Экономика

Таможенная система Советского государства и предпосылки создания таможенных органов Российской Федерации

Таможенная политика, сформулированная В.И. Лениным с октября 1917 г. и вплоть до конца 80-х годов определила деятельность таможенных органов в принципиально новом направлении, чем до революции или чем таможенные органы других стран со свободной экономикой. Отсюда вытекало и существенное изменение функций и структурной организации таможенных органов.

Во-первых, таможенные органы фактически перестали налоговыми, фискальными органами государства, а таможенные платежи более не рассматривались как сколь-нибудь значительный источник доходов государст­венного бюджета.

Во-вторых, монополия внешней торговли означала от­каз государства от таможенно-тарифных механизмов регу­лирования внешней торговли. Практика проведения та­моженных операций подтвердила, что таможенный тариф не являлся инструментом регулирования внешнеэкономи­ческой деятельности, его узость и несоответствие уровня таможенных пошлин ценам на товары, сложившиеся на внутреннем и внешнем рынках. Таможенные органы призваны были обеспечивать и охранять государственную монополию и соответственно становились одним из рыча­гов чисто административного воздействия на внешнеэко­номические связи.

Таким образом, основными для таможенников стано­вятся функции по осуществлению таможенного контроля и пресечению таможенных правонарушений. Практиче­ская реализация ленинской идеи государственной моно­полии внешней торговли не оставила места для широкого применения таможенно-тарифной практики и сделала систему таможенного контроля чисто вспомогательным инструментом регулирования внешней торговли.

На момент Октябрьской революции таможенное дело в России регулировалось Уставом 1910 г. 29 декабря 1917 г. было принято первое постановление СНК РСФСР «О порядке выдачи разрешения на ввоз и вывоз товаров». Им определялись подчиненность тамо­женных органон, их функции, порядок ввоза и вывоза товааров. Всем таможенным чинам и учреждениям на всех границах под страхом уголовной ответственности предписывается не выпускать за границу и не впускать из-за границы товары без предъявления разрешений. Все принятые ранее правовые акты, регулирующие порядок ввоза и вывоза това­ров, отменялись. Таким образом, именно этим постановле­нием была создана разрешительно-запретительная систе­ма перемещения товаров через таможенную границу Со­ветского государства.

Следующий этап в деятельности таможен был связан с принятием Декрета СНК от 22 апреля 1918 г. о нацио­нализации внешней торговли. В соответствии с этим Декретом практически была объявлена монополия внеш­ней торговли государства, которая осуществлялась те­перь через Народный комиссариат внешней торговли (НКВТ). Все сделки, связанные с перемещением товаров через границу, осуществлять помимо этого органа запре­щалось.

В начале 1918 г. возобновил работу Департамент тамо­женных сборов при Наркомате финансов. 29 мая 1918 г. СНК издал декрет «О разграничении прав центральных и местных Советских властей по сбору пошлин и регу­лированию деятельности местных таможенных учреждении».

Декретом СНК, изданным 29 июня 1918 г., Департа­мент таможенных сборов переименовывается в Главное управление таможенного контроля, которое переходило в подчинение Наркомата торговли и промышленности. В соответствии с Декретом СНК о внешней торговле от 11 июня 1920 г. Наркома торговли и промышленности был преобразован в Народный комиссариат внешней тор­говли. Этим же Декретом Департамент таможенных сбо­ров переименован в Главное управление таможенного кон­троля. При этом изменений в существовавшей ранее орга­низационной структуре таможенных органов не произош­ло. 12 ноября 1920 г. СНК РСФСР издал декрет «О порядке приема, хранения, отпуска импортных и экспорт­ных товаров», который послужил основой для Таможен­ного устава СССР 1924 г.

