Основания возникновения права специального пользования природными ресурсами

И.С.Шахрай

Деление права пользования природными ресурсами на общее и специальное признается в юридической литературе и предусматривается экологическим законодательством Республики Беларусь.

Как отмечает М.М. Бринчук, юридически значимые особенности специального природопользования состоят в том, что оно осуществляется в соответствии с разрешительной системой и требует выделения определенных частей природных объектов в обособленное пользование юридических и физических лиц[155]. По мнению В.В. Петрова, «специальным природопользованием признается такое, которое реализуется гражданами и хозяйствующими субъектами на основе разрешений компетентных органов государства» и носит целевой характер[156]. Предлагается также рассматривать в качестве правовых признаков специального пользования природными ресурсами цель, платность, наличие разрешения, индивидуализацию субъектов, нормирование соответствующей деятельности[157]. С.А. Балашенко указывает, что специальное природопользование осуществляется по разрешению компетентных органов или первичных природопользователей с применением сооружений или технических устройств, влияющих на состояние природного объекта, либо без применения таких сооружений и устройств, но при этом оказывается влияние на состояние объекта[158]. Аналогично определяют признаки специального природопользования и иные авторы[159].

Изложенное позволяет отметить, что в теории экологического права выработано определенное понимание права специального природопользования. Обобщение рассмотренных позиций дает основание для вывода, что существенными признаками, отличающими специальное природопользование, являются разрешительный порядок возникновения, индивидуализация объектов, целевой характер их использования, платность.

В соответствии со ст. 16 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»[160], специальное природопользование осуществляется в процессе экономической деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за плату, если иное не установлено законодательными актами, на основании решений государственных органов, в компетенцию которых входит принятие таких решений, специального разрешения (лицензии), договора аренды, концессионного договора и в силу иных оснований, предусмотренных законодательством Республики Беларусь.

Следует отметить, что термины «общее» и «специальное» пользование употребляются лишь в Водном кодексе Республики Беларусь[161] (далее – ВК) и Законе Республики Беларусь «О растительном мире»[162]; в иных отраслях природоресурсного законодательства указанные понятия отсутствуют, однако фактически такое деление в них закреплено. В частности, ст. 42 Лесного кодекса Республики Беларусь[163] (далее – ЛК) предусматривает право граждан свободного нахождения на территории лесного фонда и бесплатного сбора лесных ресурсов; в иных случаях право лесопользования возникает на основании разрешительных документов либо договора (ст. 43 ЛК). Законодательство о животном мире дает основания для аналогичной классификации: без получения каких‑либо разрешений, бесплатно осуществляется любительское рыболовство, предусмотренное ст. 50 Закона Республики Беларусь «Об охране и использовании животного мира»[164]; большинство же видов пользования животным миром предоставляется на основании разрешений, т.е. в порядке специального пользования. Иной подход содержится в ВК, согласно ст. 23 которого в качестве субъекта общего водопользования могут выступать как физические, так и юридические лица. ВК, предусматривая в ст. 1 понятия общего и специального водопользования, разграничивает их в зависимости от применения сооружений и технических устройств, но в то же время содержит перечень видов деятельности, связанных с применением технических средств, не относящихся к специальному водопользованию (забор воды из поверхностных водных объектов передвижными техническими устройствами для увлажнения территорий населенных мест, пропуск воды через гидроузлы, судоходство и др.).

Несмотря на различие подходов к классификации права природопользования в природоресурсных нормативных правовых актах, в качестве общих критериев можно назвать наличие или отсутствие необходимости получения соответствующих разрешений, внесения платы, а также цель пользования. При этом разрешительный характер является важнейшим признаком специального природопользования.

Для возникновения права специального пользования природными ресурсами, как правило, требуется совокупность юридических фактов. Наличие сложных юридических составов в экологическом праве обусловлено спецификой регулируемых общественных отношений по поводу использования и охраны природных объектов[165].

Основываясь на общепринятой классификации юридических фактов[166], отметим, что основаниями возникновения права специального природопользования являются правомерные действия, выраженные в форме юридических актов. Данный вывод следует из того, что осуществление права специального пользования природными ресурсами возможно на основании соответствующих разрешений либо договора[167].

В зависимости от вида используемого природного ресурса основаниями возникновения права специального пользования служат различные юридические факты:

ü решение компетентного государственного органа (ст. 25 Кодекса Республики Беларусь о земле[168] (далее – КоЗ); ст. 14 Кодекса Республики Беларусь о недрах[169] (далее – КоН); ст. 40 ЛК; ст. 25 ВК и др.);

ü договор аренды, концессии, безвозмездного пользования, протокол о результатах торгов (ст. 43 КоЗ; ст.ст. 40, 44 ЛК; ст. 28 ВК; ст. 51 Инвестиционного кодекса Республики Беларусь[170] (далее – ИК);

ü получение специального разрешения (лицензии) (ст.ст. 14, 21 КоН; ст.ст. 38, 45 ЛК и др.);

ü получение иных разрешительных документов (ст. 30, 31 КоЗ, ст. 24, 25 ВК, ст. 43 ЛК, ст. 42 Закона «О растительном мире» и др.);

ü отвод участка природного объекта на местности (ст. 30 КоЗ; ст. 53 ЛК, ст. 21 КоН);

ü государственная регистрация и учет (ст. 8 Закона Республики Беларусь «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним»[171]; ст. 37 КоН).

Принятие решения компетентным государственным органом предусмотрено в качестве основания возникновения права специального природопользования в различных отраслях природоресурсного законодательства.

