Бюрократия

Все современные организации являются по своей природе в значительной степени бюрократическими. Слово «бюрократия» было введено в 1745 году де Гурне. Он добавил к слову «бюро», что означало как «учреждение», так и «письменный стол», слово, происходящее от греческого глагола «управлять». Слово бюрократия, таким образом, означает власть чиновников. Вначале это слово применялось только по отношению к правительственным учреждениям, но постепенно его значение расширилось и теперь применяется к любым крупным организациям. С самого начала это понятие употреблялось и его изобретателем, и другими в уничижительном смысле. Де Гурне говорил о нарастающей силе чиновников как о «болезни под названием бюромания» [Смелзер, 268]. Французский писатель Оноре де Бальзак говорил о бюрократии как о «гигантской власти, управляемой пигмеями». Такой взгляд сохранился и до нашего времени. Бюрократия часто ассоциируется с волокитой, неэффективностью, формализмом и расточительностью.

Сатирик Сирил Норткот Паркинсон дал блестящий анализ бюрократии, основывающийся на мысли, что чиновники неограниченно расширяют рамки своей деятельности для того, чтобы занять всё имеющееся у них свободное время. «Закон Паркинсона» гласит, что работа разрастается так, чтобы заполнить всё время, отведённое для её выполнения. Бюрократии разрастаются не потому, что официальные лица берут на себя новые обязанности, которых у них раньше не было, а потому, что они постоянно должны выглядеть занятыми. Они создают проблемы там, где их на самом деле не существует, и затем следят за своими подчинёнными, которые, в свою очередь, тратят уйму времени на написание отчётов и докладных для своего начальника. Этот процесс продолжается бесконечно, причём заполнение формуляров, написание докладных и ведение досье на самом деле вовсе не нужны для выполнения тех задач, которые должна решать бюрократия.

Однако у некоторых есть и другая точка зрения, согласно которой бюрократия рассматривается как модель тщательности, точности и эффективности администрирования. Бюрократия, утверждают они, на самом деле является эффективной формой организации, которую выработало человечество, так как все задачи регулируются строгими правилами действия.

Современная наиболее точная и общепринятая оценка бюрократии принадлежит М. Веберу. По мнению этого учёного, распространение бюрократии в обществе неизбежно. Развитие бюрократической власти – это единственный способ справиться с административными требованиями крупномасштабных социальных систем. Бюрократия представляет собой организационную модель, рационально выстроенную для эффективного выполнения задач.

Какие же конкретные черты способствуют наращиванию организационной эффективности? М. Вебер выделил семь ключевых элементов идеальной бюрократической организации:

1. Специализация, обусловленная определёнными правилами или законами. Бюрократия возлагает на индивидов чёткие должностные обязанности.

2. Должностная иерархия. Бюрократия организует персонал в соответствии с должностями, выстроенными по вертикали. Над каждым человеком в организации стоят «вышестоящие» лица, а он, в свою очередь, осуществляет надзор за теми, кто занимает низшее положение (бюрократическая пирамида).

3. Правила и установления. Культурные традиции мало, что значат для бюрократии. Её деятельность направляется рациональным выполнением правил и установлений. В идеале бюрократия стремится функционировать абсолютно предсказуемым образом.

4. Техническая компетентность. Чиновники обладают технической компетентностью, позволяющей им выполнять свои обязанности. Бюрократические организации, как правило, набирают новых членов в соответствии с набором определённых критериев и ведут регулярный мониторинг их деятельности.

5. Обезличенность. Бюрократия ставит правила превыше личных желаний, в результате чего с клиентами обращаются столь же единообразно, как и с работниками («безликий бюрократ»).

6. Формальная, письменная коммуникация. Согласно старому высказыванию, сердце бюрократии принадлежит не людям, но бумагам. Непосредственному собеседованию бюрократия предпочитает формальные, письменные директивы и отчёты, которые накапливаются в бесконечных ячейках и управляют деятельностью организации.

7. Лояльность каждого работника по отношению к организации, стремление следовать установленным правилам.

Всё это, вместе взятое, делает поведение сотрудников организации предсказуемым, помогает руководству координировать их деятельность. Предсказуемость и координация являются, в свою очередь, основными факторами, способствующими повышению эффективности и производительности труда.

Главное достоинство бюрократии, по мнению М. Вебера, это высокая хозяйственно-экономическая эффективность, точность, быстрота, знание, постоянство управленческого процесса, служебная тайна, единоначалие, субординация, сведение к минимуму конфликтов.

Идеальная бюрократия, по Веберу, целенаправленно регулирует каждый шаг человека. Однако в реальной жизни каждой организации люди достаточно креативны (и упрямы), чтобы противостоять бюрократическим шаблонам. Они образуют неформальную атмосферу. Выше говорилось о недостатках формальной структуры в организации. Так вот, если Вебер изучал анатомию формальной организации, то другие учёные обратили внимание на неформальные отношения, в частности, Э. Мэйо. Мэйо показал, что в реальности люди обращаются друг к другу не только и не столько как должностные лица, сколько как индивиды, причём устанавливают между собой первичные, доверительные отношения, часто нарушая или обходя законные нормы и правила, игнорируя иерархические статусы. Чиновники нередко пренебрегают служебными обязанностями, выдвигая на первый план личные, неофициальные отношения. Они могут нарушить закон, чтобы помочь тому, кто вызывает у них симпатии.

