Законодательное регулирование правоохранительной деятельности

Взаимодействие российского парламента и Министерства внутренних дел имеет многолетнюю историю, в этой области накоплен значительный опыт. Еще в начале XX века был обозначен вопрос об организации контроля органов представительной власти над деятельностью министерств, в том числе Министерства внутренних дел, что, безусловно, стало одним из проявлений демократических принципов парламентаризма, мощным рычагом повышения эффективности деятельности МВД России.

В современной демократической России отношения между парламентом (в частности, его верхней палатой – Советом Федерации) и Министерством внутренних дел приобрели новое качество и перешли на постоянную основу. Уже несколько лет взаимодействие осуществляется на плановой основе. МВД России – единственное министерство из федеральных органов исполнительной власти, которым составляется ежегодный план мероприятий по взаимодействию с Советом Федерации.

В свою очередь, и Совет Федерации, в лице, прежде всего, Комитета по обороне и безопасности, взаимодействует с Министерством внутренних дел на регулярной основе. Сенаторы ясно осознают, что любые разговоры об углублении реформ и процветании Российской Федерации бессмысленны и беспредметны без наличия эффективно действующих правоохранительных органов. Сотрудник органов внутренних дел и военнослужащий внутренних войск, призванные защищать закон, и сами должны быть надежно защищены, социально обеспечены.

Деятельность по взаимодействию с МВД России Совет Федерации осуществляет на основе своего Регламента с учетом рекомендаций, содержащихся в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, положений Национального плана противодействия коррупции и Плана Совета Федерации по реализации Национального плана противодействия коррупции, Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, ежегодных планов мероприятий Совета Федерации на очередную сессию. Так, Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности на своих заседаниях в 2010 году рассмотрел вопросы о совершенствовании взаимодействия с МВД России в сфере законодательного регулирования правоохранительной деятельности, проанализировал информацию о предложениях законодательных органов власти субъектов Российской Федерации по оптимизации деятельности МВД России, изучил отчет о результатах встречи членов Совета Федерации с руководством МВД России.

Для изучения реального положения дел в области обеспечения правопорядка и проведения реформы МВД России, определения приоритетных направлений совершенствования законодательства в этих сферах представители профильных комитетов и комиссий принимают участие в рабочих встречах членов Совета Федерации с Министром внутренних дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиевым, в работе коллегий МВД России, заседаниях Экспертного совета МВД России по нормотворческой деятельности, заседаниях Военного совета внутренних войск МВД России, посещают ведомственные учебные заведения, а также региональные управления органов внутренних дел. Особо значимым стал круглый стол на тему «Проблемы формирования правового пространства в сфере безопасности дорожного движения и транспортной безопасности. Правоприменительная деятельность», проведенный совместно с представителями МВД России в рамках Третьего международного конгресса «Безопасность на дорогах ради безопасности жизни» (октябрь 2010 года).

В настоящее время нормативная правовая база, регулирующая правоохранительную деятельность, включающая в себя множество федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, не в полной мере отвечает современным реалиям, имеет внутренние противоречия и правовые коллизии и, как следствие, в условиях реформирования Министерства внутренних дел нуждается в значительном совершенствовании и оптимизации. К сожалению, до настоящего времени имеют место многочисленные негативные факторы, которые не способствуют совершенствованию деятельности органов внутренних дел, среди них: недостаточный уровень денежного довольствия и пенсионного обеспечения; низкий правовой и социально-экономический статус сотрудника органов внутренних дел, а также недостаточные престиж и привлекательность полицейской службы; нерешенность жилищных проблем; несовершенство систем страхования и медицинского обеспечения. Этот перечень можно продолжить.

При наличии множества форм и методов одним из основных направлений деятельности Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности является взаимодействие с МВД в сфере совершенствования законодательства Российской Федерации, направленного на правовое регулирование борьбы с коррупцией, организованной преступностью, оптимизацию структуры правоохранительных органов в целях защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства.

