Понятие, предмет, метод и система права социального обеспечения

(Лекция 4 часа)

Вопросы:

1. Понятие права социального обеспечения как отрасли права

2. Предмет права социального обеспечения

3. Метод права социального обеспечения

4. Система права социального обеспечения

5. Право социального обеспечения как научная дисциплина

1. Понятие права социального обеспечения как отрасли права. Функционирование социального обеспечения опосредуется системой общественных отношений. Многофункциональность системы социального обеспечения обусловливает многоплановый характер этих отношений Государство, признавая особую важность общественных отношений в сфере социального обеспечения, оказывает на них нормативное воздействие путем правового регулирования. Поэтому структура общественных отношений, по существу, воспроизводит структуру социального обеспечения как системы права. Рассмотрим, что собой представляют основные элементы этой системы.

В теории права к общим элементам системы права относят: норму права, субинститут, институт права, подотрасль права, отрасль права. Первичным элементом в системе права признается норма права как установленное или санкционированное государством общеобязательное, формально-определенное правило поведения, предоставляющее участникам регулируемого отношения субъективные права и возлагающее на них юридические обязанности.

Добиться упорядоченности общественных отношений путем применения к ним одной лишь правовой нормы невозможно, в связи с чем в целях регулятивного воздействия государство принимает комплекс таких норм, которые, регулируя определенный однородный круг общественных отношений (в данном случае в сфере социального обеспечения), объединяются в относительно самостоятельные правовые образования различных уровней (субинститут, институт, подотрасль, отрасль, межотраслевое правовое образование).

В структуре социальною обеспечения как системе права можно выделить следующие относительно обособленные правовые образования. Во-первых, то комплекс норм, скрепляющих способы распределения валового внутреннего продукта через системы социального обеспечения в целях выравнивания доходов граждан. Нормы этого образования закрепляют организационно-правовые способы осуществления социального обеспечения и регулируют общественные отношения, возникающие по поводу аккумуляции средств в соответствующих финансовых источниках. Во-вторых, это комплекс норм, регулирующих отношения по поводу управления системой органов, на которые возложены функции аккумуляции средств и последующего их распределения на социальное обеспечение населения.

В-третьих, это правовое образование, консолидирующее правовые нормы, которые определяют: круг обеспечиваемых; виды социальных рисков, при наступлении которых предоставляется обеспечение; виды социального обеспечения и условия их получения гражданами; нормы предоставляемого социального обеспечения; порядок реализации гражданами права на тот или иной вид социального обеспечения.

В-четвертых, это комплекс норм, устанавливающих способы защиты нарушенного права в сфере социального обеспечения. В-пятых, это нормы, регулирующие ответственность всех участников общественных отношений, возникающих в связи с функционированием социального обеспечения, в случае невыполнения своих обязанностей, в результате чего причиняется вред другому участнику общественного отношения.

Таким образом, перечисленные правовые образования регулируют разнохарактерные отношения, объективно необходимые для нормального функционирования системы социального обеспечения в стране.

К каким конкретно структурным элементам в системе права должны быть отнесены эти образования, как в совокупности, так и взятые в отдельности? Без ответа на этот вопрос невозможно определить их место в общей системе российского права, а также дать научно обоснованное понятие такой отрасли, как право социального обеспечения.

Главным элементом в системе права является отрасль. Представляет ли самостоятельную отрасль права совокупность обособленных правовых образований, нормы которых регулируют в принципе разнородные общественные отношения в сфере социального обеспечения?

На этот вопрос можно дать положительный ответ, если данная совокупность отвечает обоснованным в теории права признакам, присущим отрасли. К их числу относят, в частности, следующие: 1) особые предмет и метод правового регулирования; 2) специфические отраслевые принципы; 3) способность взаимодействовать с другими отраслями «на равных», т.е. быть одного с ними уровня; 4) потребность общества в регулировании данной социальной сферы именно на уровне отрасли; 5) количество юридических норм, достаточное для перехода их в особое, отраслевое качество; 6) наличие обособленного, как правило, кодифицированного законодательства; 7) другие признаки.

В самом понятии отрасли предмет и метод правового регулирования выделяются как основополагающие критерии, которые позволяют отграничивать одну отрасль от другой в общей системе права.

Под отраслью права понимается обособившаяся внутри системы права совокупность однородных правовых норм, регулирующих специфическим право социального обеспечения России методом определенную сферу родовых общественных отношений. Много образные виды общественных отношений, возникающие в сфере социального обеспечения, охватывают различную по характеру деятельность финансовую, управленческую и собственно распределительную, в связи с чем не могут быть признаны однородными. Именно поэтому правовые образования, о которых шла речь выше, не образуют в совокупности единой самостоятельной отрасли. Эта совокупность правовых норм не обладает и другими признаками, свойственными отрасли.

В то же время у каждого из рассматриваемых правовых образований есть собственный объект регулирования, который позволяет выявить родовую принадлежность регулируемых ими общественных отношений и определить их место в общей системе права.

Так, комплекс норм, регулирующих порядок аккумуляции денежных средств в рамках бюджетов и внебюджетных фондов и их финансирования на нужды социального обеспечения, по предмету и методу регулирования представляет неотъемлемую часть сравнительно молодой отрасли — финансового права, выделившегося недавно из таких отраслей, как государственное и административное право.

Нормы, регулирующие общественные отношения в связи с организационно-управленческой деятельностью в сфере социального обеспечения, относятся к отрасли, регулирующей управленческие отношения, т.е. к административному праву.

Особое место в общей системе права занимают нормы, регулирующие общественные отношения в сфере социального обеспечения, одним из субъектов которых выступает государственный орган (либо уполномоченный государством), а другим — гражданин (иностранец, лицо без гражданства), реализующий конституционное право на социальное обеспечение.

Данная общность правовых норм обладает основными признаками, характерными для самостоятельной отрасли.

Во-первых, это однородность общественных отношений, возникающих в связи с распределением части валового внутреннего продукта путем предоставления населению компетентными органами соответствующих видов социального обеспечения по нормам и в порядке, определенным законодательством, а также в связи с возмещением причиненного ущерба и защитой нарушенного права.

Во-вторых, это применяемые законодателем специфические приемы регулирования общественных отношений, учитывающие однородность и распределительный характер этих отношений, а также специфику их субъектов. Другими словами, наличие специфического метода правового регулирования.

В-третьих, это очевидная потребность общества в регулировании данного блока общественных отношений на уровне самостоятельной отрасли.

Такая потребность обусловлена тем, что в качестве субъектов отношений выступает все население страны и через систему социального обеспечения распределяется часть всенародного достояния (валового внутреннего продукта), предназначенная для обеспечения каждому достойного уровня ж изни.

В-четвертых, в основу распределения положены общие основополагающие идеи — отраслевые принципы, призванные отражать представления общества о социальной справедливости.

