Под административным правоотношением понимается вид общественного отношения управленческого характера, урегулированный административно-правовой нормой. 12 страница

При отборе кандидатов учитываются (пункт 9 Положения): наличие опыта работы по предполагаемому виду деятельности; соответствие уровня образования квалификационным требованиям по предполагаемой должности; возраст; готовность к перемещению в интересах службы в другую местность; нравственные и деловые качества; состояние здоровья. Сведения об этих лицах являются сведениями конфиденциального характера (пункт 14 Положения).

На государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида. Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту.

В соответствии с федеральным законом о виде государственной службы контракт может заключаться с гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Законом определены следующие виды служебного контракта <1>: служебный контракт на неопределенный срок; срочный служебный контракт.

<1> См.: ст. 25 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Действующим законодательством для государственных служащих предусмотрены специальные регалии - классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания. Они присваиваются федеральным государственным служащим в соответствии с федеральным законом, а для граждан, проходящих государственную гражданскую службу субъектов РФ, устанавливаются классные чины в соответствии с законом субъекта РФ.

Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы РФ федеральным государственным гражданским служащим утверждено Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113.

Согласно п. 4 данного Положения классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности государственной гражданской службы Российской Федерации в предыдущем классном чине и в замещаемой должности гражданской службы.

соответствия квалификационных разрядов федеральных

государственных служащих классным чинам государственной

гражданской службы Российской Федерации, предусмотренным

Квалификационные разряды федеральных государственных служащих	Классные чины государственной гражданской службы Российской Федерации
Действительный государственный советник Российской Федерации I класса	Действительный государственный советник Российской Федерации I класса
Действительный государственный советник Российской Федерации II класса	Действительный государственный советник Российской Федерации II класса
Действительный государственный советник Российской Федерации III класса	Действительный государственный советник Российской Федерации III класса
Государственный советник Российской Федерации I класса	Государственный советник Российской Федерации I класса
Государственный советник Российской Федерации II класса	Государственный советник Российской Федерации II класса
Государственный советник Российской Федерации III класса	Государственный советник Российской Федерации III класса
Советник Российской Федерации I класса	Советник государственной гражданской службы Российской Федерации I класса
Государственный советник Российской Федерации II класса	Советник государственной гражданской службы Российской Федерации II класса
Государственный советник Российской Федерации III класса	Советник государственной гражданской службы Российской Федерации III класса
Советник государственной службы I класса	Референт государственной гражданской службы Российской Федерации I класса
Советник государственной службы II класса	Референт государственной гражданской службы Российской Федерации II класса
Советник государственной службы III класса	Референт государственной гражданской службы Российской Федерации III класса
Референт государственной службы I класса	Секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации I класса
Референт государственной службы II класса	Секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации II класса
Референт государственной службы III класса	Секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации III класса

Стаж (общая продолжительность) государственной службы определяется в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы, о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей и законами субъектов Российской Федерации.

В стаж (общую продолжительность) государственной службы одного вида в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы, о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей и законами субъектов Российской Федерации включаются продолжительность государственной службы других видов, а также периоды замещения государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей субъектов Российской Федерации, выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы.

Персональные данные государственных служащих, сведения об их профессиональной служебной деятельности и о стаже (об общей продолжительности) государственной службы вносятся в личные дела и документы учета государственных служащих. Ведение и хранение указанных дел и документов осуществляются в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Форма и порядок ведения, учета и хранения документов, подтверждающих профессиональную служебную деятельность государственных служащих, устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Персональные данные, внесенные в личные дела и документы учета государственных служащих, являются персонифицированными и в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, а в иных случаях - к сведениям конфиденциального характера.

От стажа государственной службы зависит размер денежного содержания государственного служащего. К дополнительным выплатам относится ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе в размерах:

В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта Российской Федерации ведутся, в том числе на электронных носителях, реестры государственных служащих, которые формируются на основе персональных данных государственных служащих. Сведения, внесенные в реестр, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, а в иных случаях - к сведениям конфиденциального характера. Реестры федеральных государственных служащих в федеральных государственных органах составляют Реестр федеральных государственных служащих. Соответственно, реестры государственных гражданских служащих в государственных органах субъекта Российской Федерации составляют Реестр государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации.

