Вопрос 4. Финансовая основа местного самоуправления

Понятие финансовой основы местного самоуправления в Российской Федерации восходит к началу 90-х годов прошлого столетия: Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 года № 1550-1 отдельной главой прописывал финансовую основу местного самоуправления, не давая, впрочем, нормативного определения термина.

Утративший ныне силу Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» также не давал нормативного определения понятия финансовой основы местного самоуправления, однако определял местные финансы как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения.

Данную формулировку можно принять в качестве материального определения финансовой основы местного самоуправления.

Ряд авторов склонен видеть в финансовой основе местного самоуправления самостоятельный институт муниципального права [16]. В этом случае финансовая основа местного самоуправления должна определяться как совокупность норм права, регулирующая общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальных финансов в интересах населения муниципальных образований.

Такой подход был обоснованным до тех пор, пока российское законодательство в тех или иных формах выделяло финансовую сторону муниципально-правовых отношений.

С принятием Федерального закона № 131-ФЗ такой подход утратил актуальность: закон говорит однозначно лишь об экономической основе местного самоуправления (глава 8).

Если актуальность финансовой основы местного самоуправления как института муниципального права несколько принизилась, это никак не сказалось на значимости муниципальных финансов как инструмента экономики муниципального образования. Напротив, по мере укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований значение местных финансов как экономического инструмента реализации всей совокупности вопросов жизнедеятельности муниципального образования, управления комплексным развитием его территории, повышения качества жизни его населения будет только возрастать.

Вместе с тем учёные пришли к согласию в том, что понятие финансовой основы значительно уже, чем экономиче­ской, так как первая является составной частью второй и они соот­носятся соответственно как часть и целое. Соответственно нормы права, регулирующие общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальных финансов в интересах населения муниципальных образований, в соответствии с установками Федерального закона 131-ФЗ естественным образом вписываются в институт экономической основы местного самоуправления в качестве субинститута.

Полномочия органов местного самоуправления в финансовой сфере устанавливает Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устав муниципального образования.

Согласно статье 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прописывают полномочия органов местного самоуправления в отношении иных финансовых инструментов – ценных бумаг, муниципальных заимствований и кредитов и др.

Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета составляют этапы бюджетного процесса, который длится около трёх лет (бюджетный период).

Формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности.

Права собственника в отношении местных финансов осуществляют от имени населения муниципального образования органы местного самоуправления.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют развитию местных финансов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В этих целях указанные органы:

- регулируют отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами – в рамках федеральных целевых программ;

- участвуют в решении вопросов местного значения путём выполнения федеральных целевых программ и региональных программ;

- распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых программ и региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;

- разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;

- оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;

- осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации;

- осуществляют другие функции в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий. Указанные материальные и финансовые ресурсы учитываются в бюджете муниципального образования, но имеют целевое назначение – исполнение отдельных государственных полномочий в соответствии с законами Российской Федерации и (или) законами субъектов Российской Федерации.

С учётом изложенного в структуру муниципальных финансов входят:

- собственные доходы – налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и направляемые в местные бюджеты;

- муниципальные ценные бумаги – облигации, жилищные сертификаты и другие ценные бумаги, выпускаемые органами местного самоуправления;

- регулирующие доходы – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на предстоящий финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года);

- средства по взаимным расчётам – суммы, поступающие в местные бюджеты или передаваемые из местных бюджетов в бюджеты субъектов Российской Федерации в связи с изменениями в доходах и расходах местных бюджетов, возникающими в результате решений, принятых органами государственной власти и не учтённых при утверждении соответствующих бюджетов;

- субвенции – денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определённый срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок;

- фонд финансовой поддержки муниципальных образований – денежные средства, образуемые в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) муниципального района для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям и распределяемые в соответствии с фиксированной формулой;

- иные источники поступления финансовых средств.

Структуру собственных доходов местного бюджета мы более подробно будем рассматривать в следующем разделе лекции.

Регулирующие доходы – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты, – призваны компенсировать муниципальному образованию, на территории которого функционируют органы государственной власти и государственные предприятия (организации), часть затрат на создание и поддержание в надлежащем состоянии используемых ими объектов инфраструктуры муниципального образования (транспортные и иные коммуникации, инженерные сети и т.д.).

Фонды финансовой поддержки муниципальных образований осуществляют финансовую поддержку поселений путём предоставления им дотаций. Указанные дотации имеют целью выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений.

Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты поселений, утверждаются законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

Распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.

Бюджетный кодекс РФ обязывает муниципальные образования ежегодно разрабатывать и утверждать среднесрочные финансовые планы.