В-пятых, это количественная достаточность правовых норм, позволившая им приобрести новое качество — признаки отраслевого образования.

В-шестых, это наличие законодательного регулирования отношений, воздающее необходимые предпосылки для формирования кодифицированного законодательства.

Таким образом, общность правовых норм, обладающая рассмотренными выше признаками, представляет собой самостоятельную отрасль — право социального обеспечения. Образование новой отрасли — это не самопроизвольный процесс, а, как правило, следствие определенных изменений в социально-экономической сфере, когда постепенно накапливается однотипный нормативный материал, нуждающийся в унификации и обособлении. Именно это происходило с формированием права социального обеспечения как самостоятельной отрасли. До 60-х годов отношения по социальному обеспечению различных категорий трудящихся регулировались нормами нескольких отраслей права: рабочих и служащих — трудовым, членов колхозов — колхозным, государственных служащих — административным правом. В то же время отраслевая принадлежность ряда правовых образований вообще не определялась.

К их числу относились, например, нормы, регулировавшие обеспечение граждан ежемесячными и единовременными пособиями; предоставление бесплатной медицинской помощи и лечения; содержание детей в детских учреждениях и др.

Научные обоснования самостоятельности права социального обеспечения как отрасли в общей системе права впервые прозвучали на состоявшемся в 1966 г. в Праге симпозиуме по социальному обеспечению, на котором присутствовали ученые из социалистических стран. В работе симпозиума принимал участие известный советский ученый В .С. Андреев. Впоследствии им были сделаны глубокие теоретические разработки таких проблем, как понятия данной отрасли, ее предмета, метода, принципов правового регулирования. Многие из этих разработок до настоящего времени не утратили своего теоретического значения. Поэтому В. С. Андреева по праву можно считать основоположником учения о праве социального обеспечения как самостоятельной отрасли в системе советского, а сейчас и российского права.

Понятие права социального обеспечения — это прежде всего научная дефиниция, которая должна охватить лишь наиболее общие признаки, характерные для данного явления, отвлекаясь от частностей.

Под правом социального обеспечения следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих специфическим методом общественные отношения по поводу распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления населению компетентными органами в порядке социального страхования и социального обеспечения денежных выплат, медицинской и лекарственной помощи, социальных услуг либо льгот по нормам и в порядке, определенным законодательством, а также отношения по реализации, защите и восстановлению конституционного права граждан на социальное обеспечение.

Таким образом, данная отрасль, как и любая другая самостоятельная отрасль, имеет собственный предмет и метод правового регулирования.

Предмет — это то, что регулируется отраслью, а метод — то, как, какими способами регулируется однородный комплекс общественных отношений.

Признание права социального обеспечения самостоятельной отраслью вовсе не означает, что процесс ее формирования уже завершен. Очевидно, завершение этого процесса должно связываться с наличием обособленного, кодификационного законодательного акта, цементирующего систему отрасли. Пока такой акт еще не принят.

Выше уже говорилось о том, что непрерывные изменения в социальноэкономической сфере объективно обусловливают трансформационные

процессы, происходящие в системе права. Результатом таких трансформаций становится образование новых подсистем внутри отрасли, новых отраслей и даже комплексных отраслей права.

Вопрос о природе комплексных отраслей права в теории права пока еще является достаточно дискуссионным, однако обоснование предмета комплексной отрасли как социальной системы представляется перспективным, поскольку позволяет обеспечить целостность правового регулирования юридически разнородных общественных отношений, возникающих в обществе в связи с функционированием той или иной социальной системы (например, социального обеспечения, образования, здравоохранения и т.д.).

Определенная консолидация правовых норм, регулирующих разнохарактерные отношения в сфере социального обеспечения, заметна уже сейчас, однако пройдет еще много времени, прежде чем совокупность этих норм трансформируется в систему права качественно нового, более высокого уровня развития и охватит целостным правовым регулированием все отношения в сфере социального обеспечения. Только тогда можно будет обосновывать образование такой комплексной отрасли в общей системе права, как социальное право.

2. Предмет права социального обеспечения. Использовать предмет правового регулирования в качестве объективного критерия деления права на отрасли предложил М.А. Аржанов во время первой общесоюзной дискуссии по системе права, состоявшейся в 1938—1941 гг. При этом под предметом правового регулирования понималась определенная совокупность однородных общественных отношений.

В настоящее время предмет правового регулирования в теории права понимается гораздо шире. В его структуре выделяют следующие элементы: субъекты; объекты регулируемых общественных отношений; социальные факты, способствующие возникновению соответствующих отношений; практическую деятельность людей.

Однако все они не могут быть раскрыты без детального анализа общественных отношений, представляющих собой самостоятельный объект для воздействия со стороны той или иной отрасли права.

Какие же виды общественных отношений входят в предмет права социального обеспечения? В недавнем прошлом проблема предмета данной отрасли была достаточно дискуссионной. Суть проблемы заключалась в необходимости теоретически обосновать те критерии, в силу которых многообразные общественные отношения, возникающие в сфере социального обеспечения, обладают родовыми признаками, позволяющими рассматривать их в качестве единого объекта правового регулирования. Единства во взглядах ученых по вопросу классификационных критериев предмета права социального обеспечения не наблюдалось. В качестве критериев предлагались следующие специфические черты таких отношений: их распределительный и имущественный характер; особые субъекты (нетрудоспособные); предоставление социального обеспечения за счет специальных общественных фондов; предоставление обеспечения с целью возмещения утраченного заработка и др.

В.С. Андреев такими критериями считал следующие: субъектами этих отношений выступают, с одной стороны, государственное учреждение либо (по поручению государства) общественная организация, с другой — гражданин; первый из них должен предоставить последнему обеспечение в установленных законом случаях без какой-либо встречной обязанности, безвозмездно (отсюда вытекает алиментарный характер всех этих отношений); обеспечение осуществляется за счет общественных фондов потребления без каких-либо вычетов из заработка граждан; обеспечение предоставляется в особых случаях: когда лицо в силу нетрудоспособности не может работать и получать по труду, либо в силу возраста еще не может трудиться или уже достаточно трудилось, и государство освобождает его от этой обязанности, предоставляя возможность получать обеспечение из общественных фондов, либо когда государство считает возможным взять на себя дополнительные расходы гражданина в установленных законом случаях.

Наиболее спорным из перечисленных критериев является алиментарный характер рассматриваемых отношений. Алиментация как определенное социальное явление была известна еще в Древнем Риме. В конце II —середине III в. она применялась как система государственной помощи детям малоимущих родителей и сиротам. Причем средствами для оказания такой помощи являлись проценты, получаемые государством от мелких и средних землевладельцев за выдачу им ссуд.