Так, согласно ст.ст. 24, 25, 35 КоЗ, п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 28 января 2006 г. № 58 «О некоторых вопросах изъятия и предоставления земельных участков»[172] предоставление земельных участков в пользование, пожизненное наследуемое владение, частную собственность осуществляется на основании решений Президента, местных исполнительных и распорядительных органов. Кроме того, полномочиями по изъятию и предоставлению земельных участков на территории свободных экономических зон наделены администрации этих зон[173]. Решение о предоставлении земельного участка принимается после предварительного согласования места размещения земельного участка (при предоставлении земельного участка для строительства объекта, кроме предоставлении участков для жилищного строительства) и разработки проекта отвода земельного участка. При этом, предоставление земельного участка производится после изъятия, если он находится в пользовании, пожизненном наследуемом владении или собственности другого лица, и выкупа, если он находится в частной собственности (п. 2 Положения о порядке изъятия и предоставления земельных участков[174]).

На основании решений местных исполнительных и распорядительных органов предоставляются водные объекты в обособленное водопользование[175], а также по общему правилу – право специального пользования объектами растительного мира (ст. 41 Закона «О растительном мире»).

Участки недр для геологического изучения (геологические отводы), добычи полезных ископаемых, строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (горные отводы), предоставляются на основании решений местных Советов депутатов[176]. Предоставление участков недр в пользование для добычи полезных ископаемых, строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, разрешается только после утверждения запасов полезных ископаемых и получения положительного заключения государственной экологической экспертизы (ст. 14 КоН).

Не всегда последовательно в законодательстве решается вопрос о порядке предоставления права лесопользования. Согласно ст. 41 ЛК право лесопользования возникает на основании решений компетентных органов государственного управления при предоставлении участков лесного фонда в следующих целях:

ü в научно-исследовательских, учебно-опытных целях с правом ведения лесного хозяйства либо без права ведения лесного хозяйства – на основании решения Совета Министров либо Министерства лесного хозяйства соответственно;

ü для заготовки древесины и живицы – на основании решения Министерства лесного хозяйства;

ü при предоставлении в пользование сельскохозяйственных угодий лесного фонда – на основании решения местных исполнительных и распорядительных органов;

ü в культурно-оздоровительных, туристических, спортивных и иных рекреационных целях – на основании решения местных исполнительных и распорядительных органов, принимаемого по представлению юридического лица, ведущего лесное хозяйство.

Предоставление участков лесного фонда для иных видов лесопользования (побочное лесопользование и заготовка второстепенных лесных ресурсов) осуществляется юридическими лицами, ведущими лесное хозяйство, путем выдачи лесорубочных билетов, ордеров и лесных билетов (часть 9 ст. 41 ЛК). Отсюда следует вывод о том, что вопрос о предоставлении названных видов права пользования природными ресурсами решается юридическим лицом, ведущим лесное хозяйство, самостоятельно. В то же время, согласно п. 21 Правил заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного пользования природными ресурсами, одним из оснований для выдачи соответствующего лесного билета является договор аренды участка лесного фонда. А в соответствии со ст. 45 ЛК, договор аренды заключается на основании решений местных исполнительных и распорядительных органов, принимаемых по согласованию с Министерством лесного хозяйства или по результатам лесных аукционов.

Договор как основание возникновения права специального пользования природными ресурсами является более эффективным по сравнению с административным актом с точки зрения обеспечения рационального природопользования и охраны компонентов природной среды. В то же время, порядок заключения договоров в различных отраслях природоресурсного законодательства неодинаков.

В соответствии со ст. 578 Гражданского кодекса Республики Беларусь[177] (далее – ГК), в аренду могут быть переданы земельные участки и иные обособленные природные объекты (природоресурсное законодательство предусматривает возможность заключения договоров аренды, объектом которых являются земли, воды, леса).

Следует отметить, что согласно природоресурсному законодательству правом передавать компоненты природной среды в аренду наделены различные субъекты: исполнительные и распорядительные органы, а также граждане и юридические лица, являющиеся собственниками земли (ст. 44 КоЗ); местные Советы депутатов по согласованию с органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды и иными уполномоченными государственными органами (ст. 28 ВК); юридические лица, ведущие лесное хозяйство, заключающие договор аренды участков лесного фонда на основании решений местных исполнительных и распорядительных органов, принимаемых по согласованию с Министерством лесного хозяйства или по результатам лесных аукционов (ст. 45 ЛК, Положение об аренде участков лесного фонда[178]).

Порядком передачи охотничьих угодий в аренду[179] предусмотрено, что охотничьи угодья передаются в аренду по результатам аукциона, если иное не установлено законодательством Республики Беларусь, по решению соответствующих районных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов по согласованию с органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды и Министерства лесного хозяйства, однако при этом не указан арендодатель охотничьих угодий. Учитывая закрепленное Порядком передачи охотничьих угодий в аренду понятие охотничьих угодий как земельных, лесных и водно-болотных территорий, которые служат местом обитания диких животных и используются или могут использоваться для охоты, можно сделать вывод, что арендодателем соответствующих угодий будет выступать субъект, предусмотренный соответственно земельным, лесным, водным законодательством.

Согласно ст. 579 ГК право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику либо лицам, управомоченным законодательством или собственником. Ст.ст. 25, 34 Закона «О местном управлении и самоуправлении»[180], а также ст. 11 Закона «Об охране окружающей среды» наделяют местные Советы депутатов правом распоряжения природными ресурсами на соответствующей территории путем предоставления их в порядке, установленном законодательством, юридическим и физическим лицам, а исполнительные комитеты – правом заключения договоров с юридическими и физическими лицами, контроля за охраной и использованием природных объектов, а также решения вопросов, отнесенных к компетенции соответствующего Совета, в пределах полномочий, предоставленных ему Советом или им делегированных. Сопоставление приведенных выше норм позволяет отметить, что земельное и водное законодательство, определяя компетенцию по распоряжению компонентами природной среды, не противоречит нормам Закона «О местном управлении и самоуправлении», тогда как лесное законодательство содержит иные положения. Как отмечалось выше, в соответствии с Положением об аренде участков лесного фонда, арендодателями в договоре аренды участков лесного фонда являются юридические лица, ведущие лесное хозяйство. Согласно названному Положению юридические и физические лица, желающие осуществлять право лесопользования на основании договора аренды, направляют юридическому лицу, ведущему лесное хозяйство, письменное заявление о предоставлении в аренду участка лесного фонда с указанием месторасположения участка, видов и целей лесопользования. Арендодатель рассматривает это заявление и при положительном решении готовит совместно с заявителем проект договора, направляет его в местный исполнительный и распорядительный орган, который после согласования с Министерством лесного хозяйства в месячный срок выносит решение о предоставлении участка лесного фонда в аренду. На основании этого решения арендодатель (юридическое лицо, ведущее лесное хозяйство) и арендатор в месячный срок после его принятия подписывают договор аренды, подлежащий государственной регистрации согласно гражданскому законодательству (п. 11‑15).

