Азиатская модель ограниченного федерализма

Особенностью этой модели является сочетание глубокой децентрализации (федерализма) с существенными ограничениями на всех уровнях (региональное самоуправление, местное самоуправление, регио­нальное участие, экономическая власть регионов и местной власти). Вве­дение ограничений обусловлено этноконфессиональной разнородностью общества, которая создает перманентные риски для территориальной це­лостности и делает практически неизбежным развитие регионализма. Наи­более ярким примером ограниченного федерализма служит Индия.

Соседний Пакистан на первый взгляд напоминает Индию балансом политико-административной власти, но отличается значительно большим авторитаризмом центральной власти и представляет собой гибридную фе­дерально-авторитарную модель (по аналогии с определением гибридных политических режимов, сочетающих авторитаризм и демократию). В Па­кистане гораздо слабее, чем в Индии, развита региональная идентичность, а политическая культура оценивается как пассивная, что облегчает введе­ние ограничений. В Индии же политическая культура является смешанной, в ней достаточно большую роль играют активные элементы

Близким примером является Малайзия, в которой баланс политико-административной и экономической власти напоминает индийский. Одна­ко в Малайзии законсервирована феодальная территориально-политиче­ская основа федерализма, которая является более значимой, чем этноконфессиональная.

Модели локализованной демократии

Главной особенностью этой модели является более высо­кий уровень развития местного самоуправления по сравнению с регио­нальным. Органы местного самоуправления обычно располагают значи­тельной экономической властью. Как правило, власть на региональном и местном уровнях организована по модели парламентской республики Слабость регионального самоуправления обычно обусловлена неразвитой региональной идентичностью (она много уступает локальной), часто — пассивной политической культурой (когда выбор осуществляет централь­ная элита, заинтересованная в ограничении власти на первом субнацио­нальном уровне, но признающая ценность и важность самоуправления).

Рассмотрим мягкий и жесткий варианты этой модели, которые су­щественно отличаются по степени централизованного контроля над ре­гиональной властью.

Европейскими примерами локализованных демократий являются Ни­дерланды и Дания. Между ними есть, конечно, и различия. В Нидерлан­дах практически незаметен регионализм, в то время как в Дании он нахо­дится на среднем уровне. В Дании слабо развиты институты регионально­го участия, а в Нидерландах есть региональный бикамерализм.

Модель локализованной демократии встречается и в странах «треть­его мира», где она, однако, развивается в условиях другой политической культуры. Здесь она чаще является результатом выбора, сделанного эли­тами, или же внешнего воздействия. Например, современный процесс де­мократизации в Демократической Республике Конго, начавшийся в 2006 г, предполагает именно локализованную демократию, притом с развитым региональным самоуправлением.

Современное развитие регионального самоуправления сближает мо­дели локализованной демократии и парламентарного федерализма. Пере­ходным случаем является Франция. Традиционно она считается классиче­ским примером континентальной модели местного самоуправления, пред­полагающей назначение агентов центральной администрации на местный уровень и укрепление таким способом властной вертикали. В условиях приоритетного развития самоуправления различия между континенталь­ной и англосаксонской моделями становятся вторичными. В Нидерландах тоже есть элементы властной вертикали, тогда как в Дании они отсутст­вуют. На наш взгляд, это не столь принципиально. Важно то, что во Фран­ции в процессе децентрализации в конце XX в.был создан уровень круп­ных ATE первого субнационального уровня — регионов с достаточно развитым самоуправлением. После этого французская демократия стала уже не локализованной, а более сбалансированной по вертикали.

В жестком варианте локализованная демократия предполагает созда­ние вертикали исполнительной власти в регионах, т.е. назначение реги­ональных руководителей центром. Местное самоуправление остается полностью свободным и располагающим существенной экономической властью

Этот вариант локализованной демократии встречается в некоторых латиноамериканских странах, где представляет собой ужесточение их бо­лее характерных моделей, о которых речь шла выше. И, наоборот, его можно рассматривать в качестве либерального варианта моделей по­литических отношений «центр — регионы», которые распространены в странах Азии и Африки (см. ниже).

В Латинской Америке главным примером является Чили. Как и в других латиноамериканских странах, политическая культура Чили отно­сится к приходской, а региональная идентичность развита слабо. Локальная идентичность гораздо сильнее региональной, что здесь, как и в других странах, обусловливает развитие «вертикально несимметричных» моделей типа локализованной демократии. Идеологический регионализм в Чили практически не развит. Поэтому назначение президентом страны руково­дителей регионов и провинций оказалось вполне приемлемым. Однако в Боливии с ее более сильными этнорегиональными противоречиями эта модель оказалась недолговечной, что привело к введению всенародных губернаторских выборов.