Как правовое явление алиментация в советском законодательстве была основой алиментных обязательств в семейных отношениях. В научный оборот трудового права этот термин был введен известными учеными А.Е. Пашерстником и Н.Г.Александровым в тот период, когда нормы о социальном обеспечении трудящихся еще не отпочковались от трудового права и были частью его; обозначение данным термином особого характера отношений, принципиально отличающихся от собственно трудовых, имело, очевидно, практическое значение. Однако термин «алиментация» ни тогда, ни сейчас, когда самостоятельность права социального обеспечения как отрасли уже никем не оспаривается, не используется в законотворческой деятельности.

Но это не самое главное. Употребление такого термина применительно к предмету права социального обеспечения вызывает возражения принципиального характера, поскольку он затушевывает истинную экономическую природу отношений, входящих в предмет. Во-первых, в систему отношений, регулируемых данной отраслью права, включаются отношения по социальному обеспечению работника (либо его семьи) в порядке обязательного социального страхования; во-вторых, социальное обеспечение человека как члена общества осуществляется без учета его трудового вклада.

Очевидно, в первом случае отношения не могут считаться алиментарными (т.е. такими, когда обеспечение предоставляется безвозмездно, безэквивалентно и без каких-либо встречных обязательств со стороны обеспечиваемого), так как финансирование социального обеспечения осуществляется не за счет бюджетных средств, а за счет средств страхователей и самих застрахованных. При этом не имеет значения разрыв во времени между уплатой страховых взносов и получением того или иного вида социального обеспечения конкретным работником, поскольку в основу системы социального страхования положен принцип солидарности самих застрахованных и солидарности поколений. С определенной долей условности алиментарными можно считать лишь отношения по социальному обеспечению человека как члена общества, ибо в этом случае указанные выше признаки присутствуют.

С учетом сказанного другие признаки, предложенные В.С. Андреевым в качестве критериев отношений, включаемых в предмет права социального обеспечения, не утратили своей актуальности и на современном этапе.

Второй, связанной с определением предмета данной отрасли проблемой, вокруг которой велась научная дискуссия, была проблема выделения в рассматриваемом предмете стержневых отношений, которые составляли бы его ядро. В.С. Андреев считал таковыми пенсионные отношения, а другие отношения называл тесно связанными с пенсионными. На момент дискуссии эта проблема представлялась актуальной, однако сегодня какого-либо теоретического или практического значения она не имеет.

Третья проблема, так и не разрешенная ни в науке, ни на практике, связана с определением видов конкретных общественных отношений, бесспорно входящих в предмет права социального обеспечения. В процессе прошедших дискуссий высказывались полярные точки зрения по этому вопросу. Полярность заключалась в том, что одни исключали из предмета общественные отношения, которые для большинства ученых и практиков были неотъемлемой его частью, например отношения по содержанию детей в детских учреждениях (В.В. Караваев), отношения по социальному обеспечению в порядке государственного социального страхования (В. И. Смолярчук); другие же необоснованно расширяли предмет этой отрасли, включая в него как отношения, возникающие в связи с формированием фондов социального обеспечения, так и отношения по организации управления социальным обеспечением (М.И. Полупанов).

Высказывалась даже точка зрения, что в предмет права социального обеспечения должны включаться все общественные отношения, возникающие в связи с распределением благ и услуг из общественных фондов потребления (включая предоставление бесплатного жилья, бесплатных коммунально-бытовых услуг и т.д.). В качестве аргументов в пользу такой позиции приводились следующие: указанные отношения имеют общие черты, поскольку возникают между гражданами и государственными органами, имеют единую экономическую сущность — это отношения по распределению совокупного общественного продукта, аккумулируемого в общественных фондах потребления (Т.В. Иванкина). Представляется, что в условиях функционирования социалистического способа распределения, в основу которого были положены патерналистские начала, эта позиция достаточно уязвима, поскольку все основные социальные права граждан гарантировались самим государством. К числу таких прав относилось право на бесплатное образование, здравоохранение, на жилище, на социальное обеспечение и др.

Реализация каждого из этих прав обеспечивалась функционированием соответствующих государственных систем (образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, социального обеспечения и др.), а регулирование общественных отношений в каждой из таких сфер осуществлялось комплексом норм, образующих относительно самостоятельные

Обособленные правовые образования. Объединение соответствующих отношений в единый предмет регулирования и консолидация норм, их регулирующих, в отраслевую систему права носили бы несколько искусственный характер и не влекли бы за собой каких-либо практически значимых последствий, в связи с чем многими рассматривались как преждевременные.

На современном этапе, когда страна живет в новых экономических реалиях и доля валового внутреннего продукта, предназначенного для финансирования социальной деятельности государства, неуклонно снижается, происходит фактически переориентация в социальной политике государства: от всеобщей гарантированной бесплатности основных социальных прав граждан государство постепенно переходит к адресной социальной поддержке наиболее нуждающейся части населения. И хотя основные социальные права граждан, как и прежде, сохраняют конституционный уровень, из-за сокращения расходов государства на их реализацию они становятся все менее гарантированными. В этих условиях адресная направленность государственных гарантий, выражающаяся в социальной поддержке отдельных групп населения, наиболее уязвимых в условиях экономической нестабильности государства, реализуется через общественные отношения, возникающие, например, по поводу предоставления гражданам жилищных субсидий, льгот при получении образования или по оплате коммунально-бытовых услуг и т.д. Такие отношения по существу ничем не отличаются от других, «бесспорных» отношений, возникающих по поводу социального обеспечения граждан «классическими» его видами, в связи с чем они должны рассматриваться как неотъемлемая часть предмета права социального обеспечения. Таким образом, концепция о широком круге отношений, охватываемых предметом данной отрасли, на современном этапе неожиданно стала весьма актуальной.

Итак, какие же все-таки специфические черты являются основополагающими для отношений по социальному обеспечению граждан?

Во-первых, общая экономическая природа этих отношений, поскольку они носят распределительный характер. Предоставление материальных благ одному из субъектов рассматриваемых отношений достигается перераспределением валового внутреннего продукта с целью выравнивания личных доходов граждан и предупреждения их обнищания.

Во-вторых, специфический круг субъектов этих отношений. Одним из субъектов всегда является государственный либо другой уполномоченный или допускаемый государством орган, который обязан либо вправе предоставить социальное обеспечение. Другим субъектом всегда является гражданин (либо семья), наделенный определенным объемом правомочий. Общий круг таких субъектов (граждан) постоянно трансформируется и не является постоянным, поскольку система социального обеспечения — одна из самых динамичных социальных систем. Тем не менее в этом круге можно выделить и таких «классических» субъектов, как пожилые граждане, нетрудоспособные (временно либо постоянно), женщины-матери, семьи с детьми, безработные, граждане с доходом ниже прожиточного минимума в данном регионе, дети-инвалиды.