В декабре 1921 г. создастся Главное таможенное управ­ление, на которое возлагались задачи по организации и управлению таможенными учреждениями, разработка та­моженной политики, соответствующих правовых актов, а также борьба с контрабандой. Декрет СНК от 31 марта 1922 г. утвердил Временное положение о местных тамо­женных учреждениях, округах, таможнях и таможенных постах. В таможенной системе предусматривалось четыре типа таможен: портовые, пограничные железнодорожные, пограничные, расположенные у рек, озер, на шоссейных дорогах, и внутренние. Было сформировано восемь тамо­женных округов: Петрозаводский, Западный, Сибирский, Туркестанский, Семипалатинский, Южный, Украинский, Закавказский. В их состав вошли 134 таможни и 149 тамо­женных постов. Помимо таможенных округов были соз­даны два таможенных участка — Петрозаводский и Крым­ский.

Таким образом, если в 1918-1921 гг. таможенно-тариф­ному регулированию отводилась весьма скромная роль, то в 1922 г. в связи с переходом к нэпу и расширением внеш­ней торговли роль таможенных органов в государственном управлении существенно возросла. Была практически восстановлена таможенная система России. Эти же годы харак­теризуются возвращением к тарифным методам регулиро­вания внешней торговли. Первый послереволюционный таможенный тариф по европейской привозной торговле СНК РСФСР утвердил 14 февраля 1922 г. Он просуще­ствовал около года. В конце 1922 г. была сформирована комиссия для выработки нового тарифа. В эти годы в стране царили голод и общий товарный дефицит. Поэто­му было принято решение насытить внутренний рынок путем облегчения ввоза товаров, а лишь затем оказывать покровительство отечественной промышленности.

Необычность тарифа 1922 г. заключалась в том, что он состоял из двух самостоятельных частей: так называемого привозного тарифа и тарифа по отпускной торговле. От­пускной тариф, как правило, не применялся для мирного времени. По данному тарифу были запрещены к вывозу хлеб, лен, масло, пушнина и т.д. После принятия этих та­рифов в промышленности начинается некоторый подъем. В стране вводится новая экономическая политика (нэп). Возникает объективная необходимость в защите отечест­венного производителя. К январю 1923 г. был составлен окончательный проект таможенного тарифа и передан в Таможенно-тарифный комитет (ТТК), который после не­которых исправлений передал его в Совнарком. Однако данный тариф был запутанным и сложным, возникали трудности при калькуляции. В 1924 г. принимается тариф, близкий к довоенному. Были восстановлены прежняя классификация товаров и деление их на группы. Это был первый тариф на метриче­ской основе. 17 января 1924 г. принимается отпускной та­риф, достаточно либеральный, который имел покровительственный характер и направленность на защиту обрабатывающей и добываю­щей промышленности. 14 декабря 1924 г. Президиум ЦИК СССР утвердил Таможенный устав СССР, явившийся первым кодифицированным актом по таможенному делу. Таможенный устав включал шесть разделов, состояв­ших из 283 статей.

В целом Таможенный устав 1924 г. предусматривал следующую структуру таможенных органов:

1) Наркомат внешней торговли (НКВТ);

2) Главное таможенное управление (ГТУ);

3) уполномоченные НКВТ при Совнаркомах союзных республик;

4) отделения ГТУ в союзных республиках;

5) районные таможенные инспекторские управления;

6) таможни и таможенные посты.

Непосредственную работу по осуществлению таможен­ного контроля выполняли таможни трех разрядов.

Таможни первого разряда создавались при железнодо­рожных станциях и в портах с большим грузооборотом, таможни второго разряда — на шоссейных дорогах и в не­больших речных и озерных портах, таможни третьего раз­ряда — на грунтовых дорогах. Таможни первого и второго разрядов осуществляли все виды таможенного оформле­ния и контроля. Таможни третьего разряда оформляли и контролировали ввозимые в страну и вывозимые из нее грузы, если они не требовали специальной технической экспертизы.

Руководство таможенными учреждениями осуществ­ляли управляющие. При них действовали рабочие орга­ны — технические совещания, в состав которых входили помощники управляющих и инспектора. Непосредствен­ное руководство таможенными учреждениями на местах осуществляли районные таможенные инспекторские управления, возглавляемые районными таможенными инспекторами.

