Административное право зарубежных стран

В условиях расширяющихся контактов частных лиц и орга­низаций с зарубежьем наши юристы должны иметь представле­ние о механизмах принятия управленческих решений в других странах, о том, как строятся там отношения административных органов с гражданами и их объединениями.

Административное право в зарубежных странах возникло Новое время. Формирование самостоятельного гражданского общества потребовало установления четких правовых рамок для

всей государственно-управленческой деятельности, осуществ­ления ее на началах законности. Вначале на европейском кон­тиненте (XIX в.), а позднее в Англии и США (XX в.) возникает комплекс правовых норм, регулирующих организацию испол­нительной власти, правовое положение ее органов, их отно­шения с частными лицами.

В рамках одной лекции невозможно отразить все многооб­разие административного права зарубежных стран. Представля­ется целесообразным познакомиться с моделями администра­тивно-правового регулирования Франции и Великобритании — типичными для систем континентального и англосаксонского права.

Франция считается родиной административного права. Здесь раньше, чем в других западных странах, сформировался бюро­кратический аппарат государственного управления, а вместе с ним и массив административного законодательства. Француз­ское право относят к той же правовой системе, что и россий­ское. Базовый источник административного права Франции — положения Конституции 1958 г., относящиеся к президенту и правительству республики, которые осуществляют исполни­тельную власть совместно. Ординарными источниками служат законы, а также декреты президента и правительства, облада­ющие широкой регламентарной (нормотворческой) властью. Немало норм устанавливается нормативно-правовыми актами министерств и ведомств, других органов управления. К источ­никам данной отрасли права французские юристы причисляют также судебную практику (это уже особенность). Админис­тративные суды, прежде всего высший из них — государствен­ный совет, в своих решениях по конкретным делам при опре­деленных обстоятельствах могут устанавливать новые правовые нормы.

Аппарат исполнительной власти, находящийся в ведении президента и правительства, включает: в центре — министер­ства и ведомства, в регионах — комиссаров республики. Во всех административно-территориальных единицах функционируют органы местного самоуправления: советы регионов, генераль­ные советы департаментов, муниципальные советы коммун, причем функции исполнительных органов в регионах и депар­таментах выполняют председатели советов, а в коммунах — мэры.

Система государственного управления во Франции счита­ется традиционно централизованной, но в 1982—1983 гг. там были проведены реформы, направленные на некоторую ее де­централизацию. Представители правительства на местах пере­стали осуществлять функции местных органов исполнитель­ной власти (они перешли к органам самоуправления), контроль центра над местными органами принял менее жесткий харак­тер, правительственных префектов заменили комиссарами рес­публики.

Государственной администрации во Франции предоставле­ны конституцией широкие полномочия на принятие управлен­ческих решений как нормативного, так и индивидуального ха­рактера. В своей деятельности она связана законом и несет ответственность за ущерб, причиняемый ее незаконными дей­ствиями. Четко прописана в национальном законодательстве ее обязанность соблюдать права граждан. Среди процессуаль­ных гарантий этих прав — право обжалования решений адми­нистративных органов и обязанность администрации по опо­вещению заинтересованных лиц о предстоящих действиях, ознакомлению их с материалами дела и проведению слушания дела по правилам, близким к судебным.

Система государственного управления во Франции (как и в соседних Германии, Австрии, Польше и других европейских странах) включает обособленные административные суды (три­буналы), которые рассматривают всевозможные администра­тивные споры, проверяют законность административных актов (впрочем, обособленность этих судов относительна: они ос­таются частью аппарата государственного управления). Наря­ду с общеадминистративными судами существуют специали­зированные суды: по вопросам социального обеспечения, дисциплинарные суды (для преподавателей публичных учеб­ных заведений, врачей и других лиц свободных профессий), счетные палаты и т.п. Дела в административных судах рассмат­риваются с соблюдением принципов судопроизводства: равен­ства и состязательности сторон, законности, публичности и т.д. Судьи подбираются по конкурсу из числа чиновников и дру­гих специалистов в области управления. Все это позволяет объективно рассматривать административные споры и разре­шать их квалифицированно.

Великобритания, как и другие страны англосаксонского пра­ва, имеет глубокие демократические традиции и развитые ин­ституты публичного самоуправления, что не могло не сказаться на характере административно-правовой системы. Последняя сформировалась лишь в XX в., когда сложился сколько-нибудь значительный аппарат исполнительной власти и активизиро­валось его вмешательство в жизнь гражданского общества. Ад­министративно-правовое регулирование нацелено не столько на организацию и деятельность аппарата исполнительной вла­сти, сколько на защиту частных лиц и общества в целом от чрез­мерной активности этой власти и возможных злоупотреблений. Конституционные законы этой страны — Билль о правах (1689), Habeas corpus act (1679) — обязывают исполнительную власть соблюдать права граждан. Парламентский закон 1947 г. об исках к Короне устанавливает ответственность государствен­ной администрации за вред, причиненный ее служащими.