В-третьих, специфика объекта отношения: это всегда материальное благо, предоставляемое в порядке социального обеспечения гражданину.

Причем форма такого блага может быть различной (в виде денежной выплаты: пенсии, пособия, компенсации, субсидии; в виде социального обслуживания бесплатно либо на льготных условиях путем предоставления медицинской помощи и лечения, лекарственной помощи, санаторно-курортного лечения, содержания детей в детских учреждениях, социальной помощи на дому, содержания в учреждениях социального обслуживания, профессионального обучения и трудоустройства инвалидов, обеспечения их техническими средствами реабилитации и др.; в виде льготы по проезду на транспорте, по оплате коммунальных услуг, лекарственной помощи и др.). Специфика объекта отношений определяет их имущественный характер.

В-четвертых, специфика социальных фактов, с которыми связано возникновение, изменение и прекращение отношений, входящих в предмет права социального обеспечения. Перечень таких фактов строго определен путем его законодательного закрепления и расширительному толкованию Ис подлежит. Это, как правило, такие жизненные обстоятельства, которые признаются государством социально уважительными и называются социальными рисками.

В-пятых, законодательное закрепление норм социального обеспечения (размеров денежных выплат, объема социальных услуг и льгот), которые не могут быть изменены субъектами отношения ни в сторону ухудшения, ни в еторону улучшения, если они финансируются за счет централизованных источников (федеральных бюджетных средств, средств фондов социального страхования).

Какие же конкретно виды отношений регулируются правом социального обеспечения как отвечающие указанным выше признакам? Таких отношений достаточно много. Их многообразие обусловлено тем, что в праве социального обеспечения не существует единого отношения (как, например, трудовое отношение), в котором гражданин мог бы реализовать свои права сразу на несколько видов социального обеспечения или на все.

Несмотря на разнообразие отношений, они могут быть классифицированы наследующие три блока: 1) отношения, возникающие по поводу денежных выплат по системе социального обеспечения; 2) отношения, возникающие по поводу «натуральных» видов социального обеспечения; 3) вспомогательные отношения процедурного и процессуального характера, объективно необходимые для нормального функционирования первых двух групп материальных отношений.

В зависимости от вида денежной выплаты отношения подразделяются на: 1) пенсионные; 2) по поводу обеспечения граждан пособиями; 3) по поводу обеспечения граждан компенсационными и страховыми выплатами, субсидиями, ежемесячными денежными выплатами; 4) в связи с возмещением ущерба, причиненного сторонами рассматриваемых отношений друг другу.

В зависимости от вида социального обеспечения в «натуральной» форме отношения подразделяются на отношения по поводу предоставления: 1) медицинской помощи и лечения; 2) бесплатной или со скидкой лекарственной помощи; 3) санаторно-курортного лечения; 4) полного или полустационарного социального обслуживания; 5) социальной помощи на дому; 6) содержания детей в детских учреждениях; 7) профессионального обучения и трудоустройства инвалидов; 8) обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации; 9) льгот по системе социального обеспечения.

Процедурные и процессуальные отношения в зависимости от их объекта подразделяются на отношения по поводу: 1) установления юридических фактов; 2) реализации права на тот или иной вид социального обеспечения; 3) защиты нарушенного права.

Сложность предмета права социального обеспечения обусловливает необходимость и внутривидовой классификации отношений, возникающих по поводу обеспечения граждан пенсиями, пособиями, компенсационными выплатами, поскольку не существует единого пенсионного отношения, в котором реализуется право на все виды пенсий, равно как и единого отношения по поводу всех видов пособий либо всех видов компенсационных выплат.

Видовая классификация пенсионных отношений позволяет подразделить их с учетом вида назначаемой пенсии на отношения по поводу: пенсии по старости, за выслугу лет, инвалидности, по случаю потери кормильца, социальной пенсии.

Отношений по поводу пособий столько, сколько видов пособий, назначаемых гражданам по системе социального обеспечения. Отношения возникают по поводу ежемесячных, периодических и единовременных пособий. Отношения по поводу ежемесячных пособий возникают в связи с назначением пособия за время отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на ребенка до достижения им 16 (учащимся — 18) лет, по безработице. Отношения в связи с предоставлением периодического пособия возникают при назначении пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам. Отношения по поводу единовременных пособий возникают в связи с назначением пособия при рождении ребенка и социального пособия на погребение и некоторых других пособий.

В связи с многообразием компенсационных выплат виды отношений, возникающих по поводу их предоставления гражданам, также отличаются многообразием. Они возникают при назначении компенсационных выплат: за время отпуска по уходу за ребенком до 3-х лет; за время академического отпуска по медицинским показаниям студентам и аспирантам; женам служащих органов внутренних дел на период безработицы; Трудоспособным неработающим гражданам, занятым уходом за инвалидами I группы, за престарелыми, ребенком-инвалидом; беженцам.

Внутривидовая классификация необходима также для отношений по поводу предоставления различного рода льгот по системе социального обеспечения, поскольку само понятие «льготы» имеет собирательное значение, охватывая различные их виды. В данной группе можно выделить отношения по поводу таких льгот, как бесплатный проезд на внутригородском (внутрирайонном), на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения либо на междугородном транспорте; предоставление скидки по оплате жилья и коммунальных услуг, топлива либо полное освобождение от их оплаты; бесплатная установка телефона и скидка с установленной платы за пользование телефоном; бесплатный отпуск детского питания; льготы по предоставлению санаторно-курортного лечения, лекарственной помощи, медико-социальной и протезно-ортопедической помощи.

Таким образом, предмет права социального обеспечения — это сложный комплекс общественных отношений как материального, так и процедурно-процессуального характера, возникающих в связи с распределением части валового внутреннего продукта через систему социального обеспечения.

3. Метод права социального обеспечения

Классификация отраслей права только по предмету регулирования, который был выделен в ходе научной дискуссии о системе права (1938—1941 гг.) в качестве основного критерия деления права на отрасли, по существу, свела проблему системы права к проблеме системы общественных отношений. Поэтому в ходе второй научной дискуссии (1955—1958 гг.) было признано необходимым помимо основного критерия (предмета правового регулирования) выделить и дополнительный критерий деления права на отрасли — метод правового регулирования как совокупность приемов, способов и средств воздействия права на общественные отношения. Метод служит дополнительным юридическим критерием, поскольку он произведен от предмета и в значительной мере зависит от законодателя. В то же время в теории права отмечалось, что у законодателя не так много средств регулирования отношений. Он может дать участникам общественных отношений только одно из трех указаний (в отдельности или в совокупности): поступать только так (предписание); только так не поступать (запрет); поступайте, как сочтете нужным (дозволение).

