Исполнительное производство. 4 страница

К отношениям, связанным с проведением лицензирующим органом проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий и проверки соблюдения лицензиатом указанных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности, применяются положения Федерального закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Приостановление действия лицензии (ст. 13) осуществляется в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Конкретными примерами являются следующие статьи: "Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов" (статья 9.1); "Осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)" (пункт 3 статьи 14.1); "Промышленное производство или оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции без соответствующей лицензии, а равно с нарушением условий, предусмотренных лицензией" (пункт 4 статьи 14.17).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях также запрещает ряд деяний, осуществляемых без специального разрешения (лицензии), например: "Пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией)" (статья 7.3); "Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых" (статья 7.4); "Самовольная добыча янтаря" (статья 7.5); "Самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии)" (статья 7.6); "Самовольное проектирование, строительство, изготовление, приобретение, установка или эксплуатация радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств" (статья 13.3); "Незаконная деятельность в области защиты информации" (статья 13.13); "Незаконная частная детективная и охранная деятельность" (статья 20.16).

Отзыв лицензии является юридическим фактом, являющимся одним из предусмотренных законом оснований (случаев) досрочного прекращения действия заключенных ранее гражданско-правовых договоров. Например, это основание указано при досрочном прекращении действия договора обязательного страхования гражданской ответственности перевозчика перед пассажирами воздушного судна <1>.

--------------------------------

<1> См.: подпункт "г" пункта 19 Постановления Правительства Российской Федерации от 27 октября 2008 года N 797 "Об утверждении Типовых правил обязательного страхования гражданской ответственности перевозчика перед пассажиром воздушного судна" // Российская газета. 2008. 7 ноября.

Лицензирующие органы ведут реестры лицензий на виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют (ст. 14).

Федеральными органами исполнительной власти, разрабатывающими положения о лицензировании конкретных видов деятельности, лицензирование которых осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ведутся сводные реестры лицензий в порядке, установленном положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Информация, содержащаяся в реестре лицензий, является открытой для ознакомления с ней физических и юридических лиц.

Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности устанавливается перечень работ и услуг по следующим видам деятельности:

1) деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино);

2) деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов);

3) космическая деятельность;

4) медицинская деятельность;

5) проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;

6) строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;

7) инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.

Введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнений в предусмотренный рассматриваемым федеральным законом перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии.

Должностные лица лицензирующих органов в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей при осуществлении лицензирования конкретных видов деятельности и в случае совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 17.1).

Лицензирующие органы осуществляют контроль за соблюдением правопреемниками реорганизованных юридических лиц лицензионных требований и условий, установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Действие лицензий, которые ранее были выданы реорганизованным юридическим лицам и на основании которых правопреемники реорганизованных юридических лиц осуществляют лицензируемый вид деятельности, может быть приостановлено, или такие лицензии могут быть аннулированы в установленном законом порядке.

Законодательством Российской Федерации определен конкретный круг общественных отношений, к которым применяется институт лицензирования. Помимо получения лицензий в отношении ряда видов экономической деятельности, при осуществлении которых требуется соблюдать различные требования в целях обеспечения безопасности определенного вида (экологические, противопожарные, эпидемиологические, санитарные и другие), действует практика выдачи со стороны государства разовых разрешений на определенный срок.

Такие разрешения, являясь дополнительным основанием для совершения юридически значимых действий определенного вида, позволяют государству более эффективно осуществлять централизованную политику, направленную на обеспечение соблюдения конкретных норм и правил, вытекающих из действующих предписаний различных нормативных правовых актов или нормативных решений органов местного самоуправления.

Вопросы для закрепления изученного материала:

1. Понятие административно-правовой формы государственного управления и их классификация.

2. Какие существуют основания для классификации форм государственно-управленческой деятельности?

3. Перечислите виды форм осуществления государственного управления.

4. Каково соотношение договорных и императивных форм государственного управления в деятельности органов исполнительной власти?

5. В чем заключается сходство и различие между правовыми и неправовыми формами государственного управления?

6. Дайте понятие методов государственного управления.

7. Каковы основания для их классификации?

8. Охарактеризуйте следующие универсальные методы государственного управления - убеждение и принуждение.

