Тема: Государственное управление как объект административно-правового регулирования. Предмет, метод и система Административного права

Лекция №1

Ключевые слова: управление, социальное управление, государственное управление, принципы управления, административное право, источники административного права.

Дидактические единицы: государственное управление, административное право.

Введение

Человеческое общество всегда нуждалось в управленческом, упорядочивающем общественные отношения и поведение людей воздействии. В этих целях общество создавало субъекты управленческого воздействия, к которым относится, прежде всего, государство, общественные формирования, органы местного самоуправления, а также иные структуры, обеспечивающие управление на уровне семейно-родовых и иных неформальных отношений. Наиболее важные виды управленческой деятельности, такие, как государственное, муниципальное управление, управление общественными объединениями, урегулировано нормами различных отраслей права. Предметом (объектом) регулирования норм административного права в основном являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, организации и деятельности исполнительной власти.

Цель: раскрыть понятие и сущность государственного управления как предмета административного права.

План лекции

1. Понятие управления. Государственное управление как разновидность социального управления.

2. Соотношение государственного управления, местного самоуправления и иного негосударственного управления

3. Принципы государственного управления

4. Понятие административного права. Тенденции развития административного права

5. Принципы административного права

6. Предмет и система административного права

7. Понятие и виды источников административного права

Термин “администрировать”, “администрация” имеют латинское происхождение. В переводе на русский язык они обозначают “управление”, “руководство”. Администратор - это управляющий, хотя в современном деловом лексиконе все чаще используется его синоним - “менеджер”.

При изучении административного права мы должны сформировать системное представление и комплекс знаний о государственном управлении как функции исполнительной власти, во всем многообразии форм и методов управленческой деятельности органов государственного управления.

Система российского права состоит из отраслей, отличающихся друг от друга предметом (объектом) регулирования, под которым понимаются общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере жизнедеятельности общества.

Предметом (объектом) регулирования норм административного права в основном являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, организации и деятельности исполнительной власти. Следовательно, прежде чем рассматривать сущность административного права, необходимо обратиться к изучению предмета его регулирования - государственного управления как разновидности социального управления.

Социальное, в том числе и государственное управление представляет собой организующую деятельность людей, которая осуществляется для достижения определенных целей. Управление предполагает наличие субъекта управления (тот, кто управляет), объекта управления (тот, кем управляют) и существование между ними прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информирование о выполнении или невыполнении команд субъекта управления) связи. Субъект управления наделяется соответствующими полномочиями по осуществлению управления, властью, т.е. обладает способностью подчинять своей воле поведение управляемых.

Социальное управление состоит из ряда функций, т.е. направлений деятельности. Общими функциями управления являются:

— сбор и обработка (анализ) социальной информации;

— прогнозирование — научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;

— планирование — определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств их достижения;

— организация — формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановка кадров и т.д.;

— распорядительство — установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.;

— координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления;

— контроль и учет — установление соответствия (или несоответствия) фактического состояния объекта управления заданному.

Процесс управления осуществляется в определенной последовательности. Он носит циклический характер и состоит из ряда стадий.

Основными стадиями управленческого цикла являются выработка и принятие решения, организация его исполнения, контроль за исполнением решения и подведение итогов.

Социальное управление в обществе подразделяется на два вида: государственное управление (управление делами государства) и негосударственное управление (управление делами частных организаций, общественных формирований и т.п.).

Государственное управление в широком смысле слова (управление делами государства) осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в следующих формах (видах) деятельности: законодательной, исполнительной и правосудия. Все эти формы деятельности направлены на осуществление единых целей и задач государства, но каждая изних обладает определенными особенностями, обусловленными «разделением труда» между органами государства.

Из вышесказанного видно, что государственное управление, исполнительная деятельность, в узком смысле слова, является одной из форм деятельности государства. Это управление характеризуется рядом черт:

- является организующей деятельностью;

- носит государственно-властный характер;

- характеризуется тем, что оно носит непосредственный деятельностный характер, т.е. в процессе осуществления управленческой, исполнительной деятельности повседневно реализуются функции государства в сферах межотраслевых (финансы, госстандарты, налоги, статистика и др.), социально-политических (оборона, внутренние дела, государственная безопасность, иностранные дела и др.), социально-культурных (образование, наука, здравоохранение, культура и др.), хозяйственной деятельности (промышленность, транспорт, связь, торговля и др.);

- осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления.

Поскольку управление является одной из форм деятельности государства, то оно так же, как и другие формы государственной деятельности, носит государственно-властный характер.

Субъекты государственного управления, исполнительной деятельности наделены государственными властными полномочиями и выступают от имени государства.

