Преобразования государственного аппарата в первой четверти XVIII в

Предпри­нятые Петром I преобразования гражданского управления начались в период Северной войны. Поэтому большинство мероприятий производилось без определенного плана и программы.

Бюрократизация государственного аппарата проходила на раз­ных уровнях и в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессами дальнейшей централизации властных струк­тур.

Уже во второй половине XVII в. исчезают остатки иммунитетных феодальных привилегий и последние частновладельческие города. Центральные органы управления, такие как Боярская дума и прика­зы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превращается в периодически созываемое совещание приказных судей. Она превращалась в контрольный орган, наблюдавший за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов мест­ного управления.

Численность Боярской думы постоянно возрастала, и ее внутрен­няя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась Ближняя дума — прототип кабинета министров.

В1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие транс­формации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, исчезает окончательно. Его заменяет на вершине властной пирамиды новый бюрократический орган. Принципы его формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам) сущест­венно отличались от принципов (традиция, спонтанность) Боярской думы.

Столь же сложный путь проделала система центральных отрасле­вых органов управления — приказов.

Число приказов уменьшалось в ходе этого процесса, но общая численность штата чиновников возрастала.

Реформы высших органов власти и управления, проведенные в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа:

1) 1699—1710 гг. Для этого этапа характерны лишь частичные преобразования в системе высших государственных органов, в струк­туре местного самоуправления, военная реформа;

2) 1710—1719 гг. Ликвидация прежних центральных органов влас­ти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение пер­вой территориальной реформы;

3) 1719—1725 гг. происходит образование новых органов отрасле­вого управления коллегий, проводится вторая территориальная реформа, реформа церковного управления, финансово-налоговая реформа, создается правовая основа для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военном походе. По Указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно заме­щать царя.

К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешне­торговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочи­ях Сената ничего не говорилось.

Организационная структура Сената включала присутствие, где выносились решения, и канцелярию во главе с обер-секретарем, которая осуществляла делопроизводство. Решения принимались коллегиально и только единогласно.

Централизация государственного аппарата при абсолютизме тре­бовала создания специальных контрольных органов. В начале XVIII в. сложилось две контрольных системы: прокуратура (во главе с генерал-прокурором Сената) и фискалитет. Уже при формирова­нии Сената в 1711 г. при нем был учрежден фискал. Аналогичные должности устанавливались в губерниях, городах и центральных учреждениях. Вершину пирамиды занял обер-фискал Сената. Более четкая правовая регламентация института была осуществлена в 1714 г.

Фискалам вменялось в обязанность доносить о всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и наруше­ниях законности в учреждениях. В их обязанности входило выступ­ление в суде в качестве обвинителей (задачи, позже принятые на себя прокурорскими органами).

Только в послед­ние 7-8 лет его царствования новые административные учреждения были приведены в систему и получили соответствующие инструкции и уставы («регламенты»). Создавая новый государственный аппарат, Петр усиленно заботился о его будущей эффективности, особенно о контроле за правильным расходованием материальных средств, вёл решительную борьбу со злоупотреблениями должностных лиц.

Сенат. Высшим учреждением новой админист­рации стал «правительствующий Сенат», сменивший преж­нюю Боярскую думу. В первый состав Сената было назначено 9 членов и обер-секретарь. Вскоре появился царский указ о пределах власти и от­ветственности Сената, «которому всяк и их указам да будет послушен так, как нам самому». В частности, Сенату предписывалось: 1) «суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения»; 2) «дворян собрать молодых» для военной службы и 3) позаботиться об исп­равном сборе государственных доходов («понеже деньги суть артериею войны») и о развитии заграничной торговли. Сенат издавал указы, имеющие силу закона.

Будучи учрежден как временный орган для управления государством в от­сутствие царя, Сенат, однако, в дальнейшем сохранился как высшее административное, судебное и контрольное учреждение. После образования коллегий их президенты вошли в состав Сената.

