Тема 3. Конституционное развитие России. История и особенности конституционного развития РФ

Обычно то, что касается истории, на мой взгляд, вызывает скептическое или наоборот полностью апатичное отношение у студентов, и в то же время изучение истории необходимо для того, чтобы понимать те процессы, которые происходят сегодня. Потому что как бы мы не пытались адаптировать и построить у себя в стране конституционное государство, это все накладывается на то, что было раньше, правовые традиции, исторические особенности.

Начинать историю можно от разных точек. Кто-то пытается доказать, что в древнерусских республиках – новгородских и псковских – тоже существовали некие формы демократии. Кто-то пытается те формы, самоуправления, которые появились при Екатерины II, в частности в Жалованной грамоте городам, расценивать как некие формы конституционного народовластия. Но это все преувеличение. Первые конституционные проекты в нашей стране, разработанные с определенным пониманием, появились при декабристах. Там было разработано несколько проектов К. Но воплощение в жизнь каких-либо начал конституционализма отложилось до начала 20 века. В нач. 20 века после знаменитого Манифеста 17 октября 1905 года стала формироваться система, которая по определенным параметрам имела черты конституционной системы, системы конституционного строя, хотя это было не полноценное воплощение идей конституционного устройства, и в полной мере такое государство не могло считаться конституционным. Затем советская теория конституции имела определенные особенности, определенные характерные черты, которые полностью перечеркнули попытку двигаться в сторону западно-европейской модели конституционализма.

Но, тем не менее, говоря об истории, наверное, правильно начинать отсчет каких бы то ни было форм конституционного устройства с начала 20 века, с Основных государственных законов 1906 года. Именно в основных государственных законах появились некоторые принципы, которые потом были частично восприняты в советском праве, частично отвергнуты, но по крайней мере оставили след в правовой доктрине. Основные государственные законы предполагали регулирование тех основных вопросов, которые сегодня относятся к предмету КП. Во-первых, это правовое положение личности в государстве, во-вторых, устройство гос. власти. То, что касается правового положения личности, то при всех тех оговорках и недостатках, которые были в основных государственных законах, там были закреплены основные права. Это был первый опыт такого регулирования, закрепления на общегосударственном уровне тех прав, которые сегодня рассматриваются как основные права граждан. Естественно, речь шла о политических и некоторых личных правах, но, тем не менее, их признание состоялось в 1906 году. Оно в определенном смысле изменило характер конституционного устройства государства к тому моменту. В основных государственных законах были закреплены некоторые права, но при этом ряд особенностей прав. положения личности сохранился еще с предыдущего времени, в частности остались сословия. Сословия – это явление, которое, конечное, не может являться сочетаемым с принципами конституционного государства, это как любая формализованная структура общества, как закрепление определенных правовых категорий граждан и разделение правового статуса в зависимости от принадлежности к определенной закрытой социальной группе – это нарушение, это несовместимо с конституционным принципом равенства, одним из фундаментальных принципов правового положения личности в конституционном государстве. Но тем не менее если говорить о правовом положении граждан (подданных тогда в Российской Империи), некоторые права признавались за всеми, независимо от принадлежности к сословию, и в этой части образовывали ядро, центральную часть правового положения личности, создавая предпосылки по крайней мере последующего развития этих норм в полноценное закрепление именно таких норм о правовом положении личности. Соответственно при регулировании устройства гос. органов, Основные гос. законы мало изменяли то гос. устройство, которое сложилось к началу 20 века в Российской Империи, только в некоторой части – в части расширения возможности влияния представительного органа на гос. политику, Основные гос. законы сделали шаг вперед по сравнению с существовавшей до того системой.

Среди высших органов государственной власти остались:

1. Император, который в отличие от английской королевы не выполнял представительские функции, это был полноценный глава государства, который вдобавок сочетал в своих руках функции высшего органа исполнительной власти, то есть если говорить современным языком, это глава государства, обладавший полномочиями Президента в президентской республике, ну или такой тип устройства государства принято в общей теории называть дуалистической монархией, то есть ситуации, когда монарх одновременно выступает в качестве номинального главы государства и в то же время обладает реальной властью в сфере исполнительной деятельности. Монарх обладал рядом полномочий во всех трех, как бы мы сейчас сказали, ветвях власти. Формально принцип разделения властей не закреплялся. Но при этом в сами Основные государственные законы были заложены определенные механизмы сдержек и противовесов. Например, монарх не был вправе издавать законы без участия представительных учреждений – Государственной Думы и Государственного Совета. А Государственная Дума в свою очередь не могла инициировать процедуру изменения Основных государственных законов без инициативы на это самого монарха. Получалось, что определенные сдержки и противовесы там закладывались. Монарх обладал самыми широкими полномочиями в сфере руководства исполнительной властью, он самостоятельно назначал и отправлял в отставку министров, коллегиальное министерство как таковое отсутствовало, министры непосредственно подчинялись монарху. В этом отношении наша система, существовавшая до революции, до советской власти, в чем-то напоминает в части взаимодействия законодательной и исполнительной власти, ту систему, которая существует в США, где Президент одновременно выполняет и функции главы государства и функции руководителя исполнительной власти, причем единоначально.

2. Особое положение в системе государственных органов занимал Правительствующий Сенат, потому что это орган аналогии которому мы сегодня не сможем найти. С одной стороны это была и замена Верховному суду, с другой стороны он выполнял функцию и административной надзорной инстанции, то есть в плане именно юридических полномочий, у Сената в руках были сосредоточены полномочия, которые предполагали возможность юридического контроля за законодательной и исполнительной властью, ну, конечно, с определенными оговорками в отношении главы государства - Императора. Предполагалось, что Сенат рассматривал дела, которые доходили до него в качестве высшей инстанции из нижестоящих судов и административных органов и формировал правовую политику. Именно Сенат издавал толкования действовавших в тот момент законов, а сами законы через некоторое время после их издания, после их вступления в силу публиковались с разъяснениями Сената. Он становился толкователем действовавшего законодательства, причем делал это в качестве официального и общеобязательного толкователя. Интересно, что такая практика стала потом порождением Постановлением пленумов Верховного суда, того явления, которое остается весьма специфическим для нашей страны, оно существовало в советское время и продолжает существовать поныне в качестве абстрактных разъяснений высшими судами тех правил, которыми следует руководствоваться при толковании действующего законодательства. Сенат, таким образом, становился органом одновременно и выполнявшим функции непосредственно судебного учреждения и органа официального толкования действующих законов. Причем практика Сената была довольно обширна и очень интересно – сейчас многие историки занимаются изучением практики Правительствующего Сената – потому что там были иногда очень интересные способы обоснования, мотивирования решений, принимаемых Сенатом. Он не считал для себя зазорным, например, ссылаться на решения, принятые за рубежом, ссылаться даже на источники зарубежного права, на сочинения ученых зарубежных. И это было достаточно частым явлением. Правовая система была достаточно открыта для заимствования зарубежного права, что потом прекратилось после ликвидации и Правительствующего Сената и всей системы.