Предписание отражает императивный метод регулирования, а запрет и дозволение, как считал Р.З. Лившиц, — это приемы диспозитивного регулирования, поскольку участники общественных отношений свободны поступать так, как считают нужным, при этом в случае запрета эта свобода поведения начинается за пределами конкретного запрета.

Императивный и диапозитивный методы применяются в сочетании и являются как бы «сквозными» для всех отраслей права. В то же время они не могут учитывать специфики общественных отношений, регулируемых нормами конкретной отрасли, которая детерминирует необходимость использования определенного метода, характерного для регулирования именно данной совокупности отношений (т.е. предмета отрасли). Способ разрешения данного противоречия был предложен С.С. Алексеевым, который обратил внимание на то, что анализ метода правового регулирования должен не только учитывать характер волевых предписаний законодателя (предписание, запрет и дозволение), но и выявлять другие признаки приемов правового регулирования. К числу таких признаков Л.С. Явич, например, относил следующие: порядок установления прав и обязанностей субъектов права; степень определенности предоставленных прав и «автономности» действий субъектов; взаимоотношения субъектов правоотношений; наличие или отсутствие конкретной юридической связи между субъектами прав и обязанностей; пути и средства обеспечения установленных субъективных прав и юридических обязанностей".

Творчески развив данную концепцию, С.С. Алексеев дает более четкую конструкцию признаков, позволяющих концентрированно раскрыть отраслевую специфику метода правового регулирования. Это следующие признаки: 1) характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов; 2) характер оснований возникновения, изменения, прекращения правоотношений; 3) характер общего юридического положения субъектов; 4) характер юридических мер воздействия.

Данное теоретическое положение воспринято рядом отраслевых правовых наук (например, трудовым правом) при обосновании метода правового регулирования, однако до настоящего времени оно сохраняет дискуссионный характер.

Особо следует остановиться на концепции единого межотраслевого метода правового регулирования, обоснованной В.Д. Сорокиным. Не отрицая наличия в правовой системе различных отраслей права, имеющих обособленные предметы правового регулирования, он, тем не менее, отмечал отсутствие индивидуальных отраслевых методов, указывая на существование единого межотраслевого метода правового регулирования. Этот метод рассматривался им как целостная система, объединяющая три первичных компонента — дозволение, предписание и запрет, которые взаимодействуют и взаимообеспечивают друг друга. При этом обращалось внимание на то, что пропорции между дозволением, предписанием и запретом неодинаковы в различных конкретных ситуациях, и прежде всего применительно к предметам регулирования отрасли права.

Как уже говорилось, самом общем виде метод правового регулирования — это совокупность приемов, способов и средств воздействия права на общественные отношения. Возникает вопрос, каков же объем данной «совокупности». Л.С. Явич, например, понимал под методом все формы юридического воздействия на поведение людей, а А.М. Витченко определяет метод как совокупность только специфических нормативных средств воздействия права на общественные отношения, позволяющих

Отграничить правовое регулирование от других форм воздействия права на эти отношения. Первая точка зрения обоснованно подвергнута сомнению и учебной литературе: «все формы юридического воздействия» рассматриваются в качестве такой правовой категории, как механизм правового регулирования, важной составной частью которого является метод. Он обладает существенной чертой, выражающейся в том, что касается лишь юридических норм.

С учетом изложенного более правильно рассматривать метод как совокупность именно специфических нормативных средств воздействия, «создающих скелет юридического режима отрасли».

Сохраняющаяся в общей теории права дискуссионность проблемы метода правового регулирования предопределила дискуссионность данной проблемы и в праве социального обеспечения. Можно с уверенностью сказать, что это одна из самых острых проблем в науке права социального обеспечения, не нашедшая еще однозначного решения.

Впервые проблема метода правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения была исследована В.С. Андреевым. Он выделил три специфические черты, раскрывающие, по его мнению, особенность метода данной отрасли. При этом все эти три черты он связывал с особенностью самого предмета регулирования. Что же это за черты? Во-первых, все входящие в предмет отношения имеют алиментарный характер, причем предоставлять обеспечение обязано государство в лице его органов управления или учреждений либо по поручению государства профсоюзы или органы колхозов. Во-вторых, одним из субъектов таких отношений выступает гражданин или семья, а другим — органы государства или по его поручению профсоюзы или органы колхозов. В-третьих, посредством этих отношений осуществляется обеспечение за счет таких общественных фондов потребления, как фонды для нетрудоспособных, ассигнования на содержание детей в детских учреждениях, на медицинское обслуживание и лечение.

В одной из последних своих работ В.С. Андреев отказывается от ранее применяемого им термина «алиментарный», обосновывая такой отказ тем, что данный термин подвергся критике со стороны ученых". Если отключиться от конкретики, связанной с прежним наименованием органов, осуществляющих социальное обеспечение, и финансовых источников, за счет средств которых предоставлялось ранее социальное обеспечение, а самое главное — учесть отказ ученого от выделения в качестве специфического признака отношений по социальному обеспечению их алиментарный характер, то нужно признать, что общий подход В.С. Андреева к проблеме метода права социального обеспечения сохраняет актуальность и сегодня.

По мнению М.И. Полупанова, метод данной отрасли — это метод государственного предоставления, главной отличительной чертой которого является безвозмездное, безэквивалентное предоставление гражданам различного рода материальных благ алиментарного характера из государственных источников и средств кооперативно-колхозных и общественных организаций, а также предоставление им в этой связи определенных прав и гарантий. По существу, на такой же позиции стоит и Р.И. Иванова.

Связь метода с «социально-алиментарными притязаниями и предоставлениями» не раскрывает специфику приемов и способов регулирования.

Кроме того, наиболее спорным, как уже говорилось выше, является сам термин «социально-алиментарное притязание», поскольку он не отражает признака, общего для абсолютно всех отношений, входящих в предмет права социального обеспечения.

Серьезной критике обоснованно подвергалась точка зрения Я.М. Фогеля, который понимал под методом отрасли «социальную реабилитацию».

Разработкой проблемы метода права социального обеспечения занимался также В.Ш. Шайхатдинов. Применительно к советскому периоду он относил к основным чертам метода следующие: своеобразие положения управомоченной и обязанной сторон; безвозмездный характер предоставления имущественных благ; своеобразие фактического состава как основания возникновения правоотношений; наличие льготных режимов обеспечения; отсутствие локального регулирования; невозможность изменения содержания правоотношений по соглашению сторон; своеобразие санкций; отсутствие рекомендательных норм; ограниченность применения запретов.

Некоторые из этих черт сохраняют свою актуальность и сегодня, а некоторые утратили свое значение в силу новаций, произошедших в правовом регулировании в целом и в праве социального обеспечения в частности.