9. В чем состоят характерные черты метода государственного управления?

10. В чем заключается взаимосвязь между административными, экономическим и социально-психологическими методами государственного управления?

11. Охарактеризуйте формы и методы, применяемые в процессе административной деятельности органами внутренних дел.

Тема 10. Обеспечение законности в сфере государственного

управления Российской Федерации

При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие законности и способы ее обеспечения. Соотношение законности, дисциплины и целесообразности. Сущность контроля и надзора в сфере государственного управления.

Президентский контроль. Контроль законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти в сфере управления. Надзор органов прокуратуры. Общественный контроль.

Роль обращений (в форме жалоб, предложений и заявлений) граждан в процессе обеспечения законности в государственном управлении.

Право граждан на административную жалобу. Право граждан на судебное обжалование противоправных действий органов государственного управления и должностных лиц. Порядок рассмотрения и разрешения жалоб в органах государственного управления.

Административные регламенты как способ унификации действий органов исполнительной власти.

10.1. Понятие и система способов обеспечения законности

и дисциплины в государственном управлении

В демократическом государстве все равны перед законом и поэтому подлежат равной ответственности за нарушение законности. Связь законности с демократией состоит также и в том, что сами законы и требования их соблюдения выражают волю большинства народа, что проведение законов в жизнь проходит под контролем народа.

Основная роль в процессе обеспечения законности принадлежит государству. Здесь уместно привести слова президента США Франклина Делано Рузвельта, сказанные им в период выхода страны из Великой депрессии (1934 год). "Работая над великой общенациональной программой, которая призвана дать первостепенные блага широким массам, мы действительно наступали кое-кому на "больные мозоли" и будем наступать на них впредь. Но это "мозоли" тех, кто старается достичь высокого положения или богатства, а может быть, того и другого вместе, коротким путем - за счет общего блага" <1>.

--------------------------------

<1> Печатается по: Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 11 мая.

Поэтому процесс реализации исполнительной властью своих полномочий на всех управленческих уровнях должен базироваться на прочном правовом фундаменте. В числе факторов, определяющих особую значимость законности в государственно-управленческой деятельности, целесообразно выделить следующие:

- многоаспектность управленческой деятельности, обеспечивающее проникновение упорядочивающего воздействия во все сферы общественной жизни;

- непосредственные контакты субъектов исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, выступающими в качестве субъектов административного права;

- органам исполнительной власти предоставлены широкие полномочия по административному нормотворчеству (как одной из административно-правовых форм государственного управления);

- органы исполнительной власти в законодательном порядке наделены полномочиями по осуществлению правоохранительных функций с правом вынесения решения во внесудебном порядке (административное принуждение и административная юрисдикция);

- субъекты исполнительной власти, действующие на всех уровнях государственной власти, в рамках административного процесса широко используют юридически-властные средства воздействия на управляемые объекты независимо от их организационной подчиненности и форм собственности.

Содержательная характеристика законности зависит от многих факторов: от формы государства, государственной идеологии, конкретно решаемых исторических задач, степени развитости гражданского общества и т.д. Например, на различных этапах существования СССР государством обосновывалась необходимость революционной и социалистической законности.

Законность представляет собой точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов и подзаконных актов государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями.

Законность является обязательным атрибутом существования и развития любого организованного общества. Она необходима для обеспечения: реализации прав и свобод граждан; образования и функционирования общества; научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата.

Как специфический регулятор общественных отношений закон и дополняющие его правовые нормы должны соответствовать существующему в стране уровню сложившихся общественных отношений в экономике, организационной зрелости, развитию культуры, признаваемым морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов общества и граждан.

В юридической литературе законность рассматривается как: принцип государственной деятельности; метод государственного руководства обществом; режим системы взаимоотношений населения с государственными органами.

Конституция Российской Федерации (ст. 15) определяет, что "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы...". Принципами законности являются:

верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов;

недопустимость противопоставления законности и целесообразности;

реальная гарантированность прав и свобод личности;

взаимосвязь законности и правовой культуры;

единое понимание законности на всей территории России;

создание обстановки неотвратимости наступления ответственности в случае совершения лицом правонарушения.

Важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.

Режим законности необходим во всех областях социальной жизни. Однако особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъектов административной власти между собою, а также с гражданами и негосударственными организациями.

Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу, с ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Количество государственных служащих, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью.

Во-вторых, субъекты исполнительной власти, применяя нормы права, издают большое число подзаконных нормативных актов и обладают значительными властными полномочиями.

В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

В-четвертых, органы исполнительной власти (должностные лица) вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, уголовно-исполнительная система и т.п.).

В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями свободой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий.

Создание устойчивого правового режима во взаимоотношениях между субъектами административной власти, с одной стороны, и гражданами, их объединениями, организациями - с другой, предполагает необходимость следующих условий: наличие в государстве развитого законодательства и основанной на нем системы юридических норм; реальности со стороны государства гарантий, обеспечивающих строгое и неуклонное соблюдение правовых норм всеми участниками управленческих отношений; эффективно действующего в рамках соблюдения законности механизма государственного принуждения.

Среди общих условий гарантии законности следует выделить правовые, политические, экономические, организационные. К специальным юридическим средствам обеспечения законности относятся надзор, контроль и принуждение.

10.2. Осуществление контроля органами

государственной власти

В системах государственного управления контроль является важнейшим вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дела, о выполнении решений. Он широко используется с целью достижения различных целей: повышения исполнительской дисциплины; подведения предварительных или конечных итогов; оценки качества и эффективности работы подчиненных; предотвращения нежелательных ситуаций; оперативного регулирования управленческих процессов. Сущность и назначение государственного контроля заключаются в следующем:

а) наблюдение за функционированием подконтрольных объектов с целью получения объективной информации о ходе выполнения ими существующих правил и данных поручений;

б) анализ и обработка собранной информации с целью выявления складывающихся тенденций, понимания побудительных мотивов и причин, а также разработка прогнозов дальнейшего развития;

в) принятие мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов;

г) учет конкретных нарушений, выявление их причин и условий;

д) при необходимости пресечение противоправной деятельности с целью недопущения вредных последствий и фактов новых нарушений;

е) выявление виновных и при наличии достаточных оснований привлечение их к юридической ответственности.

Содержание понятия "контроль" является довольно широкой и объемной правовой категорией. Он рассматривается в различных аспектах: как функция государственного управления; как определенный этап в управленческом цикле; как способ обеспечения законности.

Контроль как управленческая функция носит властный характер и оказывает регулирующее воздействие, влияющее на поступки и действия подконтрольных объектов. Официальный характер контроля проявляется в том, что наделенные властными полномочиями контролирующие органы вправе:

а) давать подконтрольным лицам обязательные для исполнения указания в рамках имеющихся полномочий;

б) ставить перед компетентными инстанциями аргументированный вопрос о необходимости привлечения к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях;

в) в необходимых случаях непосредственно применять обоснованные меры государственного принуждения.

В отличие от теоретических взглядов и подходов к пониманию и разграничению сущности между понятиями "надзор" и "контроль" законодатель при регламентации деятельности контролирующих органов исходит из их единства и взаимодополнения.

Такая позиция отражается не только в названиях нормативных правовых актов <1>, но и в их содержательной характеристике. Например, территориальные органы федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в рамках предоставленных полномочий осуществляют "контроль и надзор" <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2006 года N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" // Российская газета. 2006. 31 декабря; Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2007 года N 116 "Об утверждении Правил осуществления контроля и надзора в сфере образования" // Российская газета. 2007. 28 февраля.

<2> См.: пункт 4.2 Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 15 апреля 2009 года N 93 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору" // Российская газета. 2009. 5 июня.

Например, задачей государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения: требований к использованию и охране водных объектов; особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения; иных требований водного законодательства.

Законодатель посчитал необходимым указать, что контроль и надзор в сфере образования осуществляются следующими путями: проведение выездных (инспекционных) и камеральных проверок, включающих в себя рассмотрение документов, экспертизу качества образования, проведение при необходимости тестирования обучающихся и воспитанников образовательных организаций; анализа причин возникновения нарушений законодательства РФ в области образования; воздействия на нарушителей законодательства РФ в области образования.