3. Про Государственную Думу вы, наверное, много слышали и из курса истории России. Собственно ГД представляла собой основное законодательное учреждение, избиравшееся на основе достаточно широкого избирательного права, нельзя сказать, что всеобщего и не прямого избирательного права, но при этом представительство населения было довольно обширное. ГД созывалась четырежды. И после первых двух не очень удачных в политическом смысле созывов была изменена система формирования, но она не претерпевала изменений самых принципиальных и основных моментов. Были изменены только некоторые правила пропорциональности представительства отдельных курий (сословий). Глобально выборы в ГД строились по совершенно независимым от себя системам курий. И к началу 20 века это был уже для всей Европы изрядный архаизм, а для России новшество. Ну, может быть, не такое уж совсем новшество. Куриальная система использовалась и до того в выборах в местное самоуправление, например, в городах, но для общегосударственного уровня это была первая ситуация. ГД пыталась играть роль не только органа, который занимается законодательной деятельностью (эти полномочия были закреплены непосредственно Основными государственными законами), но и пыталась влиять на состав Правительства. Это вызывало страшное раздражение со стороны императора. ГД при этом оставалась полноценным представительным органом, который обсуждал многие действительно проблемные вопросы государственной политики и обсуждения эти сыграли существенную роль в целом в направлении развитии Российского государства в начале 20 века.

4. Про Государственный Совет сильно мы не будем говорить, тк это был орган, который в каком-то смысле представлял собой противовес Государственной Думе. И хотя формально Государственный Совет с ГД не образовывали единого органа, а у нас в К. 1993 года хотя СФ и ГД названы палатами ФС, в реальности по характеру их правового статуса они действуют как два самостоятельных институционных органа, и в этом отношении ГС тоже был институционально совершенно независимым от ГД, но при этом в законодательном процессе играл роль второй палаты, оценивавшей законопроекты, принятые ГД. Ну и как верхняя палата во многих парламентских государствах ГС играл роль консервативного ограничителя, консервативного тормоза в отношении возможных излишне популистских инициатив законодательных, принятых Государственной Думой.

Вся эта система просуществовала до марта 1917 года. В марте состоялось после известных событий февральской революции отречение от престола. Причем Михаил, в пользу которого Николай отрекся, не отрекался от престола, а передал вопрос о возможном устройстве будущего государства на усмотрение Учредительного собрания. Этот период интересен тем, что, во-первых, в тот момент сформировался само собой вакуум власти, реально получилось на протяжении нескольких месяцев почти полное безвластие. С другой стороны интересен развалом тем гос. институтов, существовавших в Российской Империи, которые постепенно приходили в упадок и разрушались. Интересно, что на протяжении 20 века наша страна пережила две ситуации полного краха государственных институтов. И это естественно очень болезненно для всего населения, ну и интересное в правовом аспекте, что государство должно фактически восстанавливать систему. Причем если в 90ые годы институты имели определенную преемственность, то 1917 году преемственность была полностью разорвана. И это конечно сказывается, если говорить о личности государства, о государстве как субъекте права, то в 1917 году государство перестало существовать и было создано новое государство, появился новый субъект права. Как это оформлялось – в общем-то вы, я надеюсь, себе представляете. В 1917 году после отречения ГД сформировала Временное правительство для подготовки созыва Учредительного собрания. Временное правительство издало правила, по которым УС должно было формироваться, но действовало настолько не длительно, настолько вяло, что до 25 октября так и не успело по-настоящему подготовить выборы в Учредительное собрание. И выборы уже проходили при большевиках. Собственно при перевороте 1917 года (октябрьские события), в этот момент большевики, причем опять таки интересен юридически этот переход – власть передавалась от существовавших, установленных Основными государственными законами, то есть можно сказать Конституцией, государственных органов системе советов, а советы представляли собой ничто иное, как органы самоуправления, как бы мы сейчас сказали, систему общественных организаций, выстроенных правда в единую целую взаимосвязанную систему, но тем не менее это все равно было не имеющее отношение к публичной власти образование, которое несмотря на это тем не менее получило в свои руки эту самую власть. Большевики сначала пытались легитимироваться с помощью УС, и сделано это было довольно своеобразно – те советские органы, которые были сформированы после 25 октября 1917 года, издав довольно большое количество правовых декретов, фактически законов, потом после созыва УС потребовали признания советской власти и потребовали утверждения всех решений, принятых советскими органами. Этого, как вы знаете, не состоялось. УС 5 января 1918 года прозаседало 1 день, отказалось обсуждать инициативу большевистского правительства, после чего было распущено, а ВЦИК, сформированный как орган гос. власти Всероссийским съездом советов, вынес утверждение главного документа, устанавливающего юридически новое государство, на обсуждение нового Всероссийского съезда советов. 14 января совет утвердил Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Этот документ примечателен юридически тем, что он оформляет создание того самого государства, в котором мы с вами до сих пор живем. Именно в 1918 году юридически появилось и дальне не прекращалось формально существование этого государства. Именно эта Декларация означала разрыв традиций, прежней юридической личности государства с вновь созданным, образованным государством. Именно она фактически стала декларацией провозглашения нового государства. Ну и те тезисы, которые перед вами – это выдержки из Декларации, они обозначают наиболее важные сформулированные там принципы, и которые должны были обозначать новое устройство гос. власти. В этом отношении юридическое оформление нового государства происходило путем издания определенного формального документа, определенного акта, который констатировал вполне в духе ленинских представлений о К. новое положение дел с балансом политических сил, с распределением политического влияния и фактически этот документ юридически закрепил и оформил результаты государственного переворота, совершившегося 25 октября 1917 года.