Поскольку договор аренды участка лесного фонда является гражданско-правовым договором, он заключается на началах равенства сторон и только на основе их свободного волеизъявления (ст. 391 ГК). При этом согласно ст. 1 ГК договорные отношения по использованию природных ресурсов регулируются гражданским законодательством, если природоресурсным законодательством не установлено иное, из чего следует, что лесное законодательство может устанавливать правила заключения договоров аренды участков лесного фонда, отличные от закрепленных в ГК. С учетом этого, не предусмотренная ГК стадия заключения договора аренды участка лесного фонда – принятие решения, лежащего в основе заключения договора – вполне правомерна. Однако, принимая во внимание, что в соответствии с рассмотренным выше порядком, фактическим основанием возникновения права лесопользования является решение местного исполкома, которым ограничивается возможность свободного волеизъявления сторон договора, можно сделать вывод, что различия права лесопользования, основанного на административном решении и на договоре аренды, сведены к минимуму. Проведенный анализ также свидетельствует о несоответствии Положения об аренде участков лесного фонда нормам Законов «О местном управлении и самоуправлении» и «Об охране окружающей среды» в части определения компетенции арендодателя в договоре аренды участков лесного фонда.

В целях устранения рассмотренных противоречий и отражения в лесном законодательстве специфики договора аренды как основания возникновения права лесопользования по сравнению с административным решением, по нашему мнению, следует предусмотреть, что местные Советы депутатов либо исполнительные и распорядительные органы принимают решения не в отношении конкретного договора аренды, а о возможности заключения договоров аренды того или иного участка лесного фонда. При этом будут реализованы полномочия местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов по распоряжению природными объектами, а юридические лица, ведущие лесное хозяйство, смогут выступать арендодателями в соответствии с нормами гражданского законодательства.

В соответствии со ст. 51 ИК, недра, воды, леса, земли, а также объекты, которые, в соответствии с законодательством, находятся только в собственности государства, могут являться объектами концессии. При этом под концессией понимается договор, заключаемый Республикой Беларусь с концессионером о передаче на возмездной основе на определенный срок права на осуществление на территории республики отдельного вида деятельности, на которую распространяется исключительное право государства, либо права пользования имуществом, находящимся в республиканской собственности.

Концессионный договор заключается между концессионным органом – Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им республиканским органом государственного управления. Второй стороной договора (концессионерами) могут выступать национальные инвесторы – юридические лица частной формы собственности либо юридические лица, в имуществе которых доля государственной собственности составляет не более 25%, и иностранные инвесторы (ст. 52, 59 ИК). Концессионер определяется путем проведения конкурсов или аукционов (ст. 59 ИК).

В соответствии со ст. 57 ИК, пользование природными ресурсами, основанное на основе договора концессии, осуществляется в соответствии с законодательством об этих природных ресурсах с учетом норм о концессиях. При этом указывается, что предоставление со стороны государства права пользования природными ресурсами на срок действия концессионного договора не требуется. Кроме того, ст. 67 ИК предусматривает, что концессионный договор должен включать обязательства концессионного органа перед концессионером по выдаче ему разрешительных документов, необходимых для осуществления предусмотренной договором деятельности. Однако названные нормы не соответствует природоресурсному законодательству, которое устанавливает, что получение разрешительных документов на право пользования природными ресурсами, выдаваемых уполномоченными органами, обязательно для всех субъектов. Иное положение содержится в ст. 45‑1 ЛК, согласно которой перечень лесов (участков лесного фонда), предоставляемых в пользование на основе концессии, порядок их предоставления, условия и сроки концессии определяются в соответствии с законодательством об инвестиционной деятельности.Сказанное свидетельствует о необходимости согласования норм Инвестиционного кодекса и законодательства о природопользовании. В частности, перечень природных объектов, предоставляемых на основе концессии, порядок их предоставления, условия и сроки концессии должны определяться природоресурсным, а не инвестиционным законодательством, поскольку названные правоотношения в своей содержательной части являются природоресурсными[181].

Согласно ст. 57 ИК к концессионному договору применяются нормы, содержащиеся в законодательстве об аренде, если иное не предусмотрено названным кодексом и другими актами законодательства, регулирующими отношения по пользованию имуществом на основе концессий. Поэтому целесообразно сравнить указанные договоры.

Субъектный состав договора концессии отличается следующими особенностями: одной стороной концессионного договора обязательно является государство в лице концессионного органа (Правительства либо уполномоченного им республиканского органа государственного управления), а другой – концессионеры – юридические лица, определяемые путем проведения конкурсов или аукционов (ст. 52 ИК). Сторонами договора аренды компонентов природной среды являются: арендодатель – исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции, граждане и юридические лица – собственники земельных участков (ст. 44 КоЗ), местные Советы депутатов (ст. 28 ВК), юридические лица, ведущее лесное хозяйство (Положение об аренде участков лесного фонда); и арендатор – юридические и физические лица. В отдельных случаях предусматриваются особые требования к субъекту: так, например, арендаторами охотничьих угодий лесного фонда могут быть только юридические лица (ст. 60 ЛК). Арендатор может определяться по результатам аукционов (ст. 45 ЛК; Положение о порядке организации и проведения аукционов на заключение договоров аренды земельных участков[182]).