Лица, уполномоченные на проведение проверки в сфере образования, имеют право на осуществление следующих мер: в установленном порядке посещать проверяемую организацию или орган управления образованием; проверять содержание их деятельности; запрашивать необходимые для проведения проверок материалы и документы и осуществлять их экспертизу; осуществлять экспертизу качества образования (например, тестирование обучаемых).

При осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов уполномоченные на то лица имеют следующие права: осуществлять проверки объектов, подлежащих контролю и надзору; проверять соблюдение установленных требований к использованию и охране водных объектов; по результатам проведенных проверок составлять акты и представлять их для ознакомления водопользователям; осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов; давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений в установленные сроки; уведомлять в письменной форме стороны, заключившие договор водопользования, о результатах проверок и выявленных нарушениях условий использования водных объектов.

Основными задачами государственного контроля являются:

проверка исполнения требований нормативных актов, а также решений, принимаемых органами, осуществляющими государственное управление, и их должностными лицами;

осуществление профилактических мер и пресечение нарушений государственной (в том числе служебной) дисциплины;

изучение причин и условий, способствующих совершению правонарушений;

разработка мер по устранению возможных нарушений;

повышение эффективности деятельности органов, организаций, должностных лиц в сфере государственного управления.

Система субъектов, наделенных правами по осуществлению государственного контроля в Российской Федерации, включает в себя: контроль Президента Российской Федерации; контроль органов законодательной власти; контроль федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; контроль органов судебной власти.

Специфика президентского контроля определяется конституционным статусом Президента Российской Федерации как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти. Президент России в соответствии с Конституцией РФ обладает широким кругом властных полномочий по контролю за исполнительными органами государственной власти.

Он вправе принимать решения об отставке Правительства РФ (ст. 117), отменять его нормативные акты (ст. 115), приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 85) и обладает другими полномочиями, предоставленными ему Конституцией РФ. Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах: непосредственный контроль Президента РФ и контроль через соответствующие президентские структуры (Администрация Президента; Главное контрольное управление; полномочные представители Президента РФ в федеральных округах).

Например, Президенту Российской Федерации принадлежит ведущая роль в формировании сущностной характеристики административно-правового механизма, предназначенного реализовывать на практике положения Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". В частности, в этих целях были приняты следующие Указы:

1. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557 "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей".

2. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 558 "О предоставлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".

3. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 559 "О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".

4. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 560 "О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".

5. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 561 "Об утверждении Порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования". В субъектах Российской Федерации также принимаются соответствующие меры контроля. Например, Указом мэра Москвы от 29 июля 2009 года N 49-УМ был утвержден Перечень должностей государственной гражданской службы города Москвы, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие города Москвы обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Правительство Российской Федерации возложило на Министерство юстиции в соответствии с утвержденными Правилами обязанность проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции <1>. Эта работа проводится непосредственно Минюстом России, а также аккредитованными в установленном порядке Минюстом России юридическими и физическими лицами, принявшими решение о ее проведении. В случае выявления соответствующих "лазеек" разработчики проекта нормативного правового акта устраняют их на стадии доработки проекта документа.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции".

Федеральное Собрание РФ вправе контролировать законность действий федеральных исполнительных органов власти. В свою очередь, законодательные органы субъектов РФ в соответствии с действующим законодательством обладают контрольными полномочиями в отношении исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ. Такие полномочия законодательных органов закреплены соответствующими конституциями (уставами).

В основном Государственная Дума РФ обладает контрольными полномочиями. Она дает согласие Президенту на назначение Председателя Правительства. Государственная Дума вправе выразить в постановлении о недоверии ему.

Госдума России может влиять на исполнительную власть с помощью бюджета. Она дает оценку проекту федерального бюджета, выносимому на ее рассмотрение Правительством, которое обязано ежегодно (с 2008 года бюджет страны будет приниматься сроком на три года) представлять Государственной Думе отчеты об исполнении федерального бюджета за прошедший год.

Органы прокуратуры. Впервые в России царь Петр I своим Указом от 12 февраля 1722 года учредил прокуратуру России как "око государево". В сложнейший период формирования централизованного государства был создан орган государственной власти, основным предназначением которого стал надзор за единством понимания законов и безусловным выполнением содержащихся в них правовых предписаний. Органы прокуратуры являются обязательным институтом власти со специальным правовым статусом в механизме любого государства.

Дата добавления: 2014-01-20