проблемы в отношениях с МВФ и другими международными финансовыми организациям

Долгосрочные последствия имели скорее позитивный характер: сокращение импорта (в 1999 г. – 66% к 1998 г.); повышение спроса на отечественную продукцию (вследствие снижения себестоимости); рост объема промышленной продукции (за год примерно на 108%). Однако реальная заработная плата к концу 1999 г. составила 76,8% от уровня 1998 г., сократился товарооборот, выросла безработица (в конце 1999 г. – 106, 8% от уровня 1998 г.)

Поиски преемника. Второй президентский срок Б.Н. Ельцина ознаменовался возрастанием роли администрации Президента и Правительства в управлении страной, что было связано с ухудшением здоровья главы государства. Серьезной проблемой оставалось отсутствие поддержки со стороны Думы, большинство в которой принадлежало левым силам.

Популярность Б.Н. Ельцина в стране значительно уменьшилась по сравнению с началом 90-х гг. Состояние здоровья Президента было таково, что он мог досрочно прекратить исполнение своих обязанностей, и тогда его впредь до новых выборов, согласно Конституции, должен был заменить премьер-министр. Таким образом, Председатель Правительства становился одним из самых перспективных кандидатов на президентский пост.

В 1998-1999 гг. несколько раз сменились Председатели Правительства. С.В. Кириенко, назначенный вместо В.С. Черномырдина в апреле 1998 года, уже в августе был отправлен в отставку в связи с финансовым кризисом. В результате достигнутого между Думой и главой государства компромисса новым премьер-министром стал опытный политик, бывший министр иностранных дел Е.М. Примаков. Его Правительство было первым после 1993 года, пользовавшимся поддержкой Федерального Собрания, и отчасти отражало расстановку политических сил в Думе.

Бюджет на 1999 г., внесенный новым правительством, предусматривал значительные сокращения государственных расходов и предполагал профицит, который должен был способствовать постепенной выплате государственных долгов (около 170 млрд долл.). Конец 1998 – начало 1999 гг. – улучшение общих экономических показателей.

Однако с точки зрения Президента, кандидатура Е.М. Примакова не гарантировала преемственность политического курса, определившегося в 90-е годы. В марте 1999 г. ряд фракций Государственной Думы предприняли попытку объявления импичмента Президенту. И хотя она провалилась, длительный кризис во взаимоотношениях Президента и Правительства был обеспечен. Е.М. Примаков, тесно связанный с КПРФ и включивший ее представителей в Правительство, был отправлен в отставку.

9 августа 1999 г. Президент предложил Думе утвердить нового Председателя Правительства – руководителя ФСБ В.В. Путина. Он сумел организовать вытеснение чеченских боевиков из Дагестана, боевые действия по уничтожению бандформирований успешно развивались на территории Чечни. Одновременно началось создание политического движения «Единство».

Декабрь 1999 г. принес следующие результаты выборов в Думу: КПРФ – 24,3%; «Единство» во главе с неформальным лидером В.В. Путиным – 23,3%; «Отечество – вся Россия» (Ю. Лужков, Е, Примаков и др.) – 13,3%; Союз правых сил (Б.Е. Немцов, И.М. Хакамада) – 8,5%; блок В.В. Жириновского - 6%; «Яблоко» – 5,9%. «Единство», блокируясь по разным вопросам с другими фракциями, стало ведущей фракцией в Думе, потеснив коммунистов.

Вся вторая половина 1999 г. – время неуклонного роста политической поддержки В.В. Путина населением страны. Б.Н. Ельцин в этих условиях сделал тщательно продуманный шаг по обеспечению преемственности власти. 31 декабря 1999 г. он объявил о досрочном добровольном уходе с высшего государственного поста. Исполняющим обязанности Президента, согласно Конституции, стал В.В. Путин, а 26 марта 2000 г. уже в первом туре голосования он был официально избран на эту должность.

6. Государственное управление на современном этапе

(2000 – 2006 гг.)

С первых месяцев пребывания у власти новое руководство страны определило для себя следующие приоритеты:

- в области государственного управления – укрепление исполнительной вертикали;

- в экономической области – продолжение и углубление либеральных экономических реформ;

- во внешнеполитической области – возвращение позиций великой державы, утраченных в предшествующий период.

В конце 80-х – 90-х гг. явственно обозначилась угроза ослабления системы управления страной. «Парад суверенитетов», начавшийся в последние годы перестройки, сохранялся в различных формах и в 90-е гг. Он выражался в том, что конституции республик в составе России, уставы краев и областей зачастую отличались от норм федерального законодательства, деятельность органов и учреждений федеральной власти не всегда была скоординирована. Институт уполномоченных Президента в регионах России не был в состоянии выполнить эту задачу. Поэтому в мае 2000 г. Указом Президента В.В.Путина страна была разделена на 7 федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный) с введением постов полномочных представителей Президента в них.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе обеспечивает реализацию основных направлений внутренней и внешней политики в пределах округа; координирует деятельность федеральных органов власти, обеспечивает реализацию кадровой политики Президента в округе; представляет регулярные доклады Президенту о политическом, социальном и экономическом положении округа; обеспечивает контроль за исполнением решений федеральных органов власти.