В Великобритании существует развитый институт админи­стративной юстиции, с помощью которой осуществляется су­дебный контроль за действиями исполнительной власти по от­ношению к частным лицам и их объединениям. В отличие от Франции, Германии, России и других континентальных стран в Великобритании органы исполнительной власти не имеют собственных полномочий на издание нормативно-правовых ак­тов. Правительственные нормативные акты оформляются в виде приказов «Короны в Совете», а инструкции и иные нор­мативные предписания министерств и ведомств издаются на основе полномочий, получаемых от парламента. Парламент­ский закон 1946 г. об актах делегированного законодательства устанавливает жесткий контроль за административным пра­вотворчеством: в случае несоответствия нормативного акта управления делегирующему закону тот может быть аннулиро­ван резолюцией любой из палат Парламента. Контролируют акты делегированного законодательства также суды, которые следят за тем, чтобы они не выходили за пределы полномочий, делегированных соответствующему органу.

Еще одна особенность британского административного пра­ва состоит в том, что в его становлении и развитии (как и всей системы права) большую роль сыграли суды: многие его нор­мы установлены прецедентными решениями судов по конкрет­ным делам, связанным с жалобами на неправомерные действия органов исполнительной власти.

Далее необходимо составить четкое представление об от­дельных институтах британского административного права. Центральный аппарат исполнительной власти Великобритании включает Корону (номинально), премьер-министра, кабинет министров, правительство, министерства и ведомства, а также Тайный совет в качестве важного правительственного органа. С большинством этих органов студенты уже знакомы по курсу конституционного права зарубежных стран, поэтому целесо­образно обратить здесь внимание на министерства и ведомства. В их числе имеются не только отраслевые и функциональные, но и территориальные министерства (по делам Уэльса, Шот­ландии, Северной Ирландии). Государственное управление в экономической сфере осуществляют министерства финансов, торговли и промышленности, энергетики, рыболовства и про­довольствия. В британском народном хозяйстве существует большой национализированный сектор, которым управляют (под контролем соответствующих министерств) государствен­ные корпорации: Управление атомной энергетики, Электро­энергетический совет, Газовая корпорация, Национальный угольный совет, Британская корпорация стали, Британская транспортная комиссия, Железнодорожный совет, Управление Британских аэропортов.

Широкий размах получило в Великобритании администра­тивно-правовое регулирование социальной сферы. Государственное управление здесь осуществляют министерства занятости, социальных служб, образования и науки, окружающей среды.

В административно-политической сфере функционируют традиционные министерства: иностранных дел и по делам Со­дружества, внутренних дел и др. Нет министерства юстиции, чьи функции распределены между лорд-канцлером, министер­ством внутренних дел, генерал-атторнеем и генерал-солисито­ром.

Административный аппарат в Великобритании включает также органы местного самоуправления. На соответствующих территориях — в графствах (в Шотландии — областях), окру­гах, приходах они обладают собственными (не делегированны­ми государственной властью) административными полномо­чиями.

Организация и деятельность учреждений административной юстиции регулируется Парламентским законом 1971 г. о три­буналах и министерских расследованиях. Трибуналы (их 40 видов) рассматривают административные споры об оказании социальных услуг, о социальных пособиях, подоходном налоге, трудовые споры и др. Как и во Франции, трибуналы неза­висимы от администрации, хотя последняя сохраняет влияние на них (председатели трибуналов назначаются соответству­ющими министрами). Решения трибуналов могут быть обжа­лованы в суды общей юрисдикции. Что касается «министер­ских расследований», то они проводятся по делам, для решения которых необходима «консультация с общественностью» (та­ковы дела об отводе земельных участков для общественных нужд, жилищные споры, связанные с ликвидацией трущоб). Расследования проводятся инспекторами соответствующих ми­нистерств. Окончательные решения принимаются министра­ми и могут быть обжалованы в суд обшей юрисдикции.

Уже из этого краткого обзора административного права зарубежных стран можно сделать вывод о том, что наше законодательство в регулировании административных отношений существенно приблизилось к европейским образцам. Но в передовых зарубежных странах имеется еще немало наработок, заслуживающих внимания наших законодателей, прежде всего в области административной юстиции.

Дата добавления: 2014-01-20