Лекция 5.

Обсуждение статьи А.А. Белкина «Обычаи и обыкновения в государственном праве» // Журнал «Правоведение» 1998г. №1

Первое, с чего необходимо начать – что делает правовой обычай источником права по мнению Белкина?

Курсивом выделены слова детей.

- Обязательная сила, санкция.

- Даа, тут Белкин ссылается на классиков английского права.

- Он соглашается с Блэкстоном и выделяет такие признаки, как (…), непрерывность, обязательная сила, использование (…) согласия, согласованность обычаев друг с другом и разумность.

- То есть в целом набор признаков, которые, как вы думаете, именно вследствие этих признаков обычай становится обязательным? Кто считает, что обычай не может функционировать без признания и поддержки со стороны государства? А кто считает, что обычай может получить иной источник легитимации? Так вот мысль Белкина как раз к этому и сводится. Вы правильно ее поняли, действительно, обычай имеет совершенно другой способ обоснования, и в этом отношении государство не должно препятствовать, должно признавать существование обычая, но обычай становится источником права не благодаря государству, а благодаря характеру тех отношений, которые его поддерживают, из которых он вытекает, вырастает. Почему же в конституционном, ну Белкин говорит о государственном праве. Вы что-нибудь читали по поводу различий между конституционным и государственным правом?

- Конституционное право включает в себя и государственное и отношения государства и граждан. То есть государственное право понимается как устройство органов и так далее.

- Это один из подходов, да.

- Да, это в УМК так написано. А еще, что они синонимичны.

- Ну, конечно, каждое из этих понятий имеет свой контекст. В этом отношении сказать, что они абсолютно синонимичны – будет неправильно. Конституционное делает акцент на особом стиле правового регулирования, предполагает, что речь идет о содержательных требованиях, которые изучаются в КП, к конституционному строю, организации и порядку осуществления власти, а государственное оно более формально – оно больше сводится к тому, что входит в предмет регулирования - а это и отношения с участием граждан, и отношения между государственными органами по поводу устройства государства. Но Белкин писал эту статью в то время, когда в нашей стране традиционно было принято говорить о государственном праве. Только с 1994-1996 года стали постепенно меняться представления о том, как следует именовать отрасль. Ну и сегодня мы с вами изучаем конституционное право, а при этом кафедра наша называется государственного и административного права. Так вот, Белкин считает, что в государственном праве обычай не случайно не имеет распространения. В чем причина?

- А то, что обычай идет снизу, а другие источники права идут сверху, даются высшими государственными органами?

- Так, так, так. А если эту мысль поточнее? У Белкина очень интересное выражение есть в статье…

- Ну, обычай бы составил конкуренцию государственному доминированию.

- Это уже следующая мысль, которую мы тоже с вами сейчас обсудим.

- Легитимация?

- Нет, свойство КП, которое препятствует именно использованию обычая. Вы правы, что это сверху, но это не только как бы направленность, это еще и качество правового регулирования.

- Может быть потому что КП направлено также и к государству, а не только для людей?

- Ну какая разница, кого связывают правовые нормы? Какие-то свойства государства быть может препятствуют государству быть связанным обычаем?

- Императивность?

- Так, там на галерке!

- Я? Ну, как опять же пишет Белкин, современное государственное право в форме конституционного права является продуктом конструирования.

- Совершенно верно. Именно об этом я и хотел услышать. Продукт конструирования предполагает, что это право абсолютно рациональное, оно создается по заранее подготовленному и обдуманному шаблону, оно становится результатом чьего-то творческого изложения своего видения того, как должно быть устроено государство. Вот что имеется в виду под таким рациональным конструированием. Тезис более чем спорен. Во-первых, спорен он в отличии конституционного права от других отраслей права. Собственно мы в прошлом году на факультетском теоретическом семинаре обсуждали вопросы характеристики публичных правоотношений. Так вот мои коллеги с других кафедр начали говорить – а что, гражданское право сейчас сегодня тоже результат рационального конструирования, уголовное право.. Законодатель выдерживает какую-то определенную политику. Ну, понятно, что за кражу уголовная ответственность все равно будет. Это вытекает из неких норм, традиций, но будет ли тюремное заключение за экономические преступления – это вопрос, который решает законодатель. И в этом отношении другие отрасли также становятся результатом конструирования. Но в публичном праве, конечно, конструирование сильнее, потому что государство пытается конструировать отношения властные, и они очень мало связаны с собственно поведением участников. Помните, мы говорили с вами про императивный метод правового регулирования? Так вот то рациональное конструирование – это следствие императивность, т.к. императивно можно конструировать только тогда, когда можно в целом представить себе систему – как это должно работать. И вот когда мы решили, как это должно работать, тогда мы начнем это формулировать. Ну и в то же время для КП вопрос о том, насколько оно действительно становится результатом рационального конструирования – это вопрос весьма такой спорный. Можно увидеть, что положения нашей Конституции мягко говоря не во всем соблюдаются сегодня. Получается, что рационально сконструировали одну систему, но она настолько отличалась от реально существующих отношений, что стали конструировать другую систему. Такой ключевой вопрос – взаимоотношения Президента и Председателя Правительства в зависимости от того, кто занимает тот или иной пост. В зависимости от этого меняется вся конфигурация устройства власти. То мы начинаем сползать к такой полу-парламентской республике, то с возвращением лидера нации Президента возвращается снова система, построенная исключительно под сильную президентскую власть. Это вопрос, который никак не связан, мягко говоря, с рациональным конструированием, закрепленным в К. И вообще они как раз отражают как не формализованную часть права, этим они и ценны, этим они отражают в каком-то смысле политическую культуру. Вопрос, который тесно связан с обычаем – источники его легитимации. Если не государство, то что обеспечивает следование обычаю?

