Общая характеристика источников права социального обеспечения

Классификация источников права социального обеспечения обусловлена разграничением компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования общественных отношений по социальному обеспечению.

Понятие источников права социального обеспечения и их классификация.

Лекция 4. Источники права социального обеспечения

1. Понятие источников права социального обеспечения и их классификация.

2. Общая характеристика источников права социального обеспечения.

В правовой науке укоренились в основном два понятия источника права. Первое понятие источника права в материальном смысле, как реальной силы, создающей правовые предписания и обеспечивающей их исполнение, в том числе, естественно, принудительное. Второе понятие источника права в формальном смысле, как внешней формы выражения правовых предписаний, как «резервуара, в котором пребывают правовые нормы», как «оболочки бытия правовой нормы». В этом смысле источники права можно определить как принятые в обществе способы выражения воли соответствующих властных структур, направленной на правовое регулирование общественных отношений независимо от их содержания.

В российском праве, как и ранее в советском, единственным способом внешнего выражения правовых предписаний, придания им общеобязательного характера являются нормативные правовые акты соответствующих властных органов, что в полной мере относится и к источникам права социального обеспечения. Эти акты в совокупности образуют законодательство о социальном обеспечении (в широком понимании данного термина), которое регулирует весь комплекс общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли российского права.

Особое место среди источников права социального обеспечения занимают акты, в которых содержатся общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации (они рассматриваются отдельно в гл. 30). Такие источники права входят в общий массив законодательства России и имеют приоритет над всеми российскими нормативными правовыми актами.

Классификация отраслевых нормативных правовых актов осуществляется по различным критериям. Ее объективную основу составляют государственное устройство России и организация государственной власти в стране.

Россия — федеративное государство, в состав которого входят субъекты Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находится, согласно ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим законодательство о социальном обеспечении состоит из правовых актов разного уровня — федерального и регионального. При этом надо учитывать, что основы федеральной политики и федеральных программ в области социального развития, как и в иных важнейших сферах общественной жизни, находятся в ведении Российской Федерации (см. ст. 71 Конституции РФ). Последнее предопределяет то, что важнейшие нормативные правовые акты по вопросам регулирования отношений по социальному обеспечению издаются Российской Федерацией.

К числу нормативных правовых актов, выделяемых по такому критерию, как разграничение компетенции, относятся также акты органов местного самоуправления. Федеральным законом от 25 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предметам ведения местного самоуправления среди прочих вопросов отнесены вопросы обеспечения социальной поддержки населения и содействия его занятости. По этим вопросам органы местного самоуправления принимают правовые акты, виды которых и порядок принятия определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Итак, наибольшее значение в системе источников права социального обеспечения имеют федеральные нормативные правовые акты. Они определяют социальную политику, и их реализация требует громадных финансовых ресурсов. В то же время разграничение предметов ведения, и, главное, собственности (на федеральную, субъектов федерации и муниципальную) приводит к тому, что все больше возрастает значение актов регионального и местного самоуправления, в соответствии с которыми устанавливаются различные доплаты к федеральным пенсиям и социальным пособиям. Это позволяет повышать уровень социального обеспечения, закрепленный федеральными нормативными актами, однако экономические возможности для такого повышения пока еще невелики.

2. В зависимости от органов, принимающих нормативные правовые акты, источники права социального обеспечения можно классифицировать на акты, принимаемые органами государственной власти либо органами местного самоуправления, и акты, принимаемые субъектами социально-партнерских соглашений. Социально-партнерские соглашения заключаются на различных уровнях (федеральном, региональном, территориальном) и в каждом из них (генеральном, отраслевом (межотраслевом), территориальном, профессиональном соглашении), могут содержаться положения нормативного характера по вопросам социального обеспечения.

Особый вид таких актов — коллективные договоры. Это локальные акты, принимаемые на уровне организаций и содержащие нормативные условия по вопросам социальной защиты их работников.

3. Традиционной является классификация источников права по их юридической силе, которая определяется, в свою очередь, положением соответствующего органа, издающего акт, в общей иерархической структуре органов власти.

По данному критерию выделяются следующие нормативные правовые акты федерального уровня.

а) Международные договоры, ратифицированные либо заключенные Российской Федерацией (либо СССР). В силу ст. 15 Конституции
РФ они входят в правовую систему России и имеют приоритет перед
законами: если международным договором установлены иные правила, то применяются правила международного договора.

б) Конституция РФ. Она имеет высшую юридическую силу, и все
иные акты, издаваемые соответствующими органами, не должны
противоречить основному закону страны. Конституция РФ определяет основные долгосрочные направления политики государства, закрепляет право граждан на социальное обеспечение. Конституция возвышается над всеми иными законами и является юридическим фундаментом, определяющим содержание других законов России. За ее
соблюдением надзирает особый орган — Конституционный Суд РФ.