Сенат получал донесения от местных начальников и посылал на места своих ревизоров. Для тайного надзора за финансовой и судебной деятельностью администрации Сенату было предписано выбрать обер-фискала[30]. Ему подчинялась целая сеть городовых и провинциальных фискалов (до 500). Фискалам шла половина штрафа, который суд по их доносам налагал на чиновников, уличённых в должностных преступлениях. В случае недоказанности обвинений фискалы ответственности не несли.

В 1715 г. при Сенате была учреждена должность гене­рального ревизора, или надзирателя указов, а в 1722 г. - должность генерал-прокурора, который был «должен накрепко смотреть, дабы Сенат в своем зва­нии праведно и нелицемерно поступал». Генерал-прокурор надзирал за всеми прокурорами и фискалами и вообще был «оком» царя во всех делах государственного управления.

После смерти Петра I роль Сената как центрального органа уп­равления начинает снижаться. С 1711 г. по 1718 г. Сенат являлся коллективным регентом, заместителем государя в решении всех во­просов государственного управления, главой исполнительной влас­ти (в отсутствие государя).

Коллегии.

Коренная перестройка приказной системы произошла в период с 1718 по 1720 годы, когда вместо приказов были созданы коллегии. Преимущество коллегий перед приказами состояло в том, что компетенция их была строго очерчена, причем в законодательном порядке, дела сперва рассматривались и решались коллегиально, структура была единообразной. Деятельность коллегий в отношении дел, отнесенных к их ведению, распространялась на всю территорию государства. В систему коллегий входили: коллегия иностранных дел; военная; адмиралтейская, финансовые (камер-, штатс-контор и ревизион-коллегия); промышленно-торговые (камер-, мануфактур-, коммерц-коллегии); юстиц-коллегия; вотчинная; духовная (затем переименованная в Святейший Правительственный Синод).

Петр произвел коренную перестройку и других органов центрального управления. Приказная система начала заменяться коллегиальной. В 1717-1718 г. были учреждены девять коллегий, руководители которых являлись членами Сената. Главными считались коллегии: Во­енная, Адмиралтейская, Иностранных дел. Три коллегии ведали финансовыми делами: Камер-коллегия (ведомство государственных до­ходов), Штатс-контора (ведомство государственных расходов), Ревизион-коллегия. Коммерц-коллегия, Берг- и Ма­нуфактур-коллегии ведали вопросами промышленности и торговли. Юстиц-коллегия занималась гражданским судопроизводством. В дальнейшем функции ревизион-коллегии были переданы Сенату, а для управления дворянским землевладением учреждена Вотчинная коллегия. В 1721 г. учреждается Главный магистрат для управления городами. В 1722 г. была учреждена Малороссийская коллегия для регулярного уп­равления «малороссийским народом».

Коллегиальное управление вводилось в России по шведскому образцу. В 1718 г. Петр повелел сочинить регламенты для всех коллегий на основании «шведского устава», изменив надлежащим образом «которые пункты в шведском регламенте неудобны, или с ситуациею сего государства не сходны». В состав каждой коллегии входили 11 членов: пре­зидент, вице-президент, 4 советника и 4 асессора, к которым добавлялся один советник или асессор из ино­странцев. Из двух секретарей коллежской канцелярии один назначался так­же из иностранцев. Президентами коллегий были назначены русские, вице-президентами в большинстве коллегий являлись иностранцы.

Кроме коллегий возникло большое число контор, канцелярий, департаментов и даже приказов, функции которых теперь были чётко разграничены.

Преображенский приказ и Тайная канцелярия, ведавшие дела о государственных преступлениях, подчинялись Сенату. Другие органы подчинялись одной из коллегий или сохранившимся на новой основе приказам.

Введением, кол­легиальной системы Петр надеялся достигнуть в управле­нии большего порядка и законности, устра­нить произвол, личное усмотрение и злоупотребления, присущие единоличным правителям.

В коллегиях все вопросы должны были решаться присутствием её членов, т.е. гласно, под неусыпным контролем прокуроров и фискалов, которые вводились не только в главных учреждениях страны, но повсеместно. Такая организация, при её несомненных достоинствах, вместе с тем крайне затрудняла оперативное принятие решений и их выполнение. Была даже введена особая должность рекетмейстера для принятия и рас­смотрения жалоб на волокиту или несправедливые ре­шения коллегий. Рекетмейстер доносил о них Сенату, а в некоторых случаях докладывал дело самому государю.

Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:

1) Иностранных дел; 2) Казенных сборов; 3) Юстиции; 4) Ревизи­онная (бюджетная); 5) Военная; 6) Адмиралтейская; 7) Коммерц (торговля); 8) Штатс-контора (ведение государственных расходов); 9) Берг-Мануфактур-коллегия (Горнодобывающая и Промыш­ленная).

В 1721 г. была учреждена Вотчинная коллегия, заменившая По­местный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую кроме функций уп­равления промышленностью были возложены задачи экономичес­кой политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функ­ции горнодобычи и монетного дела.

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720), объединивший большое число норм и правил, детально рас­писывающих порядок работы учреждения.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного уп­равления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточе­ние управления финансами в едином учреждении — все это сущест­венно отличало новый аппарат от приказной системы.

С учреждением новой столицы (1713) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург: Сенат и коллегии создавались уже там.

Генерал-прокурор

Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-секретарь Сената. Для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждались должности гене­рал-прокурора и обер-прокурора. Им были подчинены прокуроры при коллегиях.

Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль за его деятельностью. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и отстранены только мо­нархом.

В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: назначены Сенатом президенты и вице-президенты, определены штаты и поря­док работы. Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, реги­стратор, переводчик и подьячие. Специальным указом предписыва­лось с 1720 г. начать производство дел «новым порядком».

Военные реформы

Существенные перемены в социальной структуре общества конца XVII в.- начала XVIII в. выявились в ходе военных реформ. В конце XVII в. основу войска все еще составляла дворянская конница. Все сильнее она начинает дополняться, а затем и оттесняться новыми формированиями: стрелецкими частями и полками «иноземного строя» (рейтарскими и драгунскими). Эти части, находившиеся на жаловании, численно превосходили дворянский контингент: в 1679 г. «по прибору» служило около семидесяти тысяч человек, 1681 г. – уже свыше восьмидесяти тысяч. Дворянская конница в то же время насчитывала не более шести тысяч. К 1681 г. восемьдесят девять тысяч из ста шестидесяти четырех были переведены в «иноземный строй».

Если стрельцы были еще полурегулярным войском (и были привязаны к своим дворам и огородничеству на посадах), то полки «иноземного строя» были зародышем профессиональной армии. Офицерский корпус уже в конце XVII в. быстро пополнялся иностранными специалистами. Этот путь военных реформ позволял центральной власти стать независимой от дворянства в деле формирования вооруженных сил, одновременно используя служилую роль дворянства при создании офицерских кадров.

Военная реформа была одним из важнейших звеньев в цепи государственных преобразований начала XVIII в. После неудачных походов на Азов (1695–1696) прекратило свое существование дво­рянское конное ополчение. Образцом для преобразования военных частей стали полки личной охраны Петра I — Преображенский, Семеновский и Бутырский. Стрелецкое восстание 1698 г. ускорило ликвидацию старых стрелецких подразделений и их расформиро­вание.

С 1699 г. начинается формирование рекрутской системы набора в армию. Из числа владельческих крестьян, дворовых и посадского населения были сформированы два полка. К 1705 г. было собрано уже двадцать семь полков, набор осуществлялся по установленным рекрутским округам. С 1723 г. на основе переписи была введена система подушной раскладки рекрутов (до 1725 г. было проведено пятьдесят три рекрутских набора, давших двести восемьдесят четыре тысячи солдат). Закрепленный порядок позволил сформировать многочисленную, хотя и плохо обученную армию.

В 1719 г. вводится изданный в 1716 г. Устав воинский, регламен­тировавший состав и организацию армии, отношения командиров и подчиненных, обязанности армейских чинов. В 1720 г. был принят Морской устав.