- Согласие людей.

- Согласия мало.

- Применение постоянное. Его действие в общественных отношениях.

- Эээ, давайте я вам приведу пример из жизни. Я вот когда гуляю с собакой, я всегда гуляю по одному и тому же маршруту. И через какое-то время я стал думать о праве собаки пройти именно по этому маршруту? Если плохая погода, льет дождь и я хочу поскорее вернуться домой, я могу себе это позволить или нет? Неужели после постоянного каждодневного хождения по этому маршруту наши отношения с собакой стали определенным образом урегулированными? Повторяемость сама по себе не становится связывающей, она не становится обязательной. Да, конечно, повторяемость становится определенной предпосылкой для признания каких-то отношений в качестве обычая. Но совсем не обязательно повторяемость приводит к обязательности обычая. Вот когда мы изучаем КП других государств, довольно часто у российского юриста, загнанного в жесткие рамки нашего права, рамки, установленные НПА, очень часто возникает вопрос – а что будет если? Собственно, и от студентов это часто приходится слышать. Особенно в отношении реализации Конституции. Например, Президент после третьего отклонения кандидатуры Председателя Правительства, предложенного ГД, должен распустить ГД, других вариантов нет. А если он не распустит? Что тогда? Или если брать зарубежную практику – традиционно так сложилось, что в Великобритании Председатель – глава правящей партии становится Премьер-министром. Формально это признается, оформляется специальным решением монарха – королева издает указ о назначении премьер-министра. А если он не издаст? Вот обычай он как поэтому и сильнее как раз любого нормативного акта, что его нельзя нарушить, просто потому что нельзя, никто его не нарушит, потому что все знают, что такой порядок заведен, что так было всегда и так должно оставаться.

- А можно попробовать ответить на вопрос, а что будет если? Я думаю, что вообще не стоит задавать такой вопрос, потому что обычай сформировался, потому что всем так удобно. Не просто давайте сделаем, а потому что удобно.

- Ну удобство может меняться от ситуации к ситуации, от одних выборов к другим, от одного монарха к другому. Идея, которую я пытаюсь донести – источник обязательности обычая оно настолько глубоко закреплено в природе этих отношений, в самом сознании людей, в политической культуре. Если какой-то министр в зарубежном правительстве совершает какое-то действие, которое компрометирует власть в целом, показывает его некомпетентность… Было несколько лет назад такое примечательное событие – министр внутренних дел Великобритании, выходя с какого-то совещания, держал папку с бумагами с секретным планом противодействия терроризму так, что его можно было сфотографировать, что журналисты и сделали, распространив везде. Министру пришлось подать в отставку. Потому что политическая культура, которая там существует, уже не предполагает возможности для такого министра оставаться у власти. Наша политическая культура пока еще функционирует без этих самых правовых обычаев. У нас, как пишет Белкин, бывают обыкновения, которые от обычаев отличаются тем, что они как бы повторяются постоянно – вот мой маршрут прогулки с собакой – это обыкновение, которое никого ни к чему не обязывает, это просто определенная повторяющаяся практика, которая может быть для всех удобна в обычной ситуации, и она воспроизводится регулярно, но она может быть с легкостью нарушена, и никаких формально-юридических препятствий для этого в виде ответственности правовой нет. Обыкновению можно следовать, можно его нарушать. И как раз Белкин пишет, что обыкновения в нашем КП постепенно складываются, но все таки наша особенность нашей правовой системы, нашего юридического сознания заключается в том, что постепенно у нас все обыкновения пытаются зафиксировать нормативно для того, чтобы было более определенно. А вот система регулирования, которая строится на каких-то заеденных обыкновениях и правовых обычаях для нашего государства увы не хар-на. Наверное, к сожалению, потому что это свидетельствует об отсутствии длительной правовой традиции, отсутствии развитой политической культуры, которая связана с организацией всех политических процессов, происходящих в государстве.

Следующая на обсуждение статья Р. Шарлента (?) «… заимствования иностранного права в российском конституционном праве».

Так, мы с вами остановились на этом документе - Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, который был принят в 1918 году (январь) и стал основой первой советской К., которая появилась чуть позже – в июле 1918 года.

Довольно забавный исторический штрих – Всероссийский съезд советов (пятый, если не ошибаюсь), утверждая текст К., одновременно дал возможность Ленину право доработать текст в соответствии с его представлениями. Соответственно окончательный текст К. был принят после правки, которую не видел Съезд, и за которую никто не голосовал.

Декларация стала составной частью К. 1918 года, это было оформление нового государства, и создание новой конституционной системы в соответствии с той отчасти идеологией отчасти политико-правовой концепцией нового государства, которую разработал Ленин. К. 1918 года иначе называют «Конституцией диктатуры пролетариата», потому что предполагалось, что в том государстве, где победила пролетарская революция, сохраняются классы. Пока классовая структура общества не изжита, но один из классов, взяв в руки власть, устанавливает в К. свою политическую волю, политическое господство, свои экономические интересы, оформляет в правовом документе. И это видно по всем почти элементам К. 1918 года, по тем изменениям к экономике, которые она провозгласила: это была национализация собственности – собственно, первый шаг к уничтожению классов, которые представляли собой социальные группы, выделяемые по признаку отношения к средствам производства. И национализация средств производства стала на многие годы до конца советской власти, до 1991 года тем базовым принципом в экономической системе, которые закреплялись во всех советских конституциях. При этом в последующих К. личное право собственности на предметы личного потребления, не связанные с производством было потом признано, но в К. 1918 года почти вся собственность объявлялась общенародным достоянием и предполагалось, что она перестает быть частной и поступает в распоряжение государства. Ну а государство соответственно представляло собой аппарат принуждения, подавления в интересах одного класса всех остальных. Именно в таком контексте рассматривалась политическая система вновь создаваемого государства. К. 1918 года закрепляла правовое положение личности по классовому принципу. Причем это было практически уникальное явление в мировой практике, когда классовая принадлежность человека означала даже больше, чем его связь с государством. Для пролетариата независимо от гражданства или подданства объявлялись все личные, политические и экономические (их там было немного) права. А вот в отношении представителей других классов, независимо от национальной гражданской принадлежности – они лишались политических прав. В общем-то это правовое положение личности во многом связано с тем историческим контекстом, в котором принималась К. 1918 года, в том числе с экономической разрухой. В этот момент обеспечить никакие социальные права государство не было в состоянии. В этом парадокс К. 1918 года, потому что она содержит внутреннее противоречие – с одной стороны марксистко-ленинская концепция устройства гос. власти предполагала, что приоритет всегда имеют экономические права, а политические вторичны, а с другой стороны взять на себя обязательства обеспечивать хоть в какой-то части социальные права государство было не в состоянии. Поэтому эта К. очень временная, это К., оформившая новое государство и существовавшая исключительно на переходный период. При этом то, что было названо новой экономической политикой, наступившей буквально через три года после принятия К., уже в эту К. плохо вписывалось. Но, тем не менее, она продолжала действовать до 1936 года, до принятия сталинской К.