Следующим шагом стало изменение порядка формирования Совета Федерации. С января 2002 г. глав законодательной и исполнительной власти субъектов в составе Совета Федерации заменили их представители. Для высших руководителей регионов, лишившихся возможности заседать в Совете Федерации, был учрежден новый орган – Государственный совет, наделенный консультативными полномочиями

В связи с тем, что в Государственной Думе в результате выборов 2003 г. впервые сложилось устойчивое пропрезидентское большинство («Единая Россия» получила 37% голосов по партийным спискам и значительную поддержку со стороны депутатов от мажоритарных округов), по инициативе Президента и Правительства были утверждены государственные символы России. Вступили в силу новые Административный, Уголовный и Жилищный кодексы, законы о земле, были внесены существенные изменения и дополнения в налоговое законодательство.

Изменились и правила формирования самой Думы. Если прежде нижняя палата парламента избиралась по смешанной, мажоритарно-пропорциональной системе, то, начиная с 2007 г., выборы в Думу будут проходить только по партийным спискам. Одновременно был значительно повышен минимальный порог численности партии, необходимый для ее регистрации – с десяти до пятидесяти тысяч членов. Повысился и так называемый процентный барьер, который партии должны преодолеть, чтобы пройти в парламент – с пяти до семи процентов. Смысл подобных новаций очевиден: таким образом федеральный центр стремится свести к минимуму влияние на выборы региональных элит и укрепить монопольное положение «партии власти».

Весной 2004 года, после повторного избрания В.В.Путина в президенты, стартовала административная реформа. Целями ее провозглашалось повышение эффективности управления, рационализация центрального аппарата, уменьшение коррупции и бюрократического произвола. Количество министерств сократилось за счет их объединения. Таким путем были образованы Министерство культуры и массовых коммуникаций, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство экономического развития и торговли и др. Центральный аппарат управления был разделен на три уровня. Министерства должны определять общую отраслевую политику, федеральные агентства – надзирать за ее выполнением, федеральные службы – оказывать соответствующие профилю государственные услуги.

Спустя два года после начала реформы очевидно, что ее результаты оказались далеки от задуманных. Вместо 58 реформированных министерств и ведомств образовалось 81. Количество чиновников центрального аппарата управления вместо «плановых» 500 тысяч сократилось только на 24 тысячи, то есть бюрократическая масса плавно перетекала из одного ведомства в другое за исключением самых недееспособных. (При этом в целом по России с 1991г. по 1991г. пелом по России4 тыс.ьного аппарата управления вместо ".рства должны определять общую отраслевую политику, федеральные 2004 г. армия чиновников практически удвоилась – до 1400 тыс.).

Вызывает нарекания и сама трехуровневая конструкция центрального аппарата управления. Представителям регионов для решения своего вопроса вместо одной конторы теперь приходится обходить три. Такая ситуация только провоцирует волокиту и увеличивает коррупцию в государственном аппарате. Косвенным признанием провала реформы является решение об увеличении количества вице-премьеров в правительстве, принятое в конце 2005 г.

Причина неудачи кроется, видимо, в слепом копировании американской трехзвенной модели управления. При этом не учитывалось, что в США эта схема работает под контролем и под давлением судебной системы, партий и СМИ. В России названные институты малоэффективны и зависимы от власти. В таких условиях любая реорганизация может быть использована бюрократией для увеличения своих рядов и извлечения дополнительной прибыли.

После трагических событий в Беслане вводится новый порядок замещения должностей глав регионов. Если раньше они избирались всеобщим голосованием, то сейчас принята схема утверждения глав субъектов федерации законодательными собраниями по представлению Президента. Эта мера находится в общем ряду инициатив по укреплению исполнительной вертикали.

В январе 2006 г. приступил к работе новый орган с консультативными полномочиями – Общественная палата при Президенте России. Состав палаты формируется следующим образом: треть ее членов (42) назначается президентом, еще одна треть отбирается из числа лиц, предложенных назначенными членами, последняя треть делегируется субъектами федерации. Основное предназначение Общественной палаты – быть связующим звеном между гражданским обществом и государственной властью.

Позитивные перемены наметились в последние годы в экономической области. Начиная с 1999 г., страна сводит бюджет с профицитом. В связи с этим возникли условия для досрочной выплаты внешнего долга и создания Стабилизиционного фонда, который составлял на конец 2005 г. свыше 1 трлн руб. Благоприятная конъюктура цен на энергоносители позволила существенно увеличить налоговые поступления и рост золотовалютных резервов Центробанка. По этому показателю Россия сейчас уступает только Японии.

Валовой внутренний продукт, по данным Министерства экономического развития и торговли, вырос с 1999 г. в долларовом эквиваленте в три, а в реальных ценах – в полтора раза. Вместе с тем темпы экономического развития оцениваются как недостаточные. Сохраняется на высоком уровне разрыв в доходах; падает индекс качества жизни. С учетом этих реалий российская власть осенью 2005 г. решилась на кардинальное изменение социальной политики и выступила с рядом инициатив, оформленных как национальные проекты: «Здравоохранение», «Образование», «Доступное жилье», «Сельское хозяйство». На реализацию проектов выделены значительные средства, эффективность их претворения в жизнь покажет будущее.

Таким образом, главной тенденцией в российском государственном управлении в начале XXI века является централизация, дальнейшее укрепление исполнительной вертикали при сохранении демократических норм и институтов. Результаты последних президентских и региональных выборов показали, что этот курс поддерживается большинством населения России.

Контрольные вопросы и задания:

1. Каковы главные направления экономических преобразований 90-х гг.? К каким социальным последствиям они привели?

2. Можно ли считать, что силовой путь был единственно возможным в разрешении кризиса 1993 г.? Обоснуйте свой ответ.

3. Охарактеризуйте систему высших органов власти и управления РФ по Конституции 1993 г.

4. Дайте оценку современным реформам государственного управления.

Дата добавления: 2014-01-15