1 марта т.г. вступил в силу Федеральный закон «О полиции», направленный на создание законодательных основ организации и деятельности правоохранительных органов Российской Федерации в соответствии с новыми общественными отношениями. Представители Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности входили в состав организационного комитета по подготовке данного федерального закона и принимали участие в его заседаниях и выработке предложений по совершенствованию текста правового акта. В рамках общественного обсуждения законопроекта «О полиции» 25 августа 2010 года совместно с МВД России проведен круглый стол (с докладом выступил член Совета Федерации А.А. Чекалин).

Законом предусмотрено комплексное решение задач по устранению несогласованности норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также пробелов в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел. На современном этапе полиция должна сосредоточить основные усилия на защите прав и свобод человека и гражданина в соответствии с международными стандартами.

Основными целями Федерального закона «О полиции» являются: закрепление партнерской, а не доминантной модели взаимоотношений полиции и общества; четкое определение обязанностей и прав полиции, а также правового статуса сотрудника полиции; обеспечение правовых гарантий укрепления законности в деятельности полиции и повышение результативности этой деятельности; усиление антикоррупционной составляющей в деятельности полиции; освобождение полиции от не свойственных ей функций и дублирования функций других государственных органов.

В закон включены в адаптированном виде нормы ряда международных документов, касающихся полицейской деятельности – Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц и многих других. Кроме того, в законе реализован положительный международный опыт в области строительства полицейских институтов, вместе с тем сохраняются отечественные традиции правового регулирования деятельности полиции.

В процессе работы над законом членами Совета Федерации были внесены предложения и поправки, принятие которых позволило отразить современную модель деятельности органов внутренних дел. 7 февраля 2011 года закон был подписан Президентом РФ. Но реформирование системы МВД России не ограничивается лишь принятием одного закона, а предполагает необходимость комплексного совершенствования нормативной базы, регламентирующей деятельность органов внутренних дел.

Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности, безусловно, поддерживает замысел и подходы в реформировании МВД России, придерживаясь точки зрения, что эта работа должна быть проведена на уровне тончайшей хирургической операции с положительным результатом, так как осуществляемая реформа не должна свестись лишь к переименованию милиции в полицию. И вот здесь просматривается и другой – системный вопрос.

По мнению членов нашего Комитета, осуществляемая управленческая и законотворческая деятельность, к сожалению, не носит системного характера и приобрела «лоскутные» формы. Принимаемые федеральные законы в обязательном порядке должны сопрягаться и коррелироваться, как бы вытекая один из другого, дополняя друг друга. Поэтому в настоящее время в Федеральном Собрании на уровне экспертов ведется работа над проектом федерального закона «О правоохранительной службе в Российской Федерации».

Основной этап реформирования структуры МВД России пришелся на 2010 год. Члены Совета Федерации в этот период приняли непосредственное участие в обсуждении основных направлений реформирования Министерства внутренних дел. Проводились круглые столы, парламентские слушания, на которых обсуждались плюсы и минусы действующей правовой системы. Советом Федерации как палатой регионов была проведена огромная работа по сбору, анализу и систематизации предложений, поступающих от субъектов Российской Федерации. Указанные предложения были систематизированы и направлены в Министерство внутренних дел, многие из них нашли отражение в окончательной редакции проекта федерального закона «О полиции», впоследствии вошли в текст закона.

«Мы прекрасно понимаем, что нельзя рассматривать вопрос о реформировании МВД изолированно, в отрыве от вопросов функционирования всех институтов правоохранительной и судебной систем. Тем не менее, мы планируем уделить особое, первоочередное внимание МВД, так как это министерство является ключевым звеном во всей системе правоохранительных органов. Нельзя откладывать реформу МВД, привязывая ее к вопросам модернизации других правоохранительных институтов, таких как Минюст, Генеральная прокуратура и ФСБ. Сейчас это нецелесообразно и нереально», – сказал первый заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации А.П. Торшин.