К концу 20-х годов таможенное законодательство подвергается сильному изменению в сторону усиления контроля за перевозкой товара и выполнением решений правительства о монополии государства на внешнюю торговлю.

Впервые в 1928 г. был принят Таможенный кодекс, а не таможенный устав. Разделение с таможенным уставом произошло по причине введения административного управления таможенной системой. В том же году был при­нят и Таможенный устав. Он стал своего рода внутренни­ми правилами, имевшими отношение только к таможен­ным органам, т.е. для внутреннего пользования. С этого времени основным законодательным актом в сфере тамо­женного дела становится Таможенный кодекс, по которо­му и по сей день работает таможня.

В Кодексе закрепляется монополия на внешнюю тор­говлю за государством. Устанавливается совершенно но­вая система таможенных органов. Управление таможен­ным делом на всей территории страны поручается Народ­ному комиссариату внешней торговли (НКВТ). Непосред­ственное управление происходит через входящее в его состав Главное таможенное управление (ГТУ). В ст. 2 Ко­декса говорится, что таможенные органы осуществляют фактический контроль за выполнением постановления о государственной монополии внешней торговли, а также взимают таможенные сборы и совершают все другие тамо­женные операции. При Главном таможенном управлении создается несколько отделов. Нижестоящими органами ГТУ являлись местные тамо­женные учреждения, отделения главного таможенного управления, таможни и посты. По-прежнему было сохранено различие в доставке гру­зов морским, сухопутным, железнодорожным путем и воз­душным путем.

В период с 1929 по 1932 г. все более отчетливой стано­вится тенденция отказа от экономической модели управ­ления, обозначился переход к административному регули­рованию общественных отношений. Этот процесс затро­нул внешнеэкономическую деятельность, в том числе и правовое регулирование таможенного дела. На этот период значительно сократился оборот международного пасса­жирского сообщения, резко уменьшилось число участни­ков внешнеторговых связей.

21 января 1930 г. был принят основной нормативный акт в области таможенного обложения - Свод таможен­ных тарифов СССР, значительная часть которого просу­ществовала свыше 30 лет.

С началом Великой Отечественной войны деятель­ность 24 таможен, расположенных на западных границах СССР, была прекращена. Действовали таможни, располо­женные по сухопутной границе от Тихого океана до Чер­ного моря, прикаспийские и северные (Мурманская и Ар­хангельская).

На таможни возлагались новые задачи, в основном пропуск грузов. По мере освобождения территории страны возрождалась система таможенных учреждений.

В первые послевоенные годы система таможенных органов состояла из возглавлявшего ее Г'ТУ, в составе кото­рого имелись отделы транзитно-грузовой, почтово-пассажирский, борьбы с контрабандой, таможенной статистики, тарифов и кодификации, таможенной информации, фи­нансовый, снабжения и кадров, таможен 1-го, 2-го и 3-го классов и таможенных постов.

Лишь в 1964 г. Указом Президиума верховного Совета СССР был утвержден новый Таможенный кодекс. Он, как и предыдущий, закреплял монопольное право на внеш­нюю торговлю за государством. Главное нововведение ка­салось отмены различий в привозе товаров по морю, суше и воздуху. Все таможни работали по единому Таможенно­му кодексу. Основная функция советских таможенных уч­реждений - контроль за соблюдением государственной монополии. Впервые было установлено понятие таможен­ного режима. Для разных грузов в зависимости от их на­значения устанавливался определенный режим. Кодекс предусматривал три режима: режим экспорта, режим им­порта и режим транзита.

Середина 80-х годов ознаменовалась началом реформы системы таможенных органов. Новый, наиболее радикаль­ный этап реформы системы таможенных органов начался в 1986 г. В связи с изменением структуры государствен­ных органов по руководству внешнеэкономической дея­тельностью и новой стратегией ВЭД были предприняты меры, направленные на повышение статуса таможенных органов, превращение их из ведомственных в государст­венные.