Реестр федеральных государственных служащих и реестры государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации составляют Сводный реестр государственных служащих Российской Федерации. Содержание и порядок ведения Реестра федеральных государственных служащих, а также перечень сведений, включаемых в Сводный реестр государственных служащих Российской Федерации, устанавливаются Президентом РФ.

Система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе.

Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 727 было утверждено Положение об Управлении Президента РФ по вопросам государственной службы. Ее основными задачами являются:

- содействие Президенту РФ в пределах своих полномочий в определении основных направлений реформирования и развития государственной службы РФ, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам;

- обеспечение реализации Президентом РФ его полномочий по проведению государственной политики в области государственной службы;

- участие в работе по совершенствованию правовых основ государственной службы.

Понятие "государственная служба" в юридической литературе, толкуется по-разному: как социально-правовой институт, как система органов государства, как вид деятельности человека.

В целях дальнейшего совершенствования системы государственной службы Российской Федерации, повышения результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих указом Президента Российской Федерации <1> была принята Федеральная программа " Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы) ". Основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы являются (пункт 2 Указа):

<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года N 261 "О Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)".

"формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;

внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы;

повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих".

Контроль за реализацией принятой Программы возложен на Комиссию по вопросам реформирования и развития государственной службы при Президенте Российской Федерации. Государственными заказчиками мероприятий, предусмотренных Программой, были определены 6 федеральных министерств (Министерство экономического развития РФ, МВД России, МО России, Министерство образования и науки РФ, Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, Минюст России), а государственным заказчиком-координатором - Администрация Президента Российской Федерации.

Исполнителями мероприятий, предусмотренных Программой (пункт 18), были определены: Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство экономического развития РФ, МВД России, МО России, Министерство образования и науки РФ, Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, Министерство финансов РФ, Министерство юстиции РФ, а также "научно-исследовательские, образовательные и иные организации, определяемые на конкурсной основе в установленном порядке".

Как правовой институт государственная служба представляет собой совокупность норм, регулирующих государственно-служебные отношения. Данный правовой институт является многоотраслевым по причине объединения в нем норм различных отраслей права: государственного (конституционного), административного, финансового, уголовного, трудового. Причем наибольший удельный вес в данном правовом институте принадлежит нормам административного права, которые, как известно, имеют организационный характер. Они устанавливают правовое положение государственного служащего, определяют порядок приема на государственную службу, условия ее прохождения и прекращения.

Сущность института государственной службы определена, во-первых, набором правовых норм и предписаний, регулирующих соответствующие типы поведения чиновников; во-вторых, интеграцией его в социально-политическую структуру общества, что позволяет осуществлять контроль над институциональными типами действий; в-третьих, наличием средств и ресурсов, обеспечивающих успешное выполнение законов, нормативных актов, управленческих решений.

Как система органов государства или как структурное звено организации, на которое возложено выполнение исполнительных и распорядительных функций, государственная служба представляет собой структурное образование, наделенное определенным объемом компетенции и властных полномочий, необходимых для реализации возложенных на него задач. Существуют Служба внешней разведки, Паспортно-визовая служба, Государственная противопожарная служба и др.

Как род деятельности государственная служба представляет собой исполнение функций по обеспечению полномочий государственных органов на профессиональной основе.

Во всех этих случаях государственная служба рассматривается в различных смысловых контурах, как слова - омонимы, т.е. схожие по звучанию и написанию, но различные по лексическому значению. Так, в первом случае - это совокупность норм, регулирующих однородные отношения, во втором - организационно-структурное образование, в третьем - род общественно полезной деятельности.

Понятие государственной службы дано в статье 2 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации": профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность, которая означает непрерывное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.

Под государственным органом понимается образуемый в установленном порядке орган, наделенный конкретными полномочиями, необходимыми для осуществления соответствующих функций государственной власти.