Наиболее значимое ограничение прав касалось политических прав, а именно избирательных, и была применена так называемая процедура люстрации – интересно, что у нас это слово вышло почти из обихода, но после развала СССР некоторые государства Прибалтики вспомнили, что такое люстрация, и ограничили права бывших работников комитетов по государственной безопасности СССР, членов политических партий, лишили избирательных прав, в частности права быть избранным. В 1918 году это было сделано в отношении целого ряда лиц. Некоторые, они, понятно, были лишены в силу объективных обстоятельств, например, душевнобольные, но некоторые все-таки по социальным, классовым принадлежностям – представитель духовенства, торговцы, лица, использующие наемный труд и т.д. Это явление как лишение избирательных прав очень долго оставляло след в судьбе человека, и хотя формально К. 1936 года все ограничения избирательных прав отменила, в реальности последствия этих ограничений сказывались до 50ых годов. Тогда и потом эти лишенцы были ограничены в праве занимать любые должности гос. органов, не разрешалось получать образование, им не выдавали некоторым продовольственные карточки, тем самым они были обречены на голодную смерть.

Если говорить о разных типах выборов – прямыми, косвенными, многоступенчатыми, то косвенные выборы предполагают формирование специальных органов для избрания (при этом, например, в США когда президент избран, коллегия выборщиков распускается).А многоступенчатая система предполагает, что органы нижнего уровня формируют органы более высокого уровня и так по ступеням вплоть до самого верха – до уровня общегосударственного, который в 1918 году представлял собой Всероссийский съезд советов. Однако одновременно была создана надстройка, которая стала прообразом в 1936 году высшего органа государственной власти – Верховного совета, но в 1918 году это был еще ВЦИК. И этот центральный исполнительный комитет – вас не должно смущать название, которое похоже на название исполнительных органов власти - уже тогда в 1918 году был заложен принцип демократического централизма. Тот принцип, который отличал советскую систему от буржуазных систем Европы – принципов разделения властей. Потому что демократический централизм предполагал сосредоточение всей полноты власти в руках советов разного уровня. Другие же органы были подчинены и подотчетны советам. Более того – им отказывали в праве называться органами государственной власти. Единственные органы гос власти были советы, а остальные были либо органами государственного управления или правоохранительными органами. Что касается исполнительных органов, вот тех самых органов государственного управления, то в 1918 году был создан Совет народных комиссаров. Если после реформы начала 19 века в Российской империи существовали министерства, и вся система государственной власти была построена по министерскому принципу, который предполагает единоначалие, то после прихода к власти большевиков в рамках советской власти пытались вернуть коллегиальность - коллегиальную систему государственного управления в виде этих самых СНК. Это была не абсолютная и не последовательная коллегиальность как способ принятия решений, но народный комиссар не столь широкими руководящими полномочиями обладал, как министр, и эта система просуществовала чуть дольше, чем другие созданные в 1918 году. Ее заменили министерской системой после ВОВ в 1946 году.

В 1922 году победное шествие советской власти по бывшим территория Российской империи привело к образованию нового государства – СССР, в которую первоначально вошли 4 республики. Знаете, что вот это последнее?

- Закавказье!

- Да, она просуществовала до 1936 года, после чего каждая из республик, входивших в эту федерацию – грузинская, армянская и азербайджанская – вошли самостоятельно в состав СССР. Собственно СССР формировался в условиях, когда в каждой из союзных республик была создана своя система государственной власти и своя правовая система, при том, что все они были очень похожи и в основном копировали систему РСФСР, то есть в основном К. союзных республик копировали К. РСФСР 1918 года. Но тогда это еще было таким, не постоянно действующим принципом, впоследствии, начиная с 1924 года, это стало такой традицией советского времени.

Собственно, говоря о СССР, главный юридический вопрос, который мы должны задавать себе при изучении КП – какова природа этого образования. В советской науке конституционного государственного права было принято считать, что Советский союз – это федерация, что это самостоятельное федеративное, единое федеративное государство. Для этого были определенные предпосылки. Действительно, некоторые черты организации государственной власти в Советском союзе были похожи на организацию федерации, но в целом Советский союз скорее представлял собой конфедеративное образование. Это вопрос конечно определенного юр. анализа, но мне кажется, что большинство особенностей юридического оформления отношений в рамках Советского союза однозначно указывают на то, что и механизм его формирования и потом развала были похожи на механизмы формирования и развала межгосударственного объединения. Каждая из союзных республик сохранила международную правосубъектность. Ну, в реальности этим пользовались только самые крупные республики – Белорусская и Украинская, РСФСР это не нужно было, другие вроде как не очень и хотели, но Украина и Белоруссия во время существования СССР были самостоятельными членами ООН. И одно это уже указывает на то, что Советский союз на федерацию был мало похож. Более того в советских союзных К. закреплялось право одностороннего выхода республики из состава СССР. Для федерации это не характерно. Федерации предполагают запрет сецессии без согласия общегосударственных органов. Ну и правовая система в СССР больше была похожа на конфедеративную. Не знаю, насколько вам это известно, но никогда не существовало в Советском союзе ГК СССР или УК СССР. На союзном уровне принимались только основы законодательства СССР о, например, административных правонарушениях или основы гражданского законодательства, основы гражданско-процессуального законодательства, а уже кодексы издавались отдельно в каждой республике. Они были очень похожи, разумеется, хотя некоторые отличия существовали, и в этом отношении правовая система каждой союзной республики представляла собой самостоятельное образование. С появлением СССР появился новый пласт отношений, который потребовал правового регулирования – это отношения, связанные с организацией федерации, с регулированием федеративных отношений. Ну или конфедеративных. Если посмотреть на систему, которая была заложена в 1922 году, она в целом следовала общей схеме, характерной для абсолютного большинства федераций в мире, а именно закрепление исчерпывающего перечня предметов ведения союза, предметом совместного ведения союза и союзных республик, и по остаточному принципу все непоименованные предметы в К. оставались в ведении союзных республик. Эта схема стала традиционное, и сегодня при распределении предметов ведения в действующей К. она использована как традиционная для нашего государства.