В соответствии со ст. 578 ГК, в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, которые не теряют своих натуральных свойств (т.е. обладающие признаком непотребляемости). Объектом концессии могут выступать недра, воды, леса, земли (ст. 51 ИК), т.е. природные объекты, обладающие свойствами, присущими, согласно ГК, объектам аренды.

Статьей 72 ИК определен максимальный срок концессионного договора – 99 лет, тогда как срок договора аренды определен в природоресурсном законодательстве по-разному. Так, срок аренды земельного участка не должен превышать 99 лет, а срок аренды земельного участка для сельскохозяйственного использования не может быть менее пяти лет (ст. 45 КоЗ); договор аренды участка лесного фонда может быть заключен на срок от года до 15 лет (ст. 45 ЛК); срок водопользования, в т.ч. основанного на договоре аренды, устанавливается до 25 лет (ст. 29 ВК).

Анализ норм ИК и норм об аренде компонентов природной среды (п. 15 Положение об аренде участков лесного фонда, Примерный договор аренды земель[183]) позволяет отметить, что и в договор аренды, и в договор концессии должны включаться следующие условия: описание границ земельных участков, участков лесного фонда, водных объектов, передаваемых в аренду либо концессию; виды, объемы (размеры) пользования природными ресурсами; срок действия договора; обязанности сторон по охране, защите, воспроизводству компонентов природной среды; иные условия пользования, предусмотренные законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

В качестве обязательного условия концессионный договор должен предусматривать порядок и орган разрешения вытекающих из него споров (ст. 67 ИК). Споры же, возникающие на основе договора аренды природного объекта, разрешаются судами в соответствии с их компетенцией (ст. 148 КоЗ, ст. 98 ВК, п. 36 Положения об аренде участков лесного фонда).

Кроме того, договор концессии должен содержать указание на права сторон по принятию решений, связанных с исполнением договора; обязательства концессионного органа перед концессионером по выдаче ему необходимых разрешительных документов; право собственности на произведенную продукцию и полученную прибыль (доходы), порядок проверки деятельности концессионера; ответственность сторон договора. Концессионный договор может включать также обязательства концессионера по обеспечению финансирования деятельности, предусмотренной договором; указание на форму и порядок государственного участия в концессионном договоре; обязательства концессионера по использованию новых и высоких технологий; взаимные обязательства сторон по развитию производственной и социальной инфраструктуры региона; порядок изменения концессионного договора; право концессионера на вывоз из Республики Беларусь произведенной в результате выполнения договора принадлежащей ему продукции и полученной прибыли (доходов) и иные условия в зависимости от вида концессионного договора и объекта концессии (ст. 67 ИК).

Изложенное позволяет отметить, что договоры аренды и концессии компонентов природной среды во многом схожи: оба договора связаны с передачей во временное (долгосрочное) пользование участков природного объекта для осуществления одного или нескольких видов природопользования, являются возмездными, содержат ряд условий, направленных на охрану и воспроизводство компонентов природной среды. Тем не менее, между ними имеется и ряд отличий, обусловленных спецификой договора концессии и его направленностью на привлечение инвестиций.

Следует отметить, упоминание о договоре концессии как об основании возникновения права природопользования содержится лишь в лесном законодательстве, в связи с чем целесообразно дополнить КоЗ, ВК, КоН соответствующими нормами. В то же время, перспективы применения договоров концессии природных объектов в Республике Беларусь не всегда положительно оцениваются специалистами[184].

Ст. 40 ЛК предусматривает возможность пользования участками лесного фонда на основании договора безвозмездного пользования, однако сфера его применения определена недостаточно четко.

Следует отметить, что до внесения изменений и дополнений в ЛК Законом от 27 февраля 2004 г.[185] в нем вообще не определялись ни субъектный состав, ни случаи и порядок заключения названного договора. Ст. 41 ЛК в измененной редакции предусматривает, что договор безвозмездного пользования заключается при предоставлении участков лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства юридическим лицам, ведущим лесное хозяйство, на основании решения местных исполнительных и распорядительных органов, принимаемого по согласованию с Министерством лесного хозяйства и Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды. При этом не ясно, выступают ли исполкомы, принимающие указанное решение, стороной договора безвозмездного пользования, что вызывает необходимость уточнения данной нормы и четкого определения сторон данного договора.

В ЛК отсутствует упоминание о заключении договора безвозмездного пользования в иных случаях. В то же время, ст.ст. 92, 94 ЛК предусматривают отдельные нормы о бесплатном осуществлении права специального лесопользования: пользование участками лесного фонда в научно-исследовательских и учебно-опытных целях; заготовка древесины в порядке рубок промежуточного пользования, при проведении лесоустройства и иных лесохозяйственных работ, а также побочное лесопользование, осуществляемые юридическими лицами, ведущими лесное хозяйство, лесохозяйственная деятельность финансируется из средств бюджета. Поскольку рассматриваемый договор является безвозмездным, при определении сферы его применения следует руководствоваться приведенными нормами о бесплатном лесопользовании.

Нормы лесного законодательства свидетельствуют о том, что юридические лица, ведущие лесное хозяйство, вправе осуществлять лесопользование в силу возложенных на них полномочий по ведению лесного хозяйства на земельном участке, предоставленном им в соответствии с земельным законодательством. Следовательно, хотя названные субъекты осуществляют перечисленные выше виды лесопользования бесплатно, договор безвозмездного пользования не может служить основанием для такого пользования (в отличие от ведения охотничьего хозяйства, поскольку эта деятельность прямо не направлена на реализацию возложенных на них функций в качестве территориальных органов Министерства лесного хозяйства).