Решением Совета Министров СССР от 12 февраля 1986 г. № 222. Главное таможенное управление МВТ было преобразовано в самостоятельный орган — Главное управление государственного таможенного контроля (ГУ ГТК) при СМ СССР. Основными функциями ГУ ГТК являлись:

- участие в разработке таможенной политики государства;

- осуществление государственного таможенного контроля за соблюдением установленного порядка пере­мещения через границу товаров и иного имущества;

- борьба с контрабандой и нарушениями таможенных правил и др.

Решение столь сложных и многоплановых задач, стоя­щих перед ГУГТК, а также выполнение значительного числа функций потребовали и соответствующей структур­ной организации. Основными структурными единицами ГУ ГТК при Совете Министров СССР являлись управле­ния и отделы. В ГУГТК функционировало также значительное количество административно-хозяйственных подразделений.

В мае 1988 г. в соответствии с ТК СССР и Законом «О Государственной границе СССР» были созданы та­моженные зоны, в которых производился таможенный контроль товаров, транспортных средств и имущества граждан, перемещаемых через государственную грани­цу. Важное значение имело введение с 1 сентября 1989 г. грузовой таможенной декларации (ГТД), которая позво­нила создать таможенный механизм контроля и регули­рования ВЭД, а также систему таможенной статистики внешней торговли, позволившую обеспечить высшие органы государственной власти и иные государственные органы информацией о состоянии внешней торговли страны.

Серьезные изменения во всех отраслях таможенного мела стали происходить после принятия в 1991 г. нового Таможенного кодекса СССР.

Кодекс базировался на основополагающих принципах: единстве таможенной территории и таможенного законо­дательства, создании необходимых экономических условий для формирования единого экономического пространства, охватывающего все регионы страны.

Впервые в таможенном законодательстве таможенные учреждения стали именоваться таможенными органами, им было предоставлено право производства дознания по делам о контрабанде. Кодекс, юридически закрепил сло­жившуюся к этому времени структуру таможенных орга­нов: ГУГ'ГК - региональные таможенные управления - (РТУ) таможни. Вводилось понятие «таможенный ре­гион», на территории которого РТУ осуществляет руково­дство таможенным делом. Предусматривалось образова­ние двух координационных центров — Таможенно-тариф­ного совета и Координационного совета по борьбе с меж­дународным незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

ТК СССР 1991 г. содержал и другие важные положе­ния, направленные на модернизацию таможенной систе­мы, в то же время он не был полностью свободен от эле­ментов командно-административного метода управления таможенным делом.

Таким образом, за период существования СССР было принято три Таможенных кодекса (1928, 1964 и 1991 гг.) и Таможенный устав 1924 г. Эти правовые акты, составлявшие стержень таможенного зако­нодательства, в известной мере обеспечили преемствен­ность в использовании институционально-правовых кате­горий, понятий таможенного дела, организационных форм и методов таможенного контроля, видов таможенных по­шлин и их классификации, в организации деятельности таможенных органов, хотя существенно изменились и само понятие «таможенное дело», и его структура.

Из-за распада СССР срок действия Таможенного ко­декса СССР 1991 г. оказался непродолжительным. России как суверенному государству пришлось практически зано­во создавать таможенную систему. Она наследовала край­не ослабленную сеть таможенных органов, так как боль­шая (около 80%) часть таможенных структур, хорошо ос­нащенных технически, имеющих высокопрофессиональ­ные кадры, оказалась за ее пределами. Протяженность подлежащих таможенному контролю границ с бывшими союзными республиками увеличилась до 13,5 тыс. км, в том числе около 1,1 тыс. км со странами Балтии.