Ну а то, что касается другой части отношений, связанных с организацией государства – это, конечно, создание нового уровня государственных органов, которые в целом представляют собой некую экстраполяцию существовавших на республиканском уровне органов на уровень общесоюзный. Я имею в виду уже Всесоюзный съезд советов, как высший орган государственной власти, и Всесоюзный центральный исполнительный комитет. Единственное, что его сделали двухпалатным. И это опять же способствовало тому, что он стал прообразом Верховного совета в дальнейшем.

Сталинская К., принятая 5 декабря 1936 года, стала важным этапом в развитии. Она коренным образом изменила систему организации государственной власти и правовое регулирование статуса личности. И которая заложила основы для государства, и фактически в том виде, в котором государство было создано в 1936 году, к вопросу кстати о рациональном конструировании, именно в таком виде государство просуществовало до 1991 года. В начале 90ых годов стали вносить изменения, но основы, принципы были заложены тогда, в 1936 году. Правовое положение личности предопределялось тем, что было провозглашено, ну в качестве политического лозунга, о ликвидации классов, соответственно появилось не классовое, а общенародное государство. То есть государство, которое уже не представляет собой аппарат подавления всех классов в интересах одного класса. Собственно общенародное государство уже предполагало, что отношения к средствам производства реформировано настолько, что классовая структура в советском обществе изжита, следовательно, юридически мы можем менять общую организацию государство, общее устройство общественное и правовое положение личности. Здесь уже не было необходимости в какой-либо люстрации, в закреплении полит. прав только за представителями отдельной группы населения. Сталинская К. признала формальное равенство и все права, которые провозглашались, закреплялись за всеми гражданами. В этой К. появились социально-эконом права, государство за прошедшие 18 лет существенно окрепло экономически и позволило себе принять ряд обязательств по гарантированию определенных прав, причем в советском государстве шла речь о таком подходе к правам человека – никто не рассуждал о такой ереси как естественные права, неотчуждаемые права, международный стандарт прав человека (он еще тогда и не существовал как таковой), но в любом случае это было отражено как воля государства и как возможность государства экономически принять на себя эти обязательства. Соответственно появились право на труд, социальную защиту, на образование, право на охрану здоровья тогда заставило себя ждать до 1977 года. В этой К. – всегда это обстоятельство вызывает определенные двойственные восприятия – запретила ряд личных прав, в том числе права от необоснованного уголовного преследования. Прямо как раз к началу массовых репрессий. В этом отношении К., наверное, может характеризоваться К., которая не задавала действительно тип отношений, которые складываются в обществе, и конечно во многом она оставалась мнимой, фиктивной К., но при этом у нее был очень благородный вид, красиво ысе было написано, и позволяло гордиться всем советским юристам самой прогрессивной К. едва ли не во всем мире. А на самом деле к 1936 году еще во многих государствах мира на формальном уровне не были признаны те права, которые провозглашала К. 1936 года, но другой вопрос об их реализации.

К. изменила устройство государственных органов, ликвидировав громоздкие и формируемые по многоступенчатому принципу Всесоюзные съезды советов. Теперь остался высший орган государственной власти – Верховный совет вместо бывшего ВЦИКа, также как и ВЦИК ВС состоял из двух палат – Совета союза и Совета национальностей, и в нем был образован Президиум ВС – орган постоянно действующий в отличии ВС, который собирался на периодически проводимые сессии. Орган, в котором члены работали на профессиональной основе, опять же в отличие от ВС, в котором депутаты были неосвобожденные, то есть они продолжали исполнять свои профессиональные функции, и только на сессии ВС отрывались и приезжали на собрания. Кроме того, Президиум ВС фактически занял положение высшего органа гос. власти, т.к. он выполнял функции, которые обычно возлагают на главу государства – функции, связанные с представительством государства во внешних отношениях. С руководством органами гос. управления и т.д. В этом отношении оставался вопрос относительно роли коммунистической партии в советской системе гос. и общественных органов, но сталинская К. опять же исходя из формальных устоев не закрепляла никакого положения партии, вообще о ней не упоминала. В этом отношении она формально очень сильно отличалась в лучшую сторону от К. 1977 года, закрепившей роль партии как руководящей и направляющей силы советского общества. Если в реальной политике главой государства продолжали считать Генсека ЦК КПСС, то в формальной системе органов гос. власти высшим органом был Президиум ВС, При этом на протяжении советской истории в одно время запрещалось совмещение руководящих постов партии и государства, в другое время они совмещались в одних руках. Ленин, например, вообще не руководил ЦИК, он был председателем СНК. Сталин в своих руках сосредотачивал и функции главы правительства – СНК – и Генерального секретаря коммунистической партии, но он не был председателем Президиум ВС. И это разделение формальное сохранялось на протяжении многих лет и только в 70ые годы, в эпоху застоя, Генеральные секретари стали совмещать должности Председателя Президиума ВС и Генерального секретаря ЦК КПСС. Соответственно новая система государственной власти уже не предполагала многоступенчатости, выборы в ВС стали прямыми и проводимыми на основе всеобщего равного избирательного права.