Рассмотренные позиции ученых, пытавшихся в советский период Сформулировать основные черты метода права социального обеспечения, явились той теоретической базой, на основе которой продолжаются исследования данной проблемы в новых социально-экономических условиях, но уже на основе нового правового материала, однако анализ основных точек зрения, обоснованных уже на современном этапе, не позволяет констатировать единый подход к определению метода права социального обеспечения.

Наиболее противоречивой представляется позиция Е.Е. Мачульской, разделяющей ранее высказанную точку зрения о том, что метод данной отрасли — это «метод социально-алиментарных притязаний (требований) и предоставлений». Противоречивость позиции состоит в том, что, с одной стороны, признается, что на современном этапе принципиально изменился порядок финансирования расходов на социальное обеспечение, поскольку на наемных работников и на некоторые другие категории занятых граждан возложены юридические обязанности по уплате страховых взносов, и появились возможности использования договорной формы реализации прав граждан в сфере социального обеспечения, а с другой — доказывается использование законодателем метода «социальной алиментации». При этом автор убежден, что в новых социально-экономических условиях изменился лишь характер «социальной алиментации», в связи с чем дается ее новое определение. По мнению Е.Е. Мачульской, социальную алиментацию сегодня можно определить как способ предоставления материального обеспечения и услуг за счет централизованных внебюджетных фондов социального назначения или части бюджетных средств бесплатно для получателя, безэквивалентно, но нормирование, с учетом трудового (страхового) стажа, или возмездие-неэквивалентно и, как правило, на недоговорной основе. В то же время автор пытается раскрыть и другие специфические для отрасли приемы регулирования. В частности, указывается, что управомоченной стороной всегда выступает физическое лицо (или семья), а обязанной — государственный орган; право выбора вида обеспечения из нескольких возможных предоставлено только физическому лицу; права и обязанности сторон определены законом и не могут быть изменены по их соглашению; возникновение, изменение и прекращение правоотношений по социальному обеспечению обусловлены сложным юридическим составом; к субъектам этих отношений — физическим лицам применяются лишь правоограничительные санкции; применяется административный и судебный порядок защиты нарушенного права; сочетаются централизованный и локальный способ установления прав и обязанностей субъектов.

Позиция Е.Е. Мачульской в части определения метода права социального обеспечения как метода «социальной алиментации» не согласуется с четко обозначившейся на данном этапе тенденцией в развитии российской системы социального обеспечения, в основу которой положено усиление страховых начал в социальном обеспечении работника и его семьи. Данная черта правового регулирования в определенной степени может быть признана характерной для государственного социального обеспечения человека как члена общества, но это лишь часть отношений, входящих в предмет права социального обеспечения. Что же касается выделения других специфических приемов регулирования данного предмета, то можно констатировать сближение позиции автора с позицией тех ученых, которые рассматривают метод этой отрасли через призму общетеоретической конструкции специфических приемов и способов правового регулирования, о чем уже говорилось выше.

С этих позиций рассматривал основные черты метода права социального обеспечения, в частности, В.Ш. Шайхатдинов, который в настоящее время, не меняя своего принципиального подхода к данной проблеме, внес коррективы в содержание каждого из специфических приемов регулирования.

В учебной литературе высказана еще одна точка зрения по вопросу о методе права социального обеспечения. К.С. Батыгин, подчеркивая, что данный вопрос является одним из сложных, раскрывает основные элементы метода, исходя также из положений общей теории права, о которых уже говорилось выше.

Правовой статус субъектов права социального обеспечения характеризуется, по его мнению, базовым положением гражданина и органов, осуществляющих социальное обеспечение; при этом граждане являются в основном носителями прав, а органы, осуществляющие социальное обеспечение, носителями обязанностей. Специфика прав и обязанностей субъектов оказывает существенное влияние и на содержание юридических фактов, служащих основанием для возникновения, изменения или прекращения правоотношений по социальному обеспечению. Из способов правового регулирования (дозволения, запрещения, обязывания), «сквозных» для всех отраслей права, в праве социального обеспечения, как считает К.С. Батыгин, преобладает дозволение, причем содержание норм, предусматривающих правомочия граждан, в одних случаях абсолютно определенно, а в других отличается относительной определенностью. К особенностям метода права социального обеспечения автор относит также недопустимость изменения прав и обязанностей субъектов по их соглашению; способы защиты субъективных прав

И обеспечения исполнения обязанностей субъектов (за правонарушения к гражданам применяются санкции двух видов: правовосстановительные и правоограничительные; споры по вопросам предоставления тех или иных видов обеспечения и обслуживания граждан могут разрешаться в судебном порядке, но в некоторых случаях ему должен предшествовать «иной порядок»).

Сочетание централизованного и локального способов установления прав и обязанностей субъектов, по мнению К.С. Батыгина, не следует рассматривать в качестве специфической черты права социального обеспечения, поскольку такое сочетание имеет место и в ряде других отраслей права.

Таким образом, анализ современных концепций метода права социального обеспечения позволяет сделать вывод о том, что при существенном различии в подходе к содержанию основных его признаков позиции ученых в целом сблизились по сравнению с высказываемыми во время дискуссии 70—80-х годов.

Это сближение обнаруживается в том, что наряду со специфическими приемами регулирования отношений по социальному обеспечению всеми подчеркивается проявление и общих для всех отраслей права приемов регулирования. Кроме того, о сближении взглядов свидетельствует тот факт, что специфика приемов регулирования отношений в сфере социального обеспечения рассматривается с учетом той общетеоретической конструкции, которая была обоснована видными учеными — Л.С. Явичем и С.С. Алексеевым.

Итак, что же следует понимать под методом права социального обеспечения?

Метод права социального обеспечения — это совокупность приемов и способов правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению граждан, специфика которых объективно обусловлена распределительным характером этих отношений. Данная совокупность охватывает как общеправовые и межотраслевые приемы регулирования, так и приемы, специфичные для данной отрасли.

Научный анализ применяемых приемов регулирования позволит выявить их сущность только в том случае, если они будут исследоваться в неразрывном единстве.

Как уже говорилось, к общеправовым приемам правового регулирования относятся императивное и диспозитивное регулирование. Императивное регулирование выражается формулой: «все, что не разрешено, — запрещено», диспозитивное — формулой «все, что не запрещено, — разрешено». В первом случае регулирование осуществляется посредством предписания, а во втором — дозволения.

Какой же из этих методов применяет законодатель в правовом регулировании отношений по социальному обеспечению граждан?

Почти все авторы, позиции которых уже рассматривались, на первое место при рассмотрении признаков метода права социального обеспечения ставят именно дозволение, хотя и с определенными оговорками. В общей теории права наряду с указанными выделяются еще и другие приемы: поощрительный, рекомендательный, метод автономии и равенства сторон, убеждения и принуждения.