Постановлениями Конституционного Суда РФ признаны не соответствующими Конституции России положения Закона РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации», ограничивающие право граждан, отбывающих уголовные наказания, на получение государственной пенсии; закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации», ограничивающие право безработных граждан на получение пособия по временной нетрудоспособности в случае болезни, продолжающейся свыше одного месяца.

в) Законы Российской Федерации. Согласно п. 2 ст. 55 Конституции
РФ, в стране не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Эта конституционная
норма призвана обеспечить реализацию основного направления социальной политики, закрепленного в ст. 7 Конституции РФ: такая политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а не на отмену или ущемление уже имеющихся, установленных ранее принятыми законами прав граждан. С этих позиций законотворческая деятельность Федерального собрания России в сфере социального обеспечения еще не подвергалась объективной правовой оценке специалистов-правоведов. Следует иметь в виду, что содержание социальной политики (как и политики в любой иной сфере) в правовом государстве закрепляется именно в законах, а не в подзаконных актах, принимаемых органами исполнительной власти (даже высшим), первоочередной задачей которых является обеспечение исполнения принимаемых законов.

г) Иные нормативные правовые акты. Это Указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, соответствующие акты федеральных органов исполнительной власти — Минтруда РФ (в прошлом) и Минсоцзащиты, Пенсионного фонда, Фонда государственного социального страхования РФ и др.

Наибольшее значение имеют такие источники права социального обеспечения, как указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, поскольку в них часто содержатся первичные правовые нормы.

В соответствии с Конституцией РФ Президент вносит в Государственную Думу законопроекты, издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения обязательны для исполнения всеми, вместе с тем они не должны противоречить Конституции РФ и законам.

На практике первый Президент России не использовал предоставленное ему право законодательной инициативы в области социального обеспечения и издавал нормативные указы, которыми устанавливал соответствующие права граждан в этой области либо изменял права, закрепленные законами.

Правительство РФ издает постановления и распоряжения лишь во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента (ст. 115 Конституции РФ). Практически компетенция Правительства по изданию соответствующих нормативных правовых актов в сфере социального обеспечения определяется отраслевыми законами. Однако в ряде случаев Правительство выходит за рамки правотворческой компетенции, которая очерчена в законах и указах.

Согласно Конституции РФ, постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены Президентом РФ.

Министерства и другие федеральные органы исполнительной власти России издают соответствующие нормативные правовые акты (инструкции, правила, разъяснения и др.) на основании Положений о них, утвержденных Правительством РФ, либо по отдельным поручениям, содержащимся в законах, указах, постановлениях. Нередко такие акты издаются и без официальных поручений, по инициативе самих этих органов.

4.Классификация источников права социального обеспечения может
быть осуществлена и по видам регулируемых общественных отношений.
Право социального обеспечения регулирует однородные по своему
характеру отношения, но в то же время эти отношения существенно
различаются по их предмету, поскольку в одном случае им являются
денежные выплаты в виде пенсий, пособий, компенсаций, а в других — материальное благо в виде той или иной социальной услуги либо
льготы. В связи с этим в системе источников данной отрасли отчетливо выделяются три относительно обособленные группы нормативных
правовых актов: акты, регулирующие пенсионное обеспечение, акты
о социальных пособиях и компенсационных выплатах и акты о социальном обслуживании пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми,
безработных. Внутри этих групп возможна более детальная классификация актов, например по соответствующим правовым институтам. В
издаваемых сборниках нормативных правовых актов о социальном
обеспечении акты обычно располагаются именно в таком порядке.

5.Самостоятельным критерием классификации источников права социального обеспечения может быть признан круг лиц, на который распространяется действие норм соответствующих нормативных актов. По
данному критерию выделяются акты, регулирующие: социальное обеспечение пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми; военнослужащих, судей, прокурорско-следственных работников; граждан,
занимающих государственные должности и должности государственных служащих на федеральном и региональном уровнях; депутатов
Государственной Думы и членов Совета Федерации; народных депутатов РСФСР созыва 1990—1995 гг.; космонавтов и др.

6.В зависимости от финансовых источников, за счет средств которых осуществляется социальное обеспечение, различают нормативные
правовые акты, регулирующие обеспечение за счет средств обязательного социального страхования и за счет бюджетных ассигнований. Этот
критерий на данном этапе имеет чрезвычайно актуальное значение,
поскольку потребности рынка труда как одного из основных элементов рыночной экономики объективно обусловливают необходимость
усиления страховых начал в социальном обеспечении тех, кто трудится
или трудился в прошлом. Федеральным законом от 16 июля 1999 г. «Об
основах обязательного социального страхования» предусмотрено принятие законов по каждому отдельному виду страхового обеспечения.