На практике возник вопрос об определении круга органов, профессиональная деятельность в которых считается государственной службой. Следует ли к их числу относить лишь федеральные государственные органы, а также соответствующие органы субъектов РФ, либо включать сюда и подведомственные им структуры, осуществляющие управленческие функции в различных регионах? Возможность создания таких органов предусмотрена Конституцией РФ, где указано, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные структуры. Поэтому, поскольку они создаются для осуществления полномочий исполнительной власти, их правомерно именовать государственными органами, а профессиональную деятельность по реализации их задач и функций следует считать государственной службой.

Принципы государственной службы представляют собой основное, руководящее положение, закрепленное непосредственно или косвенно в нормах права. Они определяют содержание государственно-служебных отношений, имеют обязательный характер для участников этих отношений и способствуют осуществлению законных интересов личности, государства и общества в целом.

Принципы государственной службы, как и любые другие, устанавливаются и формулируются людьми. При всем том это совсем не означает, что они носят субъективный характер. Без всякого сомнения, принципы государственной службы объективны по природе и содержанию и существуют независимо от человеческого сознания. Тем не менее по своему выражению они являются фактом сознания. Человек формулирует их, облачает в определенную форму, создает им смысловую огранку, при этом они не являются плодом усмотрения человека, они своего рода отражение реальной действительности.

Если ранее принципы государственной службы рассматривались лишь в юридической литературе, то в 90-х годах XX столетия категория "принцип государственной службы" вошла и в законодательство. Юридическое закрепление принципов государственной службы означает их обязательность для всех субъектов, функционирующих в системе государственной службы. Получив законодательное закрепление, они призваны способствовать созданию прочной правовой основы укрепления законности в различных сферах общественной жизни. Например, в целях практической реализации принципа гласности в деятельности судов Российской Федерации принят Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" <1>, который вступает в силу с 1 июля 2010 года.

<1> См.: Федеральный закон от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" // Российская газета. 2008. 26 декабря.

Законодательством установлены квалификационные требования к гражданам, претендующим на должность в системе государственной службы. В частности, для замещения высших и главных государственных должностей государственной службы необходимо профессиональное высшее образование по специализации государственных должностей государственной службы или равноценное ему образование, а также профессиональное дополнительное высшее образование. Для лиц, претендующих на замещение ведущих, старших и младших должностей государственной службы, необходимо наличие профессионального высшего образования по специальности "Государственное управление" (3 и 2 группы) или среднего профессионального образования (1 группа).

По результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:

действительный государственный советник Российской Федерации I, II и III-го класса - государственным служащим высших государственных должностей;

государственный советник Российской Федерации I, II и III-го класса - государственным служащим главных государственных должностей;

советник Российской Федерации I, II и III-го класса - государственным служащим ведущих государственных должностей;

советник государственной службы I, II и III-го класса - государственным служащим старших государственных должностей;

референт государственной службы I, II и III-го класса - государственным служащим младших государственных должностей.

Для отдельных видов государственной службы в соответствии с законодательством о них вводятся другие виды квалификационных разрядов: воинские и специальные звания, дипломатические ранги.

Административно-правовой статус государственного служащего определяется занимаемой должностью, в которой объективируются его функциональная роль и место в госоргане.

Должность в государственных органах понимается как его часть, обособленная и закрепленная в официальных документах, как единица организованной структуры, заключающая в себе часть компетенции государственного органа. Она устанавливает определенный объем прав и обязанностей государственного служащего.

Лица, замещающие определенные должности, должны соответствовать установленным требованиям, вытекающим из должностной компетенции, представляющей собою устойчивый комплекс обязанностей и прав, юридически закрепленный и ориентированный на одного служащего, который должен осуществлять свою деятельность в государственном органе.

Должность для правового статуса государственного служащего является соединением его организационно-правового положения и состоит из двух частей: служебной и личной. Причем если вторая часть устанавливает различные гарантии для служащего (размер отпуска, льготы, компенсации и др.), то в первой заключены его служебные обязанности и права (обязанность соблюдать внутренний распорядок, право применять меры административного пресечения и др.).

Под должностным лицом (статья 2.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации) понимается "лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации".

Государственный служащий, как и любой другой субъект права, наделяется определенными обязанностями и правами, на него налагается ответственность за исполнение обязанностей.