В Совете Федерации реформа МВД вызывает большой интерес. Так, Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности считает необходимым принять федеральный закон о правоохранительной службе в Российской Федерации. В частности, концептуальные основы этого закона могут содержать законодательное закрепление правовых механизмов парламентского и общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел. Одной из форм такого контроля могли бы стать ежегодные доклады Министра внутренних дел Российской Федерации Федеральному Собранию о деятельности по противодействию преступности в стране и регионах. Члены Совета Федерации считают важным и необходимым расширение сети общественных советов при подразделениях внутренних дел муниципального и регионального уровней. Координацию их работы можно было бы поручить Общественной палате Российской Федерации.

Совет Федерации обращает внимание на проблемы совершенствования правового статуса, а также на необходимость расширения перечня действующих запретов для сотрудников органов внутренних дел. Крайне важно упростить процедуру увольнения скомпрометировавших себя сотрудников, а систему запретов и ограничений, распространяемых на служащих, компенсировать гарантированным государством материально-социальным пакетом.

Для верхней палаты парламента важно продолжить взаимодействие с МВД России в сфере социальной защиты сотрудников органов внутренних дел в условиях реформирования. Здесь положительную роль играет Координационный совет при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по социальной защите военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и членов их семей, который уже более десяти лет регулярно рассматривает весь спектр социального обеспечения «людей в погонах». Выработанные координационным советом с участием руководства МВД России рекомендации используются в совершенствовании законодательства, отражаются в ежегодных докладах Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Наиболее важные предложения направляются Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также руководителям исполнительных органов государственной власти (в том числе МВД России), в которых по результатам работы координационного совета, как правило, принимаются конкретные решения.

Очередным шагом в совершенствовании законодательного регулирования деятельности и социального обеспечения военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел стало заседание координационного совета, проведенное 10 июня 2010 года на базе дивизии оперативного назначения ВВ МВД России, на тему «О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности и социального обеспечения сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск в условиях реформирования МВД России».

Позиция Совета Федерации была и остается неизменна: достойный социальный пакет – это не только стимул к добросовестному исполнению своих обязанностей, но и важнейшая составная часть антикоррупционных стандартов. В этой части сенаторы придают первостепенное значение подготовке и принятию федерального закона о денежном довольствии и социальных гарантиях сотрудников органов внутренних дел, в противном случае, Федеральный закон «О полиции» не может быть выполнен в полном объеме.

Совет Федерации готов также оказать весомую законодательную поддержку инициативам МВД России по формированию всей государственной системы профилактики правонарушений. Первые совместные шаги в этом направлении уже сделаны. При непосредственном участии сотрудников Министерства внутренних дел был разработан проект федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», внесенный впоследствии в Государственную Думу. В связи с этим необходим и основополагающий закон – «Об основах государственной системы профилактики правонарушений» (один из проектов этого закона подготовлен работниками Правового департамента МВД России).

Следует отметить, что одним из основных объектов профилактического воздействия должны стать несовершеннолетние правонарушители, а также дети и подростки, попавшие в трудную жизненную ситуацию. В свое время для защиты прав и интересов детей Совет Федерации предложил учредить институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации, а также разработать систему предупреждения социального сиротства.

Совет Федерации особо отмечает позитивные результаты взаимодействия с МВД России в части решения проблем безопасности дорожного движения. Проведенный в 2010 году совместными усилиями международный конгресс «Безопасность на дорогах ради безопасности жизни» стал эффективной площадкой как для принятия экстренных мер, так и для выработки стратегических шагов по улучшению безопасности на дорогах.

Совет Федерации, профильные комитеты и комиссии и в дальнейшем предполагают осуществлять активное взаимодействие с МВД России. Так, в период весенней сессии 2011 года при активном участии руководства и других представителей МВД России Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности планирует проведение парламентских слушаний на тему «О состоянии и проблемах законодательного обеспечения государственной системы профилактики правонарушений», заседание Координационного совета при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по социальной защите военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и членов их семей на тему «О состоянии и проблемах страхования военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов». В рамках заседания Экспертного совета при Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности планируется рассмотрение вопросов законодательного обеспечения государственной системы профилактики правонарушений, а также страхования сотрудников правоохранительных органов.