Началом коренной реформы таможенного дела и орга­низации управления им явились распоряжение Президен­та РСФСР «О деятельности таможенной службы на тер­ритории РСФСР» от 25 августа 1991 г. и Указ Президен­та РСФСР от 25 октября 1991 г., в соответствии с которы­ми был создан центральный таможенный орган России - Государственный таможенный комитет Совету Минист­ров РСФСР. Совету Министров РСФСР было поручено в течение месяца определить конкретный механизм рабо­ты таможенного ведомства России. Указ устанавливал, что председатель ГГК РСФСР являлся по должности первым заместителем председателя Таможенного комитета СССР. В течение последующих двух месяцев ГТК РСФСР реально не приступил к практической деятельности, а союзный Таможенный комитет продолжал осуществлять свои функции. К тому же компетенция российского и союзного таможенного ведомств сразу не была разграни­чена, порядок взаимодействия не определен, что порождало неясности и сложности в их взаимоотношениях.

Важным шагом в определении правового статуса ГТК РСФСР был Указ Президента РСФСР «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» от 28 ноября 1991 г., в соответствии с которым таможенное ведомство включалось в структуру россий­ских органов исполнительной власти и, следовательно, от­делялось от системы таможенных органов СССР.

26 декабря 1991 г. Правительство РСФСР во исполнение президентского Указа от 25 октября 1991 г. приняло постановление «Вопросы Государственного таможенного комитета РСФСР» № 65, которым регламентировался комплекс вопросов по организации таможенного дела и таможенных органов. Было утверждено Положение о ГГК РСФСР, определены структура и штатная численность центрального аппарата таможенного органа.

Завершающей вехой этого периода и одновременно на­чалом качественно нового этапа развития таможенного за­конодательства в России явилось принятие Таможенного кодекса Российской Федерации и Закона Российской Фе­дерации «О таможенном тарифе».

Эти нормативные правовые акты, принятые в 1993 г., явились правовым фундаментом, на котором строится и развивается современное таможенное дело, тесно взаимо­связанное как с внутриэкономическим развитием страны, так и с ее внешнеэкономической деятельностью. С приня­тием Таможенного кодекса и Закона «О таможенном та­рифе» функционирование таможенных органов Россий­ской Федерации вошло в русло развития современных та­моженных систем ведущих государств мира. При этом важнейшим положением нового Таможенного кодекса Российской Федерации в аспекте рассматриваемой нами проблемы стало придание таможенным органам статуса правоохранительных органов.

Обобщая сказанное, следует отметить, что почти на всем протяжении советского периода развития общества таможенные органы играли весьма незначительную роль в государстве. Как и в дореволюционный период, таможен­ные органы входили в состав гражданских ведомств Наркомата финансов, Наркомата промышленности и тор­говли, Наркомата, затем Министерства внешней торговли и осуществляли преимущественно фискальную функцию.

Правоохранительный аспект деятельности таможенных органов заключался лишь и борьбе с административно на­казуемой контрабандой и административно-правовыми нарушениями таможенных правил. Административная юрисдикция в то время, так же как и в наши дни, была присуща множеству государственных органов (органам санитарного, ветеринарного и иного над­зора, органам лесной охраны и т.д.), которые никогда, даже в теории, не признавались правоохранительными ор­ганами. Поэтому нельзя назвать таковыми и таможенные органы СССР.

Серьезные изменения в таможенном деле начались с развертыванием процессов распада СССР. Отражением этих процессов стало принятие в 1991 г. нового Таможен­ного кодекса СССР и Закона о таможенном тарифе. В со­ответствии с ними предусматривалось образование Тамо­женно-тарифного совета и Координационного совета по борьбе с международным незаконным оборотом наркоти­ческих средств и психотропных веществ. Хотя Таможен­ный кодекс юридически закрепил сложившуюся к тому времени структуру таможенных органов, он сохранил многие уже устаревшие принципы, нормы и структурные подразделения таможенной системы.

Распад СССР, отказ от многих принципов социалисти­ческого хозяйствования, в том числе и государственной монополии на внешнюю торговлю, и другие факторы пре­имущественно экономического характера создали объек­тивные предпосылки становления принципиально новой системы таможенных органов Российской Федерации.

Дата добавления: 2014-01-11