Нарушения, которые встречаются в работе налаженного механизма бюрократии, социологи называют дисфункциями (об этом писали Ф. Селзник, Р. Мертон, Э. Шиллз, В. Томпсон, Р. Михельс). Вмешательство человеческого фактора – эмоций, симпатий/антипатий, пристрастий, неформальных норм и ценностей – одна из разновидностей дисфункции.

Бюрократия способна дегуманизировать людей и манипулировать ими, а потому может представлять угрозу демократии. Та самая обезличенность, что ведёт к повышению эффективности, одновременно порождает отчуждение, вызванное «приравниванием человеческого существа к маленькому винтику в непрестанно движущемся механизме» (М. Вебер).

Чиновник в бюрократической организации делает карьеру не обязательно так, как требуют того формальные правила и нормы. Там, где существуют должности и должностные лица, распределяющие социальные блага и осуществляющие контроль, возникает взяточничество.

Дисфункциональность бюрократии проявляется в её неэффективности, т.е. неспособности организации осуществлять деятельность, ради которой она и существует. Проблема неэффективности отражается в термине «бюрократический ритуализм», под которым понимается повышенная озабоченность правилами, официальными установлениями и процедурами, когда под угрозой оказывается достижение организационных целей.

У современных чиновников обязанности определяются абстрактно, в самом общем виде. Отсюда многочисленные противоречия и дисфункции. Обтекаемая формулировка должностных обязанностей порождает разветвлённую систему тайных ходов в управленческой пирамиде, множество запасных лазеек, ложных тоннелей.

Другая черта дисфункциональности должностной иерархии – ритуал. Как любая форма демонстрационного поведения, ритуал связан с особым пониманием бюрократами престижа, статуса, авторитета, выполнения функций. Ритуал освещает, приподнимает обычные действия, придаёт им торжественность, вносит элемент праздничности, тем самым, превращая их в предмет, недосягаемый для критики и сомнений. Ритуал сакрализирует рутинные действия чиновников, придаёт им особую значимость и ценность. Всё это порождает формирование механизмов одаривания и чинопочитания.

Льготы и привилегии – ещё один из элементов бюрократической жизни организации. Они имеют социальную и экономическую природу, служат формой освобождения от каких-либо повинностей (бесплатный проезд, спецобслуживание) либо дополнительные выплаты и привилегии. Льготы и привилегии оказываются вышестоящим лицом нижестоящему, но не наоборот. Ответной реакцией подчинённых на подобные знаки внимания может быть только добросовестная служба. Чиновник не может иначе отблагодарить начальника. Поэтому лояльность и привилегии – естественная форма обмена между низами и верхами. Однако возникает превращённая форма лояльности – лесть и угодливость, а также взятка.

Бюрократия существует в мире слов. Отсюда цветистость ритуала, лингвистические обороты письма, заверения и клятвы, служебное продвижение за счёт ораторского искусства, обещаний, доносительства. Эти явления получили название бюрократической риторики.

Проявлением дисфункции бюрократической системы можно назвать практику пожизненных должностей, характерной чертой социалистической бюрократии. Эта практика означала, что дискредитированный чиновник не понижался, а переводился на другое руководящее место. Иными словами, происходила подмена лица должностью. Крайняя форма такой подмены – фетишизация должности. Ещё одной чертой советской бюрократии являлось совмещение статусных (должностных), родственно-дружеских и профессиональных характеристик (в СССР во второй половине 80-х годов XX века около 50% управленцев в различных ведомствах и министерствах устраивались по протекции, родственным связям, по звонку).

Как только бюрократия замыкается в собственном кругу, во главу угла ставится не эффективность, а лояльность. Прослойка чиновников начинает деградировать и превращаться в закрытую систему. Межличностные отношения формируются по образцу гипер- или квазиродственных отношений: каким бы плохим ты ни был, ты – свой. Российский математик и исследователь социальных систем А. Ефимов назвал этот феномен деградацией элитных групп. Однажды сформировавшаяся управленческая группа имеет две возможности эволюции: в зависимости от правил может оставаться группой лучших, а может деградировать и стать группой худших. К сожалению, административная система СССР всех уровней государственного и хозяйственного управления пошла по второму пути. За десятилетия она превратилась в замкнутую корпорацию бюрократов, выделившуюся из массы рядовых граждан высоким статусом (окладами, привилегиями, спецпайками, кастовой солидарностью и поддержкой). Постепенно сформировалась особая должностная прослойка – номенклатура, т.е. высшее звено управленцев.

Процесс вырождения элит стал необратимым.

Бюрократизация функционирует внутри системы, не вступая в явное противоречие с законностью. Бюрократ выдаёт свои интересы за государственные.

Постепенно складывается механизм коррупции. Коррупционная бюрократия стремится подчинить себе аппарат управления, начинается борьба за власть в организации.

Бюрократия имеет ещё одну тенденцию, проявляющаяся как дисфункция – вырождение в олигархию. Это означает сосредоточение власти в организации в руках узкого круга лиц («железный закон олигархии» Р. Михельс). Из концепции Михельса следует несколько выводов, сформулированных Р. Рывкиной: чем больше концентрация воли, тем больше обслуживающий её аппарат.

- если лидер не отличается интеллектуальными способностями, совершает ошибки, то помощники призваны компенсировать их;

- если лидер подобрал плохих помощников;

- если лидер неправильно организовал работу аппарата;

- если лидер устранился от власти, переложив всё на аппарат;

- если лидер практикует бюрократический стиль (требует согласований, справок, документов и т.п.);

- если лидер держит в аппарате нужных людей, наделённых привилегиями;

- если помощники выступают проводниками идей лидера (команда).

Дата добавления: 2014-01-20