Распределительный характер отношений, регулируемых данной отраслью, предопределяет, на наш взгляд, общеправовой, императивный способ регулирования — предписание поступать при распределении совокупного общественного продукта только так, как это предусматривается нормами права; предоставлять только те виды обеспечения, на которые у гражданина возникло право. Перечень социальных рисков, при наступлении которых такое право возникает, жестко определен законодателем и расширительному толкованию не подлежит. Уровень обеспечения и объем материальных благ, предоставляемых в порядке социального обеспечения, строго нормирован и не может быть ни понижен, ни повышен. Другими словами, содержание правоотношений по материальному обеспечению граждан и их социальному обслуживанию в порядке социального обеспечения за счет средств централизованных финансовых источников определяется императивным путем. Только таким способом можно гарантировать соответствующую меру потребления каждому при наступлении определенного социального риска, указанного в законе.

В то же время наряду с императивным методом используется и диспоэитивный, пределы которого существенно ограничены. При этом применение диспозитивного метода в форме дозволения в праве социального обеспечения имеет свои особенности, поскольку дозволение адресуется не обоим субъектам правоотношения, а лишь одному из них — гражданину. Это касается реализации права на тот или иной вид социального обеспечения, выбора наиболее выгодного для человека варианта обеспечения и др.

Таким образом, в правовом регулировании общественных отношений по социальному обеспечению граждан применяется императивно-диспозитивный метод, выражающийся в сочетании предписания с дозволением. Такой метод применяется при формировании прав и обязанностей субъектов права социального обеспечения в централизованном порядке на федеральном уровне.

Однако федеральный уровень централизованного регулирования отношений по социальному обеспечению может также дополняться межотраслевым и отраслевым регулированием. В условиях рыночной экономики появляется необходимость в использовании наряду с традиционными новых способов воздействия на общественные отношения. К их числу следует отнести новые для системы права источники — социально-партнерские соглашения. Их регулятивное значение очевидно, поскольку они закрепляют соответствующие условия труда и социального обеспечения работников отрасли (нескольких отраслей), профессии, устанавливая их более высокий уровень по сравнению с федеральным.

Конституция РФ (ст. 72) относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов координацию вопросов здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и соответствующие им законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации. Это означает, что правовое регулирование отношений в сфере социального обеспечения осуществляется также актами субъектов РФ. Управление собственностью субъекта федерации предполагает также финансирование за счет его средств дополнительных мер социальной защиты населения, в том числе и в порядке социального обеспечения на основании региональных программ. Следовательно, граждане, проживающие на территории того или иного субъекта РФ, могут наделяться дополнительными правами, реализуемыми уже за счет собственных источников данного субъекта. В этом случае возникающие общественные отношения по своему характеру также являются распределительными, однако нормирование меры потребления осуществляется на уровне субъекта федерации.

Аналогичный правовой режим охватывает в силу ст. 72 Конституции общественные отношения, регулируемые некоторыми другими отраслями права (трудовым, жилищным, административным правом и т.д.).

Как уже говорилось, в связи с принятием Закона от 22 августа 2004 г. 1 января 2005 г. возросла роль субъектов федерации в правовом регулировании социального обеспечения, поскольку к их полномочиям отнесено теперь регулирование целого ряда отношений, которые еще недавно регулировались нормами федерального законодательства.

Муниципальное регулирование отношений по социальной защите населения — еще одно звено в правовом регулировании, дополняющее централизованное и региональное регулирование.

Следовательно, можно сделать вывод, что одним из приемов регулирования отношений в сфере социального обеспечения (как и в иных социальных сферах) является сочетание централизованного регулирования с региональным и муниципальным.

Поскольку данные отношения по своему характеру являются распределительными, на каждом из уровней правового регулирования осуществляется жесткое нормирование видов, условий и объемов обеспечения, т.е. регулирование пронизано императивным методом, при этом предписание как форма выражения этого метода адресовано органам, осуществляющим социальное обеспечение, а по отношению к гражданам регулирование допускает и дозволение. В последнее время дозволение как проявление диспозитивного метода в очень ограниченных пределах используется законодателем и по отношению к органам, осуществляющим социальное обеспечение. Так, эти органы могут определить конкретный вид государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте России. (ст. 12 Федерального закона от 17 июля 1999 г. «О государственной социальной помощи»).

Формирование прав и обязанностей субъектов общественных отношений путем закрепления их не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях — это, очевидно, новый прием правового регулирования, обусловленный конституционным разграничением компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, а самое главное — разграничением собственности.

Большое значение на современном этапе приобретает также локальное регулирование, которое осуществляется на уровне конкретной организации.

Локальные акты признаются источниками трудового права и права соци«ального обеспечения, поскольку закрепляют дополнительные меры социальной защиты работника в случае нетрудоспособности, ухода на пенсию, наличия детей в его семье и т.д. Законодатель создает правовые возможности для локального регулирования, и по мере экономической стабилизации в обществе границы такого регулирования будут непрерывно расширяться. Следовательно, локальное регулирование органично дополняет централизованное, региональное и муниципальное регулирование и является еще одним приемом регулирования отношений по социальному обеспечению работника, его семьи.

С общеправовыми и межотраслевыми приемами регулирования неразрывно связаны, как уже говорилось, и специфические для данной отрасли способы регулирования. Так, рассмотренные выше приемы формирования содержания прав и обязанностей субъектов права социального обеспечения на отраслевом уровне дополняются таким признаком, как недопустимость, по общему правилу, договорного регулирования. В то же время нельзя игнорировать реальную действительность, свидетельствующую о том, что нередко стороны трудового правоотношения своим соглашением включают в его содержание дополнительные права работника в сфере социального обеспечения (право на получение особой выплаты в случае ухода работника на пенсию, в случае его длительной болезни, при рождении ребенка; предоставление бесплатной путевки на санаторно-курортное лечение; оплата лекарств по рецептам врачей и т.д.).

Договорный способ формирования прав и обязанностей субъектов трудового права в данном случае распространяется и на сферу социального обеспечения, если оно касается работника.

Отраслевая специфика обнаруживается и в характере оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений по социальному обеспечению граждан. Она выражается в том, что, во-первых, к этим основаниям относятся специфические юридические факты. Это, как правило, такие жизненные обстоятельства, наступление которых не зависит от воли человека. Именно поэтому законодатель называет их социальными рисками.

К ним относятся: временная нетрудоспособность, инвалидность, трудовое увечье, старость, безработица и т.д. Особыми основаниями законодатель признает материнство, отцовство и детство. Во-вторых, отраслевая специфика заключается в том, что эти отношения не могут возникать ни на основе договора их субъектов (как в трудовом праве), ни на основе предписания компетентного органа (как в административном праве). Для их возникновения необходимы юридические составы, в которые включаются наряду с рассмотренными выше специфическими юридическими фактами и волеизъявление гражданина, и решение компетентного органа о применении нормы права. Причем, если гражданин обладает правом на волеизъявление, то орган, осуществляющий социальное обеспечение, несет юридическую обязанность принять в связи с его волеизъявлением соответствующее решение (положительное или отрицательное) строго в соответствии с нормами законодательства. Отсутствие у данного органа права на усмотренческое решение еще раз доказывает использование императивного метода как общего метода правового регулирования данного комплекса общественных отношений.