Порядок предоставления участков лесного фонда юридическим лицам для лесопользования в научно-исследовательских и учебно-опытных целях и пользования этими участками[186] определяет особенности заключения и условия договора безвозмездного пользования в указанных целях (без права ведения лесного хозяйства). Сторонами данного договора являются Министерство лесного хозяйства и юридические лица.

Заключение договора безвозмездного пользования предусмотрено также Правилами заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования[187], согласно которому данный договор заключается между юридическим лицом, ведущим лесное хозяйство, и юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем для заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования в промысловых целях.

Помимо рассмотренных выше случаев бесплатного лесопользования, ст. 94 ЛК предусматривает возможность предоставления иных льгот по платежам за лесные пользования. При этом не указывается, могут ли эти льготы выражаться в полном освобождении от платы, однако анализ законодательства свидетельствует о том, что предоставление таких льгот должно быть обусловлено социальными целями либо связано с осуществлением мероприятий по сохранению, воспроизводству и усилению полезных функций лесов (т.е. ведением лесного хозяйства).

На основании изложенного, можно сделать вывод о том, что предусмотренная Правилами заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования возможность заключения договора безвозмездного пользования участком лесного фонда не соответствуют предусмотренному ЛК принципу платности права лесопользования.

Представляет интерес определение сферы применения договора безвозмездного пользования в ЛК Российской Федерации от 22 января 1997 г.[188] Так, в безвозмездное пользование передаются участки лесного фонда для организации любительской и спортивной охоты общественным объединениям охотников (ст. 121). Сельскохозяйственные организации осуществляют безвозмездное пользование участками лесного фонда, ранее находившимися в их владении, в целях обеспечения своих потребностей в древесине и других лесных ресурсах (ст. 130). Из текста указанной статьи следует, что бесплатно осуществляются не только все виды лесопользования, но и сама передача лесов сельскохозяйственным организациям[189]. Приведенной нормой, по существу, лишь незначительно изменяется правовой статус бывших колхозных и совхозных лесов.

На основе изложенного можно заключить, что в ЛК Республики Беларусь необходимо четко указать, когда возможно заключение договора безвозмездного пользования участками лесного фонда, сфера применения которого должна быть ограничена пользованием для нужд охотничьего хозяйства, а также в научно-исследовательских и учебно-опытных целях без права ведения лесного хозяйства. При этом следует более подробно урегулировать порядок заключения и условия такого договора.

Природоресурсное законодательство предусматривает, что право пользования природными ресурсами может возникать по результатам торгов. Общие нормы о заключении договора на торгах содержатся в ГК (ст.ст. 417‑419), где закреплены две формы проведения торгов – аукцион и конкурс. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу – лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организаторами торгов, предложило лучшие условия.

Природоресурсное законодательство предусматривает возможность проведения торгов как в форме аукциона[190], так и конкурсов[191].

Согласно Положению о конкурсах по передаче в аренду рыболовных угодий рыбохозяйственного использования для участия в конкурсе необходимо представить программу финансирования работ по воспроизводству аборигенных видов рыб, зарыблению молодью арендованных водоемов, а также исследовательских работ, направленных на улучшение экосистемы и сохранения видового разнообразия водных животных. Победителем конкурса признается участник, представивший наиболее рациональную и полную программу использования водоема, предусматривающую сохранение и рациональное использование рыбных ресурсов, восполнение изымаемых рыбных ресурсов с целью сохранения видового разнообразия, предотвращение загрязнения водоохранной зоны. При определении победителя конкурса может учитываться и предлагаемая участниками сумма ставки арендной платы, предлагаемая участникам конкурса, а также средства, которые участник конкурса предполагает затратить на выполнение своей программы.

Лесное и земельное законодательство предусматривает возможность проведения торгов лишь в форме аукционов (исключение составляют торги по определению концессионера при заключении договора концессии участка природного объекта, которые, как отмечалось, могут проводиться в форме конкурсов и аукционов). Тем не менее, заключение договора, предоставляющего право пользования землями и лесом, на конкурсах в ряде случаев было бы предпочтительнее, поскольку соблюдение пользователем определенных условий – выполнение мероприятий по воспроизводству, охране, защите названных компонентов природной среды, улучшению их состояния – в большей степени соответствует целям рационального пользования природными ресурсами[192]. По нашему мнению, в лесном и земельном законодательстве Республики Беларусь целесообразно урегулировать порядок заключения договоров не только на аукционах, но и на конкурсах, поскольку это даст возможность эффективнее проводить дополнительные мероприятия, направленные обеспечение рационального пользования природными ресурсами, что, в конечном итоге, благоприятно скажется на состоянии окружающей среды.

В соответствии с ГК, лицо, выигравшее торги, и организатор торгов подписывают в день проведения аукциона или конкурса протокол о результатах торгов, который имеет силу договора, либо по условиям торгов может разыгрываться право на заключение договора, который должен быть подписан сторонами в течение определенного срока после завершения торгов. Природоресурсное законодательство предусматривает аналогичный порядок заключения договора по результатам торгов: путем подписания протокола, имеющего силу договора (п. 17 Положения об аренде участков лесного фонда) либо путем последующего заключения договора с лицом, выигравшим аукцион (п. 27 Положения о порядке организации и проведения аукционов на заключение договоров аренды земельных участков, п. 17 Положения об аренде участков лесного фонда, п.п. 20, 21 Положения о конкурсах по передаче в аренду рыболовных угодий рыбохозяйственного использования).

Одним из условий обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды является лицензирование использования природных ресурсов, выступающее в качестве одного из важнейших механизмов государственного регулирования хозяйственной деятельности, направленных на обеспечение учета при осуществлении такой деятельности публичных интересов общества. В соответствии со ст. 17 Закона «Об охране окружающей среды», лицензирование в области использования природных ресурсов осуществляется в целях максимального снижения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечения рационального использования природных ресурсов.