Анализ обязанностей позволяет говорить об общих (служебных), которые возведены в ранг нормативных предписаний и устанавливаются законодательством для всех либо для определенного круга государственных служащих, и конкретных (должностных), которые определяются должностными инструкциями и положениями. К служебным обязанностям госслужащего можно отнести, например, следующие:

а) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализацию федеральных законов и законов субъектов РФ;

б) добросовестно исполнять должностные обязанности;

в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

г) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;

д) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;

е) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;

ж) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну.

Это далеко не полный перечень служебных обязанностей, возлагаемых на государственных служащих. Их круг сводится к обеспечению соблюдения Конституции РФ, реализации федеральных законов, а также законов субъектов Федерации.

Должностные обязанности, как отмечалось выше, определяются должностными инструкциями, положениями, уставами, которые разрабатываются на основе квалификационных требований, установленных федеральным законодательством о соответствующих государственных органах, и утверждаются руководителями этих органов и их структурных подразделений.

Посредством данных актов конкретизируется выполнение соответствующих функций, совокупность служебных обязанностей, взаимодействие структурных подразделений, система связей между служащими, а также их персональная ответственность за порученный участок деятельности.

Должностные обязанности устанавливаются не персонально для каждого служащего, а для должности, т.е. они определяются тем служебным местом, которое он занимает в структуре государственного органа.

Спектр должностных обязанностей широк и обусловлен в первую очередь множеством самих должностей, а также наличием других факторов, к которым следует относить: наименование должности; уровень компетенции органа, где учреждена эта должность; объем, специфику задач и функций, выполняемых органом или его структурным подразделением; район, в котором расположен государственный орган; степень укомплектованности органа персоналом и т.п.

В статье 9 Закона предусмотрены права, общие для всех государственных служащих. Они могут быть подразделены на две группы.

Первая относится к существу служебной деятельности. Это права на: 1) ознакомление с документами, определяющими права и обязанности; 2) получение информации; 3) посещение предприятий; 4) принятие решений и участие в их подготовке; 5) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности; 6) продвижение по службе; 7) переподготовку и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета.

Вторую группу составляют служебные права, сопутствующие правовому статусу государственных служащих. Это права: 1) на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы; 2) на ознакомление с материалами своего личного дела; 3) на требование проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство государственного служащего; 4) на объединение в профсоюзы для защиты своих прав; 5) на обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой.

Кроме прав и обязанностей государственный служащий, поступая на государственную должность, добровольно принимает и ряд установленных законодательством ограничений и запретов (статья 11 Закона). Они имеют своей целью обеспечить достаточно высокий моральный облик государственного служащего и свободу его действий в пределах должностных полномочий. Такие ограничения направлены на воспрепятствование возможным злоупотреблениям и проявлениям коррупции.

Как представляется, установленные законодательством ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной службы, необходимо рассматривать в четырех основных аспектах:

- несовместимость государственно-служебной деятельности с другими видами оплачиваемой деятельности, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности <1>;

<1> В качестве исключения распоряжением Председателя Правительства Российской Федерации в руководящие органы компаний с долей государственного участия для более эффективного представления государственных интересов и определения экономической политики этих структур назначаются представители федеральных органов государственной власти и администрации Президента Российской Федерации. Например, в феврале 2008 года в состав совета директоров ОАО "Объединенная авиастроительная корпорация" (ОАК) был рекомендован первый вице-премьер Правительства Сергей Иванов; в совет директоров транспортной компании "Российские железные дороги" (РЖД) - вице-премьер Александр Жуков; в совет директоров "Роснефти" - вице-премьер Сергей Нарышкин; членом наблюдательного совета Внешнеторгового банка (ВТБ) - вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин.

- недопустимость получения вознаграждения от третьих лиц за исполнение должностных обязанностей <1>;

<1> Например, в соответствии с разрабатывавшимся в ноябре 2008 года законопроектом "О противодействии коррупции" в одном из его вариантов предусматривалось, что государственный служащий может получить подарок стоимостью не более 5 тысяч рублей. Касаясь этической стороны, следует заметить, что у большей части российских пенсионеров размер пенсии значительно ниже этой суммы. В принятом тексте Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" указание на официально допустимый размер вознаграждения государственных служащих отсутствует.

- строгое соблюдение государственно-служебной дисциплины;

- приоритет государственных интересов на личными <1>;