Всё это свидетельствует о том, что Совет Федерации и его Комитет по обороне и безопасности рассматривают широкий круг вопросов в сфере реформирования МВД России и, как принято говорить, держат руку на пульсе. Мы знаем о задачах государственной важности, лежащих на руководстве МВД России. Совет Федерации был и остается надежным последователем в проведении политики, направленной на обеспечение безопасности граждан и общества. Фундаментальное законодательное обеспечение правоохранительной сферы было, есть и будет одним из основных приоритетов в работе Совета Федерации и его Комитета по обороне и безопасности.
Сегодня во взаимодействии Совета Федерации и МВД России наметилось важное направление – совершенствование механизмов парламентского и общественного контроля за ходом преобразований и деятельности органов внутренних дел в становлении нового органа исполнительной власти – полиции.

В своей деятельности в сфере противодействия экстремизму органы внутренних дел руководствуются Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России, совместными ведомственными актами.

Так, согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ
«О полиции»[1] (ст. 12) на полицию возлагается обязанность принимать в соответствии с федеральным законом меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан [2].

Меры эти в соответствии с Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» (Статья 3. Основные направления противодействия экстремистской деятельности) включают:

принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности;

выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц.

Указанные обязанности органов внутренних дел конкретизируются подзаконными нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность МВД России.

В частности, ряд обязанностей в сфере противодействия экстремизму возложены на органы внутренних дел указами Президента Российской Федерации.

Так, в соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 01.03.2011 № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» МВД России принимает в соответствии с федеральным законом меры, направленные на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности. Этим же указом определена структура центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, которая, в частности, включает Главное управление по противодействию экстремизму.

Указом Президента РФ от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции» в развитие статьи 4 Федерального закона «О полиции» установлено, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются противодействие терроризму и экстремистской деятельности. А указом Президента РФ от 6 сентября 2008 года № 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» еще раньше был установлен порядок, в соответствии с которым в целях совершенствования руководства деятельностью Министерства внутренних дел Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации по обеспечению экономической безопасности, борьбе с коррупцией, организованной преступностью и экстремизмом, усиления гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) в органах внутренних дел Российской Федерации в пределах их установленной штатной численности на базе подразделений по борьбе с организованной преступностью были образованы подразделения по противодействию экстремизму, с возложением на них функции по противодействию экстремистской деятельности. Их деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, расследованию и раскрытию преступлений и правонарушений экстремистской направленности регламентирована соответствующим приказом МВД.

Типовым положением о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, утвержденным указом Президента РФ от 1 марта 2011 года № 249, установлено, что территориальный орган, в числе других полномочий, принимает в соответствии с федеральным законом меры, направленные на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности.

Конкретизируя поставленные задачи для территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне и линейных отделов Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, соответствующие Типовые положения, утвержденные приказами МВД России, наделяют их полномочиями по участию в пределах компетенции в выявлении, предупреждении и пресечении экстремистской деятельности [3] [4].

При этом приказом МВД РФ от 19.06.2012 № 608 «О некоторых вопросах организации оперативно-розыскной деятельности в системе МВД России» в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» утвержден перечень оперативных подразделений системы МВД России, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, к которым отнесены подразделения по противодействию экстремизму - в полном объеме, установленном Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности». Этим же приказом, исходя из требований Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» установлено, что в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации к оперативно-розыскной деятельности допускаются по должности:

начальник Главного управления по противодействию экстремизму МВД России;

начальники подразделений по противодействию экстремизму территориальных органов МВД [5]. Задачи и функции подразделений по противодействию экстремизму определяются руководителями территориальных органов МВД России.