7.По содержанию нормативные правовые акты могут быть классифицированы на отраслевые и комплексные. К числу отраслевых относятся такие, нормы которых регулируют общественные отношения
исключительно в сфере социального обеспечения. Это, например,
законы о пенсионном обеспечении, о социальных пособиях, компенсационных выплатах, о социальном обслуживании. В комплексных актах
содержатся нормы, относящиеся к нескольким отраслям права. Напри
мер, нормы Законов РФ «О занятости населения в Российской Федерации», «О статусе судей в Российской Федерации», Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» и некоторых
других входят в систему не только права социального обеспечения, но и
трудового, административного, финансового права.

8.Правомерна классификация источников на акты, относящиеся еще
к союзному законодательству и продолжающие действовать на территории России, и акты российского законодательства. Это в основном по
становления Совета Министров СССР, в том числе совместные с
ВЦСПС (например, об обеспечении работников пособием по времен
ной нетрудоспособности). Указанные акты сохраняют свое действие
по решению Правительства РФ (например, Постановление Совета
Министров СССР об утверждении Списков, в соответствии с которыми назначаются пенсии по старости в связи с особыми условиями
труда), а иногда и без такого решения, на основании сложившейся
практики, поскольку отсутствует российский нормативный правовой
акт, регулирующий соответствующие общественные отношения.

Система источников права социального обеспечения достаточно
сложна и противоречива. Она охватывает, как уже было сказано, международные договоры и нормативные правовые акты практически всех
уровней и нормотворческих органов. Рассмотрим содержание основных из них.

Международные акты ООН, МОТ, Совета Европы, а также договоры, заключенные государствами в рамках СНГ, ратифицированные Российской Федерацией (или СССР), в силу ст. 15 Конституции РФ имеют приоритетное значение по отношению к национальному законодательству.

К их числу относится Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, ратифицированный Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г.

Участвующие в данном международном договоре государства приняли на себя юридические обязательства гарантировать каждому право на социальное обеспечение, включая право на социальное страхование, и обеспечить право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни.

Пакт предусматривает также, что семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании. Матерям в течение разумного периода до и после родов должна предоставляться особая охрана, а работающим матерям должен предоставляться в течение этого периода оплачиваемый отпуск или отпуск с достаточными пособиями по социальному обеспечению. Дети и подростки должны быть защищены от экономической и социальной эксплуатации.

Конвенция о правах ребенка (1989 г.), ратифицированная Россией, закрепляет социально-экономический и правовой статус ребенка; устанавливает возрастной критерий (18 лет), до достижения которого человек признается ребенком. Государства — участники данной Конвенции признают за каждым ребенком право пользоваться благами социального обеспечения и право на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития ребенка. Право на особую заботу со стороны государства признается за неполноценным ребенком с целью обеспечения ему эффективного доступа к услугам в области образования, профессиональной подготовки, медицинского обслуживания, восстановления здоровья и в итоге наиболее полного вовлечения такого ребенка в социальную жизнь.

Ратифицирована Россией и Конвенция «О равных возможностях лиц, обремененных семейными обязанностями» (1995г.), которая предусматривает социальную поддержку таких лиц с помощью различных мер, включая те, которые осуществляются через систему социального обеспечения.

К источникам права социального обеспечения данного уровня относится также Конвенция «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» (1985 г.), ратифицированная Российской Федерацией 3 июня 1988 г. В соответствии с этой Конвенцией государства проводят национальную политику в области профессиональной реабилитации и занятости инвалидов, основанную на принципе равенства возможностей инвалидов и трудящихся в целом; принимают меры по организации служб профессиональной ориентации, профессионального обучения, трудоустройства, занятости, а также других связанных с ними служб, чтобы инвалиды имели возможность получать, сохранять работу и продвигаться по службе.

К числу международных договоров как источников права социального обеспечения относятся также заключаемые странами Содружества Независимых Государств соглашения, нормы которых регулируют общественные отношения по социальному обеспечению граждан при переезде их из одного государства СНГ в другое.

Выше уже говорилось, что по юридической силе источники права делятся на законы и иные нормативные правовые акты. Законы делятся на конститутивные, кодификационные и текущие. К конститутивным актам относится Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая 22 ноября 1991 г. Декларативные положения этого акта затем были законодательно закреплены в Конституции РФ.