Отраслевая специфика правового регулирования проявляется также в характере правового положения субъектов правоотношения. Их правовое положение характеризуется тем, что законодатель, с одной стороны, не наделил их равенством, а с другой — не ввел для них элементов подчиненности. Кроме того, если сравнить соотношение прав и обязанностей одной стороны с правами и обязанностями другой, то выявляется еще одна специфическая черта правового регулирования рассматриваемых отношений:

имущественные права граждан в этих отношениях носят абсолютный характер, а их обязанности — это в основном обязанности не материального, а процедурного либо процессуального характера (обратиться в установленном порядке, представить необходимые документы и т.д.). Обязывающие нормы адресуются второй стороне — органу, предоставляющему обеспечение, возлагая на него имущественные обязанности.

Специфические признаки метода права социального обеспечения характерны и для способа защиты нарушенного права граждан, а точнее, они связаны с отсутствием особого правового механизма для такой защиты.

Граждане могут воспользоваться для защиты своих прав в сфере социального обеспечения как административным, так и судебным порядком, либо одновременно тем и другим.

По некоторым видам социального обеспечения жалобы граждан могут рассматриваться функциональными органами (например, жалобы по вопросам обеспечения пособием по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, пособием на погребение работника рассматриваются органами Фонда социального страхования). Однако это скорее исключение из общего правила.

И, наконец, особенности метода связаны со спецификой санкций, применяемых в праве социального обеспечения к субъектам отношений. В этой отрасли не предусмотрены репрессивные санкции; за правонарушения к гражданам применяются санкции двух видов: правовосстановительные и правоограничивающие. Причем в отличие, например, от трудового права, предусматривающего, как правило, ограниченную материальную ответственность работника в случае причинения по его вине материального ущерба работодателю, нормы права социального обеспечения обязывают гражданина, причинившего материальный ущерб вследствие злоупотребления с его стороны либо сокрытия обстоятельств, от которых зависит размер получаемых выплат или право на их получение, возместить такой ущерб в полном размере.

Правоограничивающие санкции допускают приостановление реализации права на некоторые виды социального обеспечения на определенный срок. Так, работник, нарушивший режим, установленный для него врачом, может быть лишен пособия по временной нетрудоспособности со дня допущенного нарушения и на определенный срок. Правоограничивающие санкции могут быть применены к гражданину, признанному безработным, если он не выполняет своих обязанностей, в виде уменьшения размера пособия по безработице либо приостановления его выплаты на определенный срок. В то же время закон не допускает такого правоограничения по отношению к гражданину — субъекту пенсионного либо любого другого правоотношения по социальному обеспечению. В связи с этим можно сделать вывод о довольно узком применении правоограничивающих санкций.

Что касается санкций, применяемых к другому субъекту — органу, предоставляющему обеспечение, то в данном случае речь идет скорее не о санкциях, а об обязанности этого органа восстановить нарушенное право гражданина, если по его вине гражданин не смог в полном объеме воспользоваться своим правом. Такая обязанность наступает главным образом тогда, когда гражданином недополучены денежные выплаты по системе социального обеспечения.

Таким образом, к признакам метода права социального обеспечения можно отнести следующие: императивно-диспозитивное регулирование; сочетание централизованного регулирования с региональным, муниципальным и локальным; недопустимость, как правило, договорного регулирования; обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений специфическими юридическими фактами (как правило, событиями, не зависящими от воли людей); относительная автономность субъектов по отношению друг к другу; абсолютный характер прав граждан как субъектов отношений и недопустимость принятия усмотренческих решений органом, обязанным предоставлять обеспечение; административный и судебный порядок защиты нарушенного права граждан; применение правовосстановительных и правоограничивающих санкций.

4. Система права социального обеспечения. Система права в целом носит объективный характер и обусловлена экономическим базисом общества. Ее элементами, как известно, являются: норма права, институт, субинститут, подотрасль, отрасль, призванные максимально учитывать многообразие регулируемых общественных отношений, их специфику и динамизм. Раскрыть систему права как отрасли — это значит раскрыть внутреннюю организацию норм в самой отрасли. Отрасль — это не хаотичная совокупность правовых норм. Нормы в ней расположены в определенном порядке, причем научно обоснованном. Поэтому применительно к системе отрасли можно дать следующее ее определение.

Система права социального обеспечения — это научно обоснованное расположение правовых норм внутри данной отрасли.

Основным критерием для обоснования системы отрасли является значение, которое имеет та или иная норма права в целом для предмета отрасли либо для отдельного вида (группы) общественных отношений, входящих в ее предмет. По этому критерию нормы отрасли делятся на общие и особенные.

Общие нормы закрепляют, как правило, основные принципиальные положения, имеющие существенное значение для всех или для большинства общественных отношений, регулируемых данной отраслью. Особенные нормы регулируют конкретный вид отношений либо отдельные элементы отношения.

С учетом этого критерия в системе права социального обеспечения различаются Общая и Особенная части.

Специфика Общей части данной отрасли состоит в том, что ее формирование еще полностью не завершилось, поскольку окончательно не сложились основные ее институты. В связи с этим у ученых, занимающихся проблемами права социального обеспечения, нет однозначного подхода к определению структуры Общей части. Одни из них (К.С. Батыгин, Е.Е. Мачульская), раскрывая содержание Общей части, указывают лишь на совокупность соответствующих норм, не рассматривая их организацию внутри этой части, другие (В.Ш. Шайхатдинов) рассматривают структуру Общей части в виде совокупности таких институтов, как: основной институт, институт правосубъектности, институт видов обеспечения и юридических фактов, институт источников, институт трудового стажа, институт среднемесячного заработка, институт сроков.

С включением в Общую часть права социального обеспечения последних трех институтов нельзя согласиться. Институт источников отрасли, очевидно, является составной частью Общей части, но только не в системе отрасли, а в системе науки. Институты трудового стажа, среднемесячного заработка и сроков не могут быть включены в Общую часть отрасли, поскольку их нормы не имеют основополагающего значения для всех общественных отношений, входящих в предмет данной отрасли: предметом их регулирования являются отдельные элементы, общие для незначительного числа отношений, что не дает оснований для признания их принципиально важными для отрасли в целом.

В теории права признается, что Общая часть каждой отрасли состоит из общих правовых институтов, нормы которых в концентрированном виде отра

Дата добавления: 2014-01-20