Утверждённый среднесрочный финансовый план муниципального образования должен содержать следующие параметры:

- прогнозируемый общий объем доходов и расходов соответствующего бюджета и консолидированного бюджета муниципального района;

- объёмы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов;

- распределение в очередном финансовом году и плановом периоде между муниципальными образованиями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты, устанавливаемые (подлежащие установлению) законами субъекта Российской Федерации (муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований);

- дефицит (профицит) бюджета;

- верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода)[17].

Органы местного самоуправления выполняют функции по организации местных финансов во взаимодействии с финансово-кредитными организациями, действующими как на территории соответствующего муниципального образования, так и за её пределами, содействуют развитию рынка местных финансов, местных финансово-кредитных организаций.

Органы местного самоуправления в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, вправе выбирать из числа банков уполномоченный банк путём проведения открытого конкурса, возлагать на него функции кассового исполнения местного бюджета, кассового обслуживание органов местного самоуправления, размещения (инвестирования) свободных остатков средств местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций с обязательным зачислением доходов по ним в местный бюджет.

В соответствии с законодательством Российской Федерации органы местного самоуправления вправе выдавать предусмотренные местным бюджетом ссуды юридическим и физическим лицам при условии обеспечения финансирования расходной части местных бюджетов, получать в банках и других кредитных организациях краткосрочные и долгосрочные кредиты на условиях, согласованных с представительными органами местного самоуправления.

Муниципальные образования вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе путём выпуска муниципальных ценных бумаг. Указанные заимствования осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и уставом муниципального образования.

Важную роль в формировании системы муниципальных финансов играют межбюджетные отношения.

К настоящему времени в основном завершено создание законодательной базы разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Принятые в конце 2011 – начале 2012 гг. поправки в законодательство направлены на повышение бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на основе более чёткого и обоснованного разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Установлены доходы, закреплённые за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это предопределяет устойчивость поступления доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и создает возможности для их стабильного роста.

К числу проблем управления финансами муниципального образования Е.В. Боровикова относит:

- неэффективность расходования финансовых ресурсов;

- наличие фактов нецелевого использования средств;

- недостаточное развитие муниципальной финансовой статистики;

- отсутствие системы мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами;

- нечёткость методик регулирования межбюджетных финансовых потоков[18].

В действительности проблема имеет более глубокие корни. Местное самоуправление нуждается сегодня в резком наращивании своей финансовой базы. Причём наращивании не за счёт поддержки из бюджетов более высоких уровней, а путём выявления внутренних резервов и ресурсов экономического роста.

Препятствием этому является отсутствие у органов местного самоуправления эффективных стимулов к увеличению налогового потенциала на соответствующей территории, развития системы муниципальных услуг населению, стимулированию роста покупательной способности населения на основе организации его дополнительной занятости, расширения внешнеэкономической деятельности в соответствии с Федеральным законом[19]. Слабо используются возможности объединения финансовых ресурсов муниципальных образований в целях кооперативного решения проблемы увеличения их финансовой базы через достижение синергетических эффектов.

Всё это вместе взятое сужает финансовую базу муниципальных образований.

Такое положение складывается, с одной стороны, из-за отсутствия необходимых научных рекомендаций, направленных на решение проблем опережающего роста муниципальных финансов и управления муниципальными финансами с учётом специфики объекта управления – выполненные серьёзные диссертационные исследования по данной проблематике датируются примерно десятилетней давностью[20]. Другая причина кроется, на наш взгляд, в отсутствии эффективной системы контроля за формированием и использованием муниципальных финансов.

Указанные проблемы всё более отчётливо осознаются на уровне субъектов Российской Федерации. В целях их разрешения органы государственной власти предпринимают попытки, направленные на осуществление мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами[21]. Аналогичные попытки предпринимаются и на уровне самих муниципальных образований[22]. Эти усилия необходимо дополнить системой комплексного аудита муниципальных образований, направленного на выявление финансового потенциала территории в целях возможно более полной реализации этого потенциала.

Муниципальные финансы являются предметом изучения в курсе финансового права. Однако анализ учебной литературы[23] показывает, что этому вопросу в учебниках уделяется явно недостаточное внимание. Соответствующий материал не систематизирован, не исследуется в контексте института финансового права как отрасли права, что не способствует формированию цельного представления о муниципальных финансах, специфике их формирования и обращения.

Проблема финансовой основы местного самоуправления имеет, таким образом, комплексный характер. Решение этой проблемы требует также комплексного подхода, в том числе принятия мер, направленных на выявление и энергичное использование всех имеющихся резервов и ресурсов расширения финансовой базы каждого муниципального образования с учётом его специфических особенностей. Для решения этих задач необходимы соответствующие кадры узкой специализации, подготовка (переподготовка) которых должна вестись с учётом потребностей конкретных муниципальных образований с ориентацией на результат.

Дата добавления: 2014-01-20