Государственное управление — это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе. Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. В связи с этим указанная деятельность в литературе именуется исполнительно-распорядительной, административной.

Основными признаками государственного управления, отличающего его от иных видов государственной деятельности и иных видов социального управления, являются:

1. Государственное управление представляет собой один из видов государственной деятельности, которая осуществляется исполнительной властью. В связи с чем, государственное управление имеет особое содержание, которое заключается в осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности по обеспечению административно-правового регулирования государством в отдельных отраслях и сферах общественной жизни. Если представительные органы государства создают нормативно-правовые акты, судебные органы обеспечивают защиту правоотношений, то исполнительная власть осуществляет государственное управление в виде реализации законов и иных нормативных актов. Таким образом, государственное управление представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти.

2. Естественно, что особенностью государственного управления является то, что оно осуществляется особым видом государственных органов. Следует отметить, что государственное управление осуществляется, как на уровне федерации (президент, правительство, другие федеральные органы исполнительной власти), так и на уровне субъектов федерации (президенты, правительства, администрации, губернаторы и территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти). В административно-территориальных единицах субъектов федерации (городских и сельских поселениях, районах, округах) функции государственного управления осуществляют муниципальные органы власти, которые не включены в систему исполнительной власти федерации.

3. Государственное управление осуществляется в правовых и неправовых формах деятельности. При этом правовые формы преобладают, а поскольку государственное управление состоит в разрешении конкретных управленческих дел и принятия по ним управленческого решения в виде правоприменительного акта. А поэтому государственное управление следует считать одним из видов правоприменительной деятельности, а именно оперативно-исполнительной или исполнительно-распорядительной. С точки зрения правового процессуального обеспечения и порядка осуществления можем сказать, что государственное управление протекает в форме юридического процесса и имеет сходную с ним внутреннюю структуру при рассмотрении конкретного управленческого дела.

4. Государственное управление представляет собой цикл, состоящий из определенных действий, осуществляемых в определенной последовательности действий. Эти действия называют общими функциями государственного управления.

К данной группе функций относятся: учет, анализ, прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль.

Учет — это систематический сбор сведений данных о статике (структуре) и динамике (изменении) объекта управления, осуществляемый путем регистрации, сравнения и сопоставления конкретных фактов, характеризующих с количественной и качественной сторон состояние и развитие социальных процессов. Посредством учета производится обеспечение субъектов управления информацией о ходе достижения целей управления, реализации управленческих решений.

Анализ. Данные, полученные в результате осуществления функций учета, подлежат анализу, под которым понимается познавательный вид деятельности по обработке и осмыслению информации, осуществляемой в целях глубокого изучения и понимания состояния объекта управления, объективной оценки этого состояния, с тем, чтобы своевременно оказывать на объект управления соответствующее управленческое воздействие. Анализу подвергаются социальные управленческие процессы, происходящие в системе управления, коллективе, отрасли, сфере. Он дает возможность правильно определить цель и выбрать средства ее достижения. На основе результатов анализа осуществляется прогнозирование.

Прогнозирование — это научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта управления в будущем или путях и сроках достижения этих состояний. Разумеется, прогнозирование может характеризовать состояние будущего лишь приблизительно, т.к. социальная детерминация в отличие от детерминации в природе не столь прямолинейна. На практике прогноз — это документ, фиксирующий возможную степень достижения тех или иных целей в зависимости от способа будущих действий. Прогнозирование выступает в качестве ступени предплановых разработок, выбора планового решения.

Планирование — это разработка общей концепции развития системы управления, обоснование конкретных заданий, сроков, целей и путей их реализации, т.е. программы действий (мероприятий) на перспективный период.

Организация — суть ее заключается в разработке и осуществлении конкретных мер по реализации принятого решения (плана, программы). К их числу относятся формирование управляющей и управляемой систем, обеспечение упорядочения системы управления посредством создания соответствующей структуры и регулирования происходящих в ней процессов. Организация означает образование, реорганизацию, упразднение органов, предприятий, учреждений, организаций, определение их обязанностей и прав, порядка взаимоотношений, подбор и расстановку кадров и др. В конечном счете назначение организации состоит в том, чтобы сформировать в системе управления такие организационные отношения, которые могли бы обеспечить достижение ее целей с минимальными затратами сил, средств и времени.

Регулирование — это действия, направленные на установление, изменение или прекращение тех или иных управленческих отношений, складывающихся между участниками государственного управления, на упорядочение их поведения. Благодаря регулированию сохраняется установленная организация, поддерживающая существующие связи между различными элементами системы управления, своевременно ликвидируются возможные отклонения от программы заданий в поведении объекта управления. С помощью регулирования осуществляется непосредственное оперативное управление системой. Без регулирования невозможно целенаправленное поведение объекта управления в соответствии с заданной программой, с намеченными целями.