Локализованная демократия характерна и для крупных азиатских го­сударств. К их числу относится «неудавшаяся федерация» — Индонезия с ее довольно гибким балансом в политико-административной власти (самоуправление, региональный бикамерализм). Индонезия отличается крайне локализованной политической идентичностью граждан (при слабо развитой региональной идентичности) и приходской политической куль­турой, что в условиях громадной разнородности территории и населения делает модель локализованной демократии вполне адекватной.

В Турции баланс отношений «центр — регионы» тоже является более либеральным в сравнении с другими азиатскими странами. На этот баланс, конечно, оказала влияние Европа. Характерно, что турец­кая политическая культура тоже носит переходный характер (притом Турция, в отличие от большинства «восточных» стран, является парла­ментской республикой). Региональная идентичность в Турции гораздо слабее локальной, нация достаточно хорошо консолидирована. Схожие характеристики баланса отличают и Монголию, развивающуюся по пу­ти посткоммунистической демократизации. Институты регионального участия в Турции и Монголии не развиты в связи с отсутствием потреб­ности.

Интересно, что аналогичная модель характеризует еще одно «погра­ничное» государство с переходной политической системой и культурой — Украину. Для Украины тоже типична локализация общественного созна­ния. Региональный уровень ослаблен, и его будущее является предметом острых дискуссий (время от времени возникают темы федерализации

Украины, введения выборности губернаторов, а также создания регио­нальной палаты). Ранее для Украины была характерна еще более жест­кая модель в связи с назначением президентом страны глав районных администраций.

Модели централизованного, государства

Основной характеристикой централизованной власти яв­ляется наличие властной вертикали, которая пронизывает все или почти все уровни власти, включая локальный. В условиях территориально не­однородных государств устойчивость такой модели обычно обусловлена типичным сочетанием пассивной политической культуры с авторитарной практикой центральной власти. Выделяются две модификации — мягкая, в которой существует ограниченное региональное самоуправление, и же­сткая, в которой самоуправления на региональном уровне нет вообще. Более распространенной является все-таки мягкая модификация. Исходя из географического распространения, данную модель можно называть афро-азиатской.

Как правило, речь идет о президентских республиках, что предпола­гает более жесткую и персонифицированную центральную власть. Рейтинг «Freedom House» относит эти страны к частично свободным, а в некото­рых случаях — к несвободным, т.е. роль авторитаризма в создании баланса «центр — регионы» является одной из ключевых (в отличие от более сво­бодных стран — локализованных демократий). Что касается политиче­ской культуры, то она изначально, «исторически» носит пассивный харак­тер, что не исключает ее изменение в последнее время под воздействием общемировых процессов демократизации. Последнее приводит к давле­нию снизу с требованием изменить систему, обычно —• в сторону лока­лизованной демократии.

Начнем с примеров мягкого варианта централизованной власти. Из рассматриваемых нами стран, относящихся к исламскому миру, в эту группу попадают Алжир, Египет, Иран, Афганистан. Локальная идентич­ность в этих странах гораздо сильнее региональной. В более гомогенных арабских странах — Алжире и Египте — налицо успехи центральной власти в создании общенациональной идентичности и изменении в свою пользу баланса идеологической власти. Жесткость централизации, однако, относительна, поскольку в Алжире и Афганистане есть институты регио­нального участия (причем, что характерно, с влиянием на формирование центральной власти именно локальных сообществ). Показательно, что аналогичная модель, включая институционализированный баланс регио­нального участия, была введена в Казахстане. В Иране ситуация имеет свою специфику в связи с особенно высокой ролью общенациональной идеологической власти (исламский фундаментализм), которая подавила регионализм. В многонациональном Афганистане существующая модель возникла в самые последние годы, и ее устойчивость пока вызывает сомнения в связи с отсутствием столь же сильной идеологической вла­сти (хотя Афганистан, как и Иран, именуется исламской республикой).

Примеры африканских стран являются еще более многочисленными. Особенность Африки заключается в сочетании огромного внутреннего разнообразия государств с различными тенденциями в развитии полити­ческой культуры и политического участия. В случае явно пассивной по­литической культуры авторитаризм пускает более глубокие корни, по­давляя и без того слабые региональные ТПС, но порождая риски скрытой нестабильности, прорывающиеся в виде революций и переворотов (обычно обусловленных потребностью в исправлении дисбаланса). Есть и нема­ло примеров развития в африканских странах активной политической куль­туры, что влечет за собой или смену модели в пользу более гибкой (как в Нигерии, ЮАР), или частичное внедрение институтов самоуправления и регионального участия. Общей проблемой стран с крайним этноконфессиональным полицентризмом является неизбежный дисбаланс в исполни­тельной власти, которая обычно доминирует в политической системе. Это усиливает интерес центральной власти к укреплению своей вертикали на региональном и местном уровнях.