Анализируя общие тенденции проведенной реформы, исследователи отмечают, что реорганизация МВД России «улучшит управляемость системой, избавит многие подразделения от избыточных функций. Меньше станет контролирующих инстанций, когда, скажем, конкретные исполнители будут «замыкаться» не на промежуточных руководителей, а напрямую, скажем, на курирующего данное направление заместителя министра». Они справедливо полагают, что «именно дифференцированный подход к управленческим вопросам способствует успешному решению не только внутренней административной деятельности правоохранительных органов, но и улучшению вопросов взаимодействия полиции с другими правоохранительными органами» [8, стр. 30].

Еще одно направление нормативного правового регулирования деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму – это регламентация работы в указанной сфере подразделений по делам несовершеннолетних. Так, в соответствии с приказом МВД РФ от 26.05.2000 № 569 «Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел» (пункт 73.3) школьный инспектор осуществляет меры по предупреждению и пресечению правонарушений экстремистской направленности со стороны учащихся образовательного учреждения либо в отношении них.

Замыкает систему нормативного регулирования в рассматриваемой сфере регламентация деятельности по противодействию экстремизму участковых уполномоченных полиции [7]. Согласно Наставлению по организации деятельности участковых уполномоченных полиции опосредованно к его деятельности по противодействию экстремизму можно отнести то, что во время профилактического обхода он должен уделять особое внимание полученной в соответствии с законодательством Российской Федерации информации о лицах, распространяющих экстремистские материалы, включенные в федеральный список экстремистских материалов, а также осуществляющих их производство либо хранение в целях массового распространения (п. 46.3. Наставления); проводить профилактическую работу со студентами, совершившими административные правонарушения, а также иные антиобщественные действия, в том числе экстремистской направленности, на территории образовательного учреждения (п. 83.4. Наставления).

При этом (ст. 7 Наставления) участковый уполномоченный полиции при несении службы осуществляет взаимодействие с подразделениями территориальных органов МВД России, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами.

С учетом обилия нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в сфере противодействия экстремизму, представляется важным их анализ с точки зрения системности нормативного правового регулирования деятельности МВД России в данной сфере.

В связи с тем, что общепризнанного определения понятия «система» сегодня не существует и большинство исследователей склонны полагать решение этой научной проблемы делом отдаленной перспективы, отдельные специалисты высказывают мнение о целесообразности ограничиться, «в дополнение к приведенным ранее, лишь энциклопедическим определением В.Н.Садовского, в достаточной степени отвечающим существу решения задач прикладного плана» [8, стр. 57–58]. Тогда система – множество (или совокупность) элементов, «находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство» [9, стр. 463]. Но при этом такая совокупность элементов не просто должна образовывать определенную целостность, а и давать новое качество. Только тогда это будет именно система.

Система МВД «призвана решать возложенные на нее задачи и функции в целях обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью» [10, стр. 6].

Целью Министерства внутренних дел как федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, является «организующая деятельность по упорядочению, налаживанию, координации, по созданию и рациональному функционированию целостной системы», а одной из основных задач – «совершенствование нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел» [10, стр. 10-11].

Исходя из изложенных общих представлений, следует отметить, что в МВД России в целом сложилась система нормативного правового регулирования деятельности по противодействию экстремизму. Более того, ведомство вынуждено отчасти ликвидировать пробелы федерального законодательства. Так, представляется декларативной статья 12, п. 16 Федерального закона «О полиции», которая возлагает на полицию обязанность принимать в соответствии с федеральным законом меры [11], направленные на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан [16].

Конституция Российской Федерации (статья 55) устанавливает, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства [12].

Эти положения получили дальнейшее развитие в Федеральном законе «О безопасности», где государственная политика в области обеспечения безопасности рассматривается как часть внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер. А в числе полномочий Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности устанавливает принятие мер по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму [13] [15] [16].

Дата добавления: 2014-01-20