Контроль — это действие, устанавливающее соответствие исполнения принятому решению путем сопоставления фактически достигнутых промежуточных или конечных результатов и задач (заданий), предусмотренных решением (программой, планом). Успешное осуществление намеченных мер невозможно, если постоянно не следить, насколько сделанное соответствует поставленным задачам.

Все вышеуказанные общие функции государственного управления осуществляются во взаимосвязи.

Как уже отмечалось, государственное управление обеспечивает непосредственную практическую организацию осуществления задач в различных сферах жизнедеятельности. Следовательно, государственное управление носит многоаспектный характер. В процессе управления практически реализуются важнейшие функции государства, осуществляется руководство всеми общественными процессами в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах страны.

Характерной чертой государственного управления является разнообразие организационных форм его функционирования. Управленческая деятельность реализуется посредством применения различных организационных форм, совокупность которых и обеспечивает целенаправленное функционирование всего управленческого механизма. Высокий уровень организационных форм управления обеспечивает решение задач сложной и тонкой сети новых организационных, отношений, возникающих в связи с развитием рыночных отношений в нашем обществе. Государственное управление практически реализуется через формы организационной деятельности: подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, работа с информацией, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.

Характер задач, решаемых в процессе управления, обусловливает динамичность этой формы государственной деятельности. Каждый этап развития нашего государства, как правило, сопровождается соответствующими изменениями в управленческой структуре, направленными на улучшение деятельности аппарата исполнительной власти. Динамичность управленческой деятельности обеспечивает оптимальное решение задач общества.

При этом государственное управление призвано служить интересам личности, общества. Оно осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов, законов субъектов федерации и иных актов представительной власти России, т.е. государственное управление носит подзаконный характер.

Субъектами государственного управления являются государственные органы, органы местного самоуправления (муниципальные органы), а также общественные и иные негосударственные формирования, наделенные соответствующими полномочиями.

Представительные органы государственной власти принимают законы и иные акты, регулирующие общественные отношения в сфере управления, осуществляют контроль за проведением их в жизнь. Однако непосредственного оперативного управления они не осуществляют. Исключение составляет осуществление внутриорганизационных функций управления в аппаратах и службах органов законодательной власти.

Специальными органами, осуществляющими управленческую деятельность, являются органы исполнительной власти, государственного управления. Именно они непосредственно решают вопросы его управления, руководят сферами и отраслями, управляют государственными предприятиями, объединениями, учреждениями, организациями, оказывают управленческое воздействие на государственные объекты.

Функции управления осуществляют также наряду со своей основной функцией — осуществлением правосудия — суды и судьи, т.е. органы судебной власти. Они, например, рассматривают материалы, возникающие из административно-правовых отношений, руководят деятельностью аппаратами судов, т.е. осуществляют внутреннее управление.

Органы прокуратуры наряду со своей основной функцией (осуществлением прокурорского надзора) также руководят деятельностью рудников прокуратуры, ее служб и аппаратов. Эта деятельность носит внутриорганизационный управленческий характер. Внутриорганизационная управленческая деятельность судов и органов прокуратуры направлена на обеспечение успешного выполнения возложенных на них основных функций — осуществление правосудия и прокурорского надзора, т.е. функций, для выполнения которых они образованы.

Функции управления осуществляют также местные (муниципальные) органы. Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктов являются выборы и другие органы местного самоуправления — собрание предателей (дума, муниципальный комитет и т.п.), глава местного управления (глава администрации, мэр, староста и т.п.).

В предусмотренных законом случаях функции управленческого характера могут осуществлять общественные формирования, наделенные государственно-властными полномочиями. Такими полномочиями наделены добровольные народные дружины по охране общественного порядка, товарищеские суды, служба частной охранной деятельности и др. Так, лицо, совершившее противоправное посягательство на охраняемую собственность, может быть задержано частным охранником на месте правонарушения и должно быть незамедлительно передано в орган внутренних дел (милицию). На частную детективную и охранную деятельность распространяются правила применения специальные средств. Охранники имеют право применять в установленных законом случаях огнестрельное оружие. Законные требования и распоряжения народного дружинника, связанные с выполнением им обязанностей по обеспечению правопорядка, являются обязательными, носят государственно-властный характер.

Исходя из вышеизложенного, государственное управление (исполнительная деятельность) может быть определено как одна из форм деятельности уполномоченных на то субъектов, состоящая в практической организации осуществления его задач и функций, в непосредственном повседневном руководстве социально-политическими, социально-культурными отраслями, хозяйственной и межотраслевыми сферами деятельности на основе и во исполнение законов.

Дата добавления: 2014-01-20