К лицензируемым видам деятельности в области использования природных ресурсов относятся: заготовка древесины; ведение охотничьего хозяйства[193]; геологическое изучение недр; добыча торфа или сапропелей; бурение скважин на воду глубиной более 20 метров[194]; добыча полезных ископаемых[195]. Лицензирующими органами выступают соответственно Министерство лесного хозяйства, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, Министерство по чрезвычайным ситуациям. При этом до вступления в силу Декрета Президента Республики Беларусь от 8 декабря 2005 г. № 16 «О некоторых мерах по совершенствованию государственного регулирования в области природопользования и внесении дополнения и изменений в Декрет Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 17»[196] лицензии на ведение охотничьего хозяйства выдавались Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды. Согласно Правилам ведения охотничьего хозяйства и охоты, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 8 декабря 2005 г. № 580[197] охотничьими угодьями признается часть территории, которая является средой постоянного обитания охотничьих животных и используется или может использоваться для целей охоты и ведения охотничьего хозяйства. Средой постоянного обитания животных могут не только леса, но и земли, не покрытые лесом, водные объекты, в связи с чем представляются более обоснованными нормы ранее действовавшего законодательства об отнесении лицензирования охотничьего хозяйства к компетенции Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Кроме того, Декретом Президента Республики Беларусь от 8 декабря 2005 г. № 16 предусмотрено, что ведение рыболовного хозяйства осуществляется при наличии специального разрешения (лицензии), выдаваемого Министерством сельского хозяйства и продовольствия. При этом ранее выданные Государственной инспекцией охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь лицензии на промысловый лов рыбы и добычу водных беспозвоночных действительны до 1 июля 2006 г. Здесь следует отметить, что Положением о лицензировании промыслового лова рыбы и добычи водных беспозвоночных[198] предусматривалась выдача лицензий на осуществление этого вида деятельности в рыболовных угодьях – водных объектах (их частях), обладающих признаками природных объектов согласно ст.ст. 1, 3 ВК и ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды». Согласно ст. 48 Закона «Об охране и использовании животного мира» и ст. 1 ВК водоемы, которые используются или могут быть использованы для лова рыбы, добычи водных беспозвоночных либо имеют значение для воспроизводства их запасов, являются рыбохозяйственными водными объектами. Ст. 1 ВК определяет водный объект как сосредоточение природных вод на поверхности суши либо в горных породах, имеющее характерные формы распространения и черты режима. Таким образом, ведение рыболовного хозяйства по законодательству о животном мире является природопользованием – пользованием объектами животного мира, средой обитания которых являются водные объекты.

В то же время, согласно п. 6 ст. 64 КоЗ субъекты прав на землю имеют право в установленном порядке строить пруды и иные водоемы. В случаях, если эти водоемы не отвечают признакам водных объектов как компонентов природной среды – естественное происхождение и естественная (экологическая) связь с окружающей средой[199] – ведение в них рыболовного хозяйства не может рассматриваться как природопользование.

Правила ведения рыболовного хозяйства и рыболовства, утвержденные Указом Президента Республики Беларусь от 8 декабря 2005 г. № 580[200] относят к рыболовным угодьям часть территории Республики Беларусь (водоемы и водотоки), которая является средой постоянного обитания рыбы либо имеет значение для ее размножения, нагула, зимовки, миграции, а также используется или может быть использована для рыболовства, за исключением искусственных водоемов (прудов), которые используются или могут быть использованы для рыбоводства и иных водных объектов, в которых рыболовство запрещено (являющихся источниками питьевого водоснабжения, расположенных в зонах эвакуации (отчуждения), зонах первоочередного отселения, на особо охраняемых природных и иных территориях). Все рыболовные угодья подразделяются, согласно названным Правилам, на водоемы (озера и водохранилища) и водотоки (реки и каналы). Таким образом, ведение рыболовного хозяйства представляет собой вид деятельности, связанной с охраной, воспроизводством и рациональным использованием рыбы в водоемах, обладающих признаками природных объектов.

По ранее действовавшему законодательству выдача специальных разрешений (лицензий) на занятие рыбным и другими водными промыслами в естественных водоемах Республики Беларусь была возложена на Комитет рыбоохраны Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды[201], на базе которого впоследствии была образована Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь[202]. В настоящее время законодатель посчитал возможным передать указанные полномочия Министерству сельского хозяйства и продовольствия. Однако, по нашему мнению, в целях предотвращения вредного воздействия на компоненты природной среды и окружающую среду в целом лицензирование указанной деятельности в части, осуществляемой в естественных водных объектах, целесообразно возложить на органы Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Заслуживает внимания, что в природоресурсном законодательстве неодинаково решен вопрос о соотношении таких юридических фактов, служащих основаниями возникновения права природопользования, как получение лицензии и предоставление конкретного участка природного объекта (заключение договора, принятие решения).

Так, согласно ст. 45 ЛК, п. 7 Положения об аренде участков лесного фонда, арендатор должен иметь лицензию на осуществление соответствующего вида деятельности, т.е. получение лицензии предшествует предоставлению участка лесного фонда и его отводу на местности.

В соответствии с п. 12 Положения о лицензировании деятельности по заготовке и переработке древесины, для получения лицензии соискатель лицензии наряду с документами, определенными в п. 8 Декрета Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 17, представляет в Министерство лесного хозяйства информацию о технических средствах, которые имеются у него для осуществления этого вида деятельности, а также о составе и квалификации работников, т.е. сведения, необходимые для предотвращения отрицательного воздействия соответствующей деятельности на окружающую среду.

Иные правила установлены Положением о лицензировании ведения охотничьего хозяйства[203], согласно которому для получения лицензии на право ведения охотничьего хозяйства, помимо аналогичных документов, соискатель лицензии должен предоставить копию решения местного Совета депутатов о передаче в аренду охотничьих угодий, карту-схему охотничьих угодий и копию договора аренды охотничьих угодий, заключенного в установленном порядке соискателем лицензии с местным исполнительным и распорядительным органом. Аналогичные нормы содержатся в Положении о лицензировании ведения рыболовного хозяйства[204], согласно которому соискатель лицензии предоставляет копию договора аренды рыболовных угодий.