В К. 1977 года в отличие от 1936 года никакого особенного шага вперед не было сделано. Это было больше данью определенной идеалогемы о том, что советское общество вышло на новый уровень развития, что в СССР был построен социализм, и дальше общество двигалось в эпохе развитого социализма в светлое коммунистическое будущее. Соответственно социализм сохранял представления о структуре общества, которые были в сталинской К., но был сильно скорректирован тем многословием и пустыми лозунгами, которыми в целом было наполнено пространство политическое, СМИ. К. 1936 года по объему в несколько раз меньше К. 1977 года. К. 1977 года содержит преамбулу на несколько страниц, где описаны достижения советского устройства государства и общества. К. 1977 года содержит огромное кол-во политических лозунгов, в правовом отношении она добавила немного, но стала документом определенной эпохи, которую сейчас называют эпохой застоя. В плане новых введений в К. появились право на охрану здоровья, право оспаривать действия и решения, нарушающие права и свободы граждан. Это право очень хорошо демонстрирует отсутствие прямого действия К., несмотря на то, что в 1977 Агоду появилось право, закрепленное в К., реально граждане смогли обращаться в суды с жалобами на действия или бездействия, которые нарушали их права и охраняемые законом интересы, только в 1985 году, 12 лет спустя. За эти 12 лет отсутствие правового механизма реализации фактически лишало юридического наполнения само право, гарантированное К. И в этом отношении эта К. оказалась очень вредна тем, что заставила, сформировала представления о К. не как о юр документе, а как о своде политических лозунгов, деклараций, направлений развития государства, не более того. И это многие стали переносить и на следующую К. – нашу действующую, естественно, не без ущерба тем механизмам, которые должны сопровождать действие К.

К. 1977 года позволила себе то, что в координатах сталинской К. смотрелось несколько дико – закрепить руководящую и направляющую роль коммунистической партии Советского союза. Мало того что партия в реальной политике издавала обязательные для исполнения НА, так это еще и получило конституционное закрепление, ну хотя формально там шла речь только о провозглашении партии руководящей и направляющей силой советского общества, но конечно это давало основания для конституирования партии как части гос. механизма.

Вся эта система стала меняться и не в 1985 году, когда началась перестройка, а несколько позже. Реформы, которые начал Горбачев, они дошли до изменения полит. и прав. системы государства только к концу 80ых годов. В 1988 году появились изменения в К. В этом же году по решению Полит. бюро ЦК КПСС были проведены первые альтернативные выборы. До этого в советском союзе нигде не было норм относительно того, какое кол-во кандидатов должно выдвигаться на выборы (к вопросу о правовом обычае), но при этом сложилась с 30ых годов традиция, что выдвигают на выборы одного кандидата от нерушимого блока коммунистов и беспартийных. И соответственно это настолько прочно вошло в полит. обиход, что даже в сильных работах по избирательному праву советской эпохи было сформулировано мнение, что это есть правовой обычай, сформировавшийся в советском праве. И потребовалось спец. решение Полит. бюро ЦК КПСС о том, чтобы в порядке эксперимента в некоторых избирательных округах провести выборы на альтернативной основе, то есть выдвинуть 2 и более кандидатов. Соответственно это стало началом полит реформ, и в том же году был сформирован недолго просуществовавший Съезд народных депутатов. Интересно, что это был способ попытаться сохранить определенное господство коммунистической партии, которое постепенно уменьшалось, и требовались какие-то формальные институциональные меры для того, чтобы сохранить хотя бы статус кво. Съезд народных депутатов состоял из 2 250 депутатов, 1/3 избиралась от общественных организаций. От разных общественных организаций: от коммунистической партии 100 человек, от Союза филателистов СССР – 1, от Академии наук несколько человек, в том числе А.Д. Сахаров. И вся эта система была противоречивая и по-разному работавшая, иногда ее результаты были непредсказуемыми, но в целом эта система попыталась сохранить те полит. отношения, которые успели сформироваться к тому времени. Ну а в 1989 году прошли первые выборы на Съезд народных депутатов, и начался процесс, который двигался в разных направлениях, но в целом его можно охарактеризовать, во-первых, как заимствование зарубежной, западно-европейской модели устройства государства, заимствование в этом отношении конституционного строя, и избавление от тех принципов и особенностей, которые составляли ядро советской правовой и полит системы. Именно с конца 80ых годов начинается постепенное признание принципов разделения властей, правового государства, полит плюрализма и т.д. И, конечно, этот процесс начал осуществляться не только и даже не столько на общесоюзном уровне, сколько на уровне отдельны союзных республик, и это и привело к краху Советского союза, потому что региональные элиты, во-первых, ближе к народу оказались, и оказались более гибкими и подвижными и лучше реагирующими на изменение ситуации, нежели такая костная традиционная система на общесоюзном уровне. В тех актах, которые принимал ВС РСФСР можно увидеть целый ряд признаков того, как этот уровень власти оказался все более и более прогрессивным.

В 1990 году появилась Декларация государственного суверенитета. Тогда же появилась Декларация прав и свобод человека и гражданина. Они не имеют особого юр смысла, скорее политические были акты, но, тем не менее, они показывают направление развития РСФСР. Если в 1991 году были одновременно были проведены выборы президента СССР и президента РСФСР, то президент СССР был избран ВС, президент РСФСР на всеобщих выборах. И это тоже стало определенным знаком, признаком различий подходов к политической системе. И все это постепенно стало растаскивать Советский союз, хотя мне кажется, что окончательная вина в прекращении Советского союза лежит на амбициях региональных лидеров, которые хотели под себя создать новое государство, которые хотели стать самыми главными, и в этом отношении у них были абсолютно совпадающие интересы. Они объединились против Советского союзного государства, союзной верхушки, и естественно они оказались сильнее уже хотя бы потому, что в их руках во многом были сосредоточены и руководство силовыми структурами и многие экономические ресурсы. Соответственно все это закончилось 8 декабря 1991 году подписанием Договора о денонсации договора 1922 года о создании СССР. Причем интересно, что многие про Беловежскую пущу говорят как об окончательной точке существования СССР. Конечно, это не так. Договор был подписан, но он требовал ратификации. В РСФСР он был ратифицирован 25 декабря 1991 года, соответственно только после этого он вступил в силу, и 25 декабря 1991 президент СССР подписал последний указ о сложении с себя полномочий президента в связи с прекращением существования государства.