Конституция РФ как основная база всего текущего законодательства в Российской Федерации закрепила положение о том, что российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7).

Конституция РФ закрепляет также право граждан: на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей (ст. 39), на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41); на защиту материнства и детства (ст. 38); на судебную защиту (ст. 46); на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53).

Кодификационным законом, нормы которого регулируют общественные отношения не только в сфере социального обеспечения, являются Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 г. Основы закрепляют понятие охраны здоровья граждан и ее основные принципы, права граждан в области охраны здоровья. Впервые в источнике права такого высокого уровня нашло конкретное закрепление содержание этого права с учетом специфики субъектов — его носителей. В частности, отдельно предусмотрено право на охрану здоровья: семьи, беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, военнослужащих, граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах; лиц, задержанных, заключенных под стражу, отбывающих наказание в местах лишения свободы.

К числу гарантий осуществления медико-социальной помощи гражданам Основы относят: первичную медико-санитарную помощь, скорую и специализированную медицинскую помощь, медико-социальную помощь гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих.

Другим кодификационным законом стал Федеральный закон от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования». Он закрепил основные принципы осуществления обязательного социального страхования, виды социальных страховых рисков, страховые случаи, виды страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию, права и обязанности субъектов обязательного социального страхования.

Кодификационным является также Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». В связи с его принятием утратил силу ряд нормативных правовых актов различного уровня, поскольку данный закон закрепил единую систему пособий, адресованных гражданам, имеющим детей. Это пособие по беременности и родам женщине, подлежащей социальному страхованию на момент предоставления отпуска по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности; пособие в связи с рождением ребенка, полагающееся каждой семье; пособие за время отпуска по уходу за ребенком до достижения им полутора лет, назначаемое в порядке социального страхования; ежемесячное пособие на каждого ребенка с момента его рождения и до достижения 16 (учащимся 18) лет, назначаемое семьям с определенным уровнем среднедушевого дохода.

Ряд текущих законов регулирует пенсионное обеспечение различных категорий граждан. Наиболее важным среди них является Закон РФ 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации», первоначально закрепивший единую пенсионную систему России. Данный закон определяет уровень жизни подавляющего большинства пенсионеров. За сравнительно короткий период в него вносилось более 35 изменений, причем зачастую изменялась редакция сразу нескольких статей. Статья 7 этого закона, предусматривающая систему адаптации пенсионных выплат в связи с ростом цен на потребительские товары и услуги, кардинально изменялась четыре раза. При этом каждое очередное изменение, по существу, снижало уровень защиты пенсионных выплат от инфляции. В результате уровень пенсии не возрастал, а катастрофически снижался, поскольку вновь вводимые мизерные его повышения не компенсировали реального снижения пенсии в связи с инфляционными процессами.

Другим не менее важным законом, регулирующим пенсионное обеспечение достаточно широкого круга лиц, является Закон РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». Этот закон, по существу, закрепил привилегированную пенсионную систему, поскольку предусматривает более высокий уровень пенсионного обеспечения, не ограничивая его фиксированной величиной, и автоматическую индексацию всех назначаемых по нему пенсий. Его нормы регулируют пенсионное обеспечение: кадрового состава Вооруженных Сил и военнослужащих, проходящих службу по контракту; служащих органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенной службы; прокурорско-следственных работников.

Социальными пособиями граждане обеспечиваются в соответствии с указанным выше Законом РФ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», а также Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции от 20 апреля 1996 г., Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Федеральными законами от 17 сентября 1998 г. «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» и от 12 января 1996 г. «О погребении и похоронном деле».

Социальное обслуживание граждан также регулируется законами. Это
Федеральные законы от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите граждан», от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», от 10 декабря 1995 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «О ветеранах» в редакции от 2 января 2000 г. и др.

Даже простое перечисление законов, действующих в сфере социального обеспечения граждан, свидетельствует о том, насколько сложным и многослойным является на современном этапе законодательство о социальном обеспечении.

Право социального обеспечения России — одна из немногих отраслей права, не имеющих кодификационного нормативного акта. Поэтому одной из актуальных проблем совершенствования системы источников этой отрасли является проблема поэтапной промежуточной кодификации законодательства, регулирующего видовые общественные отношения (пенсионные, по обеспечению граждан социальными пособиями, компенсационными выплатами; по социальному обслуживанию и др.). Это создало бы предпосылки для принятия в будущем единого кодификационного источника.

Иные нормативные правовые акты занимают значительное место в системе источников права социального обеспечения. Их можно расположить в определенном иерархическом порядке. Прежде всего, это Указы Президента РФ.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Дата добавления: 2014-01-20