Следовательно, лицензия в этих случаях дает право осуществления соответствующего вида природопользования на определенном в договоре участке природного объекта. Такой порядок во многом обусловлен необходимостью включения в лицензию особых условий пользования конкретным охотничьим или рыболовным угодьем (земельным участком, участком лесного фонда, водным объектом), определенным в договоре аренды. Однако при этом складывается ситуация, когда договор аренды заключается с субъектом, который на момент заключения договора не имеет лицензии на осуществление вида деятельности, предусмотренного договором; если по каким-либо причинам в выдаче лицензии ему будет отказано, арендатор не сможет реализовать предоставленное ему на основании договора аренды право пользования природными ресурсами. С другой стороны, на лицензирующий орган возлагается своего рода обязательство выдать лицензию, поскольку имеется уже заключенный договор аренды природного объекта, являющегося охотничьим либо рыболовным угодьем. Данный порядок противоречит и приведенному выше п. 7 Положения об аренде участков лесного фонда, которое устанавливает противоположную последовательность и распространяется и на предоставление в аренду участков лесного фонда, относящихся к охотничьим угодьям.

Лицензия на пользование недрами также является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении оговоренных в лицензии условий пользования недрами (ст. 21 КоН). Т.И. Макарова справедливо отмечает, что при таком понимании лицензии излишним становится Государственный акт, удостоверяющий горный или геологический отвод, – документ, выдаваемый на основании решения местного Совета в соответствии со ст. 14 КоН[205]. Следует также обратить внимание на следующее противоречие, требующее законодательного разрешения: ст. 14 КоН говорит о необходимости наличия специального разрешения (лицензии) применительно ко всем видам пользования недрами, тогда как законодательство о лицензировании относит к лицензируемым видам деятельности лишь некоторые из них (геологическое изучение недр; добыча торфа или сапропелей; бурение скважин на воду глубиной более 20 метров; добыча полезных ископаемых).

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о необходимости согласования норм, определяющих порядок предоставления природных ресурсов в пользование (аренду) и выдачи лицензий.

В зависимости от вида пользования природными ресурсами законодательство предусматривает необходимость получения различных разрешительных документов – разрешения на специальное водопользование[206], государственного акта на право обособленного водопользования[207], лесорубочного билета, ордера, лесного билета[208], разрешений на пользование объектами растительного и животного мира (разрешения на изъятие редких и находящихся под угрозой исчезновения дикорастущих растений и диких животных, относящихся к видам, включенным в Красную книгу Республики Беларусь[209], разрешения на изъятие объектов животного мира в научных, культурно-просветительских целях[210]; разрешения на удаление объектов растительного мира[211]; разрешения на добычу животных, наносящих вред охотничьему, рыбному, сельскому хозяйству[212]; удостоверения на право охоты, охотничьей путевки, разового разрешения на добычу диких животных, относящихся к объектам охоты[213]). Соответствующие разрешительные документы предоставляют право осуществлять только указанный в них вид пользования природными ресурсами в установленном объеме (размере) и определенные сроки на конкретном участке природного объекта. В них могут содержаться дополнительные требования по охране и воспроизводству компонента природной среды, соблюдение которых является обязанностью пользователя.

Следует отметить, что ст.ст. 30, 31 КоЗ предусматривают, что право на земельный участок возникает с момента получения государственного акта на землю, удостоверения на право временного пользования землей[214]. Однако, согласно п. 1.2. Указа Президента Республики Беларусь от 28 января 2006 г. № 58 «О некоторых вопросах изъятия и предоставления земельных участков», право на земельный участок возникает с момента государственной регистрации этого права и удостоверяется свидетельством (удостоверением) о государственной регистрации. Выданные до вступления в силу Указа документы, удостоверяющие право на земельные участки, являются действительными и имеют одинаковую юридическую силу со свидетельством (удостоверением) о государственной регистрации.

Необходимой стадией предоставления права пользования землей, недрами, лесами является отвод (установление границ) участка компонента природной среды на местности (ст. 30 КоЗ; п.п. 36‑45 Положения о порядке изъятия и предоставления земельных участков; ст. 53 ЛК, ст. 21 КоН). При предоставлении водных объектов в пользование не предусмотрено проведение действий по отводу этих объектов на местности, поскольку предоставленный водоем уже самоограничен[215]. В то же время, законодательство определяя нормативы размера прибрежных полос[216], установление которых преследует природоохранные цели, не уделяет должного внимания понятию и размерам полос отвода по берегам водных объектов, что, несомненно, не способствует единообразной практике предоставления водных объектов в пользование.

По законодательству Республики Беларусь земельные участки, возникновение, переход, прекращение права на земельный участок, сделки с земельными участками подлежит государственной регистрации (ст. 8 Закона «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним» ), а горные отводы – участки недр, предоставляемые для добычи полезных ископаемых, строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых – государственной регистрации и учету (ст.ст. 9, 37, 38 КоН). Государственная регистрация земельных участков, прав на них и сделок с ними осуществляется специально созданными в системе Комитета по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь органами по регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним[217], горных отводов – Комитетом по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике при Министерстве по чрезвычайным ситуациям[218].

Проведенный анализ свидетельствует, что основаниями возникновения специального пользования природными ресурсами выступает ряд юридических фактов, совокупность которых зависит от вида самого природного ресурса и титула права пользования.

Следует также отметить, что законодательство предусматривает случаи, когда для возникновения права специального пользования одним природным ресурсом необходимо предоставление права пользования другим природным ресурсом, что обусловлено естественными природными связями между ними.