Лекция 6.

В декабре 1991 года начинается собственно история РФ. И она в 1991 - 1993 году была отмечена несколькими событиями более-менее важными, ну в частности в 1991 году был учрежден пост Президента РСФСР, Он избирался напрямую. Первые выборы прошли 12 июня 1991 года — ровно через год после принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Но важно то, что к 1993 году существовавшая конфигурация власти привела к глубочайшему политическому кризису. Он случился из-за разных представлений о темпах и направлений реформ. Президент отстаивал необходимость введения президентской республики, а парламент — парламентской республики. Парламент имел возможность опираться на одни представления о традициях российского устройства власти, в частности советская система предполагала доминирование представительных структур над исполнительными. Ну а Президент на других, скорее политических, а не формальных особенностях организации полит системы. Конфликт оставался в правовых рамках до сентября 1993 года, когда случились события, которые наиболее точно можно назвать государственным переворотом, потому что к моменту, когда издавался указ Президента от 21 сентября 1993 года № 1400 О поэтапной конституционной реформе, у Президента не было полномочий регулировать круг вопросов, затронутых в этом указе. Президент не имел права распускать Верховный совет, назначать подготовку Конституции, назначать всенародное голосование по проекту новой К. Обстоятельства в определенной степени символичны, наша К. Опирается на юридическую пустоту. Ее принятию предшествовал неконституционный и неправовой государственный переворот. Под обоснование этих действий была подведена определённая юридическая основа, но это было больше похоже на жонглирование некими юр терминами, нежели на реальное обоснование принятых решений. Указ № 1400 уничтожил ту систему государственной власти, которая была создана К. 1978 года. И объявил о создании новой системы. Я могу продемонстрировать на одном лишь примере, насколько президент вышел за пределы действующего в тот момент законодательства. Во-первых, что касается конституционных изменений, то это было полномочие исключительно Верховного совета. Что касается назначения референдума, то президент не имел права его назначать, во-первых, он формально не имел права делать это по собственной инициативе, во-вторых, когда речь шла об условиях проведения референдума, действовавший на тот момент закон РСФСР от 16 октября 1990 требовал, чтобы для принятия решения за предложенный проект проголосовало большинство от зарегистрированных участников референдума, зарегистрированных избирателей. Выход был найден весьма сомнительный, потому что референдум назвали всенародным голосованием, приклеили ярлык, отменив требование о необходимости набрать 50% от общего количества зарегистрированных избирателей. Оставили норму о том, что нужно, чтобы явилось 50% об общего количества избирателей, и чтобы не меньше половины изъявившихся проголосовали за Конституцию. Это было сделано, и обеспечено, но какими средствами — это другой вопрос. Как вы видите, было обеспечено только на грани буквально. При явке меньше 55% за проект К. Проголосовало 58,42% избирателей. По действовавшему в тот момент законодательству результаты такого референдума никакой юридической силы не имеют, но мы считаем, что К. была принята всенародным голосованием 1993 года. Все дальнейшие построения, организация правовой системы покоится на весьма условном предположении, что отсутствие революционной борьбы против вновь принятой К. означает одобрение ее народом и признание в качестве новой конституции государства. Все это имеет весьма косвенное отношение к праву, но на этом фактически опирается весь наш конституционный строй. Ну и Конституция была уже не в качестве проекта, а в качестве Конституции опубликована в Российской газете 25.12.1993 года и с этого дня вступила в силу.

По поводу правопреемства РФ в отношении предшествующих ей государств, я обращаю ваше внимание на то, что в отношении СССР РФ не может быть государством-продолжателем. Государство-продолжатель — государства, которое по сути своей то же самое, что и ранее существовавшее государство, только поменявшее определенный полит строй, полит режим и продолжающее существовать при условии универсального, если не абсолютного правопреемства. Так вот в отношении СССР РФ не может быть государством-продолжателем, то есть универсальным правопреемником. В СССР на момент развала входило 15 союзных республик. И каждая из них с полным основанием могла бы претендовать на то, чтобы быть в какой-то части государством-продолжателем СССР. Именно поэтому РФ является государством-продолжателем РСФСР, и по соглашению между государствами бывшего СССР заняла место СССР по общему правилу во всех международно-правовых обязательствах — в частности РФ получила место в Совете Безопасности ООН, признала себя обязанной по всем имущественным долгам Советского союза в обмен на всю собственность СССР, которая находилась за пределами территории этого государства. В результате на основании соглашения было создано правило, которое сейчас определяет пределы ответственности РФ за долги и обязательства бывшего СССР. Говорить о том, что это было сделано каким-то надлежащим правовым актом, было трудно, решение Совета глав государств СНГ в 1991 году, после подписания Беловежских соглашений, нулевой вариант, связанный с передачей всех долгов СССР РФ. Но при этом РФ в отношении внутреннего государственного устройства, с практической точки зрения это важно применительно к актам бывшего СССР — недавно я встретил цифру, что сегодня продолжает действовать и применяться в РФ более 45 тыс. НПА, изданных с Советском союзе. И в этом отношении в части внутреннего правопреемства РФ унаследовала и правовые акты, которые были и в РСФСР и правовые акты союзного уровня. Они все сохраняют юридическую силу, хотя в заключительных и переходных положениях КРФ написано, что они сохраняют свою силу в той части, в которой они не противоречат КРФ и действующему законодательству.

Вопрос, который отчасти относится к истории, отчасти к современности — направление развития нашей системы после 1993 года. Конечно, это все можно считать весьма условным, но обозначить основные направления будет полезно. Глобально целый ряд реформ — судебная, административная — не исчерпывает полностью всей той деятельности, которая осуществляется действовавшего в Советском союзе законодательства и системы власти. Многие из этих реформ продолжаются, причем некоторые пережили несколько стадий уже после 1993 года, и все это можно рассматривать как определенное конституционное развитие РФ уже в рамках действующей К.

На этом мы тему Особенности конституционного развития РФ завершаем и переходим к следующей теме

Дата добавления: 2014-01-11