Пётр I провёл коренную реорганизацию вооруженных сил. В короткое время была создана мощная регулярная армия. Её основу составили пехотные и кавалерийские полки, артиллерийские подразделения с едино­образным штатом, обмундированием, воору­жением. На подобных основаниях впервые в России строился военный флот, что по значению не уступало созданию регулярной армии. Строи­тельство флота осуществлялось невиданно быстрыми темпами на уровне лучших обра­зцов военного кораблестроения того времени.

Развитие металлургии в стране способствовало значительному росту производства артилле­рийских орудий. Созданная в начале XVIII в. русская артиллерия внесла большой вклад в победы русской армии и флота в сражениях со шведами и турками под Полтавой, при Гангуте, Ларге, Рымнике, штурме Изма­ила и др.

Создание регулярной армии и флота потребовало изменения принципов их компле­ктования. Воинская служба объявлялась пожизненной. Прежний беспорядочный «прибор» в солдаты «охотников» и «даточных лю­дей» был заменен периодическими рекрутскими наборами[31]. Первый был произведен в 1705 году, и затем до 1710 г. наборы повторялись ежегодно по норме - по одному ре­круту с 20 тяглых дворов, что должно было давать около 30 тысяч рекрутов в каждый набор.

Для подготовки офицерского состава было учреждено несколько специальных школ: «навигацкая» (морская), артиллерийская, инженерная. Но главной военно-практической школой подготовки офицеров для армейских полков служили гвардейские полки - Преоб­раженский и Семеновский, к которым в 1719 г. был до­бавлен Драгунский полк. Царский указ 26 фев­раля 1714 г. категорически запрещал производить в офицеры дворян («и иных со стороны»), которые не служили сол­датами в гвардейских полках и «с фундаменту солдатского дела не знают». Это положение закрепил и Воинский устав 1716 г.

В конце царствования Петра I (1725 г.) численность регулярных сухопутных войск в России доходила до 200 тыс. чел. В том числе: в гвардии - около 3 тыс., в армейских полках конных - около 42 тыс., в пехотных - 75 тыс. В гар­низонах числилось 74 тыс., в артиллерии и инженерных ротах - около 6 тыс. Иррегулярные войска, главным образом казаки, составляли около 100 тысяч человек.

Военный флот состоял из 48 линейных кораблей и около 800 галер и иных судов, с общей численностью экипажа около 28 тыс.

Преобразованные Петром вооруженные силы России не уступали армии и флоту любой европейской державы. Но их содержание стоило недёшево. После окончания войны со Швецией, армейские полки были расквар­тированы в городах и сёлах страны, что легло дополнительным бременем на податные сословия.

Реформы финансовой сферы

В финансовой сфере конец XVII в. отмечен интенсивным преобразованием всей податной и налоговой системы. Остававшаяся основным видом обложения – «соха» пополняется длинным рядом дополнительных налогов. Важнейшим из них были: таможенный сбор, кабацкие (косвенные налоги), данные (прямые налоги), оброчные, ямские, стрелецкие, неокладные сборы, соляной и табачный акцизы.

Налоговые преобразования опирались на организационные меры, призванные упорядочить, централизовать и регламентировать эти мероприятия. В конце XVII в. «соха» как единица обложения уступает место новой единице – «двору». Происходит перенос фискального внимания с обезличенной территории на субъекта, обложение начинает приобретать все более персональный характер. В 1646 г. проводятся подворная перепись, а в 1678 г. составляются переписные книги.

Для персонального выявления круга налогоплательщиков к вопросам финансового управления начинают привлекаться даже земские общества (активность которых на некоторое время вновь возрождается). Характерным является то, что уже в конце XVII в. осуществлялась сословная разверстка прямых налогов: принцип сословности возрождался при абсолютизме в новом качестве - для распределения сословных привилегий, обязанностей и службы.

В 1718 г. была проведена подушная перепись и финансовые службы перешли к подушному обложению населения. В результате этой акции были выделены группы неподатных сословий (дворянства и духовенства) и фактически уравнены в податном отношении различные группы крестьянского населения (государственные, владельческие, посессионные, холопы). С точки зрения фискалитета, разные группы населения отличались друг от друга только степенью платежеспособности.

Дата добавления: 2014-01-20