В частности, право пользования недрами, водами, лесами всегда связано с пользованием соответствующим земельным участком. При этом в ст. 13 КоН указывается, что предоставление земельных участков для целей недропользования осуществляется в порядке, предусмотренном земельным законодательством, иными словами, процедура предоставления права недропользования состоит из двух частей – предоставление земельного участка и участка недр. Между тем, водное и лесное законодательство не предусматривает необходимость отдельного оформления права пользования земельными участками, отводимыми при предоставлении водных объектов и участков лесного фонда в пользование, несмотря на то, что в соответствии с КоЗ, земля представляет собой самостоятельный природный объект, и земельным законодательством предусмотрен общий порядок предоставления земельных участков, независимо от того, к какой категории они относятся (Положение о порядке изъятия и предоставления земельных участков).

Законодательство о растительном мире допускает возможность предоставления права специального пользования объектами растительного мира как с изъятием, так и без изъятия у пользователей земельных участков или водных объектов, в границах которых расположены эти объекты растительного мира. Кроме того, согласно ст. 41 Закона «О растительном мире» возможен также упрощенный порядок возникновения у пользователей земельных участков или водных объектов права специального пользования объектами растительного мира, расположенными в границах их земельных участков или водных объектов, – без принятия соответствующего решения местными исполнительными и распорядительными органами); при этом указанные субъекты должны получить предусмотренные законодательством разрешения на пользование объектами растительного мира в общем порядке.

Заслуживает внимания также то обстоятельство, что в ряде случаев для осуществления права пользования природными ресурсами необходимо получить несколько разрешительных документов, выдаваемых различными органами. Например, как отмечалось выше, пользование животным миром может осуществляться на основании лицензии (ведение охотничьего хозяйства) либо разовых разрешений (изъятие объектов животного мира в научных, культурно-просветительских целях; добыча животных, наносящих вред охотничьему, рыбному, сельскому хозяйству; изъятие редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных, относящихся к видам, включенным в Красную книгу). В случаях, когда названные виды деятельности осуществляются в границах лесного фонда, в специальных разрешениях (лицензиях) и иных разрешительных документах предусматриваются и меры по охране лесов. При этом полученные в установленном порядке разрешения на осуществление указанных видов деятельности являются основанием для оформления права лесопользования в порядке, предусмотренном лесным законодательством (для нужд охотничьего хозяйства, научно-исследовательских и учебно-опытных целях). Условия пользования участками лесного фонда, таким образом, устанавливаются в различных разрешительных документах.

Законодательством Российской Федерации предусмотрен институт комплексного природопользования. Причем в Экологической доктрине Российской Федерации развитие комплексного природопользования рассматривается в качестве одной из важнейших мер по обеспечению неистощительного и рационального природопользования[219].

Под комплексным природопользованием в законодательстве Российской Федерации понимается такое использование природно-ресурсного потенциала территории, при котором эксплуатация (добыча, изъятие) одного вида природного ресурса наносит наименьший ущерб другим природным ресурсам, а хозяйственная деятельность природопользователя оказывает в целом минимально возможное воздействие на окружающую среду. Комплексное природопользование осуществляется на основе договора между природопользователем и уполномоченным государственным органом и лицензии, в которых закрепляется право на использование природных ресурсов и воздействие на окружающую среду, условия осуществления соответствующей деятельности, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответственность сторон. Объектами комплексного природопользования являются естественные экологические системы и ландшафты природы; природно-ресурсный потенциал отдельных территорий; территориальные экологические взаимосвязи и взаимовлияния, возникающие при использовании различных видов природных ресурсов; особо охраняемые природные территории, природные объекты и территории с особым режимом хозяйственной деятельности; курортные, лечебно-оздоровительные, рекреационные, санитарные и иные природоохранные зоны[220].

Необходимость комплексного использования природных ресурсов, учитывающего естественную взаимосвязь и взаимодействие различных природных объектов, неоднократно обосновывалась в научной литературе. При этом понятие комплексности природопользования может рассматриваться как использование отдельного природного ресурса с учетом всех его полезных свойств, а также как осуществление различных видов природопользования с учетом влияния такого пользования на состояние иных природных объектов[221].

Следует отметить, что комплексность отдельных видов права природопользования является важнейшим проявлением принципа рационального природопользования и находит отражение в действующем природоресурсном законодательстве. В то же время, в ряде случаев использование одного природного ресурса подразумевает использование иного природного ресурса или воздействие на него, в связи с чем весьма актуальным является развитие института комплексного природопользования, обеспечивающего возможность использования различных природных ресурсов с учетом их экологических взаимосвязей. Поэтому, на наш взгляд, целесообразно предусмотреть возможность осуществления комплексного природопользования в законодательстве Республики Беларусь. Применение данного правового института будет эффективным при осуществлении права специального природопользования, например, при пользовании объектами животного и растительного мира в границах лесного фонда, осуществлении природопользования в культурно-оздоровительных, туристических, спортивных и иных рекреационных целях, в границах особо охраняемых природных территориях и т.п. Основанием возникновения комплексного природопользования может быть также и концессионный договор на использование участка природной среды, как территории, предметом которого следует признать деятельность по использованию не отдельного компонента природной среды (земли, недр, вод и т.д.), а природного комплекса[222]. Правовая основа для комплексного природопользования на условиях концессии содержится в ст. 51 ИК, согласно которой по одному концессионному договору концессионеру может быть передано одновременно несколько разных объектов (недра, воды, леса, земли), а также право на осуществление отдельных видов деятельности.

Подводя итог, отметим, что законодательство, регулирующее порядок предоставления права специального пользования природными ресурсами, нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании, в частности, посредством согласования норм различных отраслей природоресурсного законодательства, расширения применения гражданско-правовых институтов, в частности договоров, в области использования компонентов природной среды, формирования института комплексного природопользования.

Статья опубликована:

Шахрай, И.С. Основания возникновения права специального пользования природными ресурсами / И.С.Шахрай // Право в современном белорусском обществе: сб. науч. тр. – Минск: Право и экономика, 2006. – С. 278-304.

Дата добавления: 2014-01-20