Данная группа африканских стран сочетает ограниченное централи­зованной вертикалью региональное и местное самоуправление с отсутст­вием институциализированного регионального участия. Это — Сенегал, Мали, Того, Гана, Нигер, Замбия. Для всех этих стран характерен заметный регионализм, который, однако, центральная власть стремится подавить через укрепление доминирующих партий. Баланс в идеологической вла­сти изменчив и ситуативен. Наиболее жесткая идеологическая власть центра на сегодняшний день характерна для авторитарного. Того. Напро­тив, этот тип власти размыт в Замбии с ее характерным скрытым регионализмом и относительной слабостью правящей партии.

Жесткий вариант централизованной власти предполагает не только отсутствие регионального самоуправления и участия, но и ограниченное местное самоуправление — с назначением чиновников центром. Этот ва­риант представляет собой модификацию афро-азиатской модели. Такие государства отличаются ярко выраженным авторитаризмом. В Африке примером служит Зимбабве. В исламском мире это — Саудовская Ара­вия, где муниципальные выборы впервые прошли в 2005 г.

Есть еще ряд примеров, которые сложнее для идентификации, по­скольку предполагают свободное местное самоуправление (без назначе­ния чиновников из центра) и даже институциализацию регионального участия, но сочетают их с жесткими авторитарными практиками. Отказ от авторитаризма позволил бы рассматривать такие страны в качестве лока­лизованных демократий, но пока они характеризуются де-факто централи­зованной властью. Их модель можно назвать гибридной локализовано-ав-торитарной. Главные примеры — Ангола и Руанда, относящиеся к кате­гории несвободных стран. В Анголе парламент избирается с использова­нием принципов регионального участия, но единственные его выборы были в 1992 г. В обеих странах отмечается существенный дисбаланс в центральной исполнительной власти.

Еще одна особая — централизованно-локализованная модель пред­полагает сочетание свободного местного самоуправления на самых низо­вых уровнях с полным отсутствием регионального самоуправления (соче­тание локализованной демократии и жестко централизованной власти на вышестоящих уровнях). Как правило, в таких странах не предусмотрена институционализация регионального участия, а в исполнительной власти существует смещенный баланс. Ярким примером является Гвинея. Смяг­ченный вариант данной модели исходит из желательности институциализировать региональное участие в законодательной власти. Это произошло в Либерии, где политическая система была трансформирована в послед­ние годы под контролем мирового сообщества.

Модель гиперцентрализованного государства

Эта модель представляет собой крайний случай — полное отсутствие регионального и местного самоуправления Она встречается в современном мире крайне редко, поскольку в ее основе — чистый авто­ритаризм и военная власть. Либо речь идет о политических режимах, ко­торые, не отрицая намерений ввести демократические процедуры, затяги­вают этот процесс. В настоящее время ярким примером гиперцентрализо­ванной модели является Мьянма, власть в которой целиком находится в руках военной элиты. В Африке авторитарное подавление региональных и локальных ТПС сохраняется в Камеруне и Центрально-Африканской Республике. В то же время гиперцентрализованная модель имеет времен­ный, переходный характер, и переход к более гибким моделям является делом времени. В перспективе, например, предполагается, что в Каме­руне будет ограниченное региональное и местное самоуправление, до­полненное даже региональным участием в центральной законодатель­ной власти. -

Традиционалистская модель-

В данном случае главной особенностью модели является ее опора на традиционную легитимность и связанные с ней институты. Традиционализм позволяет законсервировать развитие региональных и локальных ТПС и пассивную политическую культуру. В некоторых, но редких случаях такая модель остается актуальной для современного ми­ра. Западные ученые считают такие страны авторитарными и несвобод­ными, но было бы правильнее понимать другое качество их политиче­ской ситуации.

Одним из примеров является Бутан, горное королевство, изолирован­ное в Гималаях. В нем есть свои формы местного самоуправления, осно­ванные на традиционной власти. В некоторых странах Африки и Океании локальное самоуправление базируется на традиционной власти вождей, которая заменяет или хотя бы дополняет привычные органы власти (Свазиленд). Элементы традиционалистской модели часто дополняют другие модели, определенные в настоящем исследовании выше (местная власть вождей институциализирована в Уганде, Сьерра-Леоне, Замбии, Ботсване и др.). Консервация традиционной власти типична для британских коло­ний, что является следствием прежних принципиальных решений британ­ской монархии. Напротив, Франция в своих колониях делала ставку на «выращивание» новых элит.

Дата добавления: 2014-01-20