Тема. Административное принуждение и административная ответственность

Применение композиционных материалов

Области применения композиционных материалов не ограничены. Они применяются в авиации для высоконагруженных деталей самолетов (обшивки, лонжеронов, нервюр, панелей и т. д.) и двигателей (лопаток компрессора и турбины и т. д.), в космической технике для узлов силовых конструкций аппаратов, подвергающихся нагреву, для элементов жесткости, панелей, в автомобилестроении для облегчения кузовов, рессор, рам, панелей кузовов, бамперов и т. д., в горной промышленности (буровой инструмент, детали комбайнов и т. д.), в гражданском строительстве (пролеты мостов, элементы сборных конструкций высотных сооружений и т. д.) в металлургической промышленности — в качестве огнеупорных материалов для футеровки печей, кожухов и другой арматуры печей, наконечников термопар; в строительстве — для пролётов мостов, опор мостовых ферм, панелей для высотных сборных сооружений и др.; в химической промышленности — для автоклавов, цистерн, аппаратов сернокислотного производства, ёмкостей для хранения и перевозки нефтепродуктов и др.; в текстильной промышленности — для деталей прядильных машин, ткацких станков и др.; в сельскохозяйственном машиностроении — для режущих частей плугов, дисковых косилок, деталей тракторов и др.; в бытовой технике — для деталей стиральных машин, рам гоночных велосипедов, деталей радиоаппаратуры и в других областях народного хозяйства.

Применение композиционных материалов обеспечивает новый качественный скачек в увеличении мощности двигателей, энергетических и транспортных установок, уменьшении массы машин и приборов.

Технология получения полуфабрикатов и изделий из композиционных материалов достаточно хорошо отработана.

Композиционные материалы с неметаллической матрицей, а именно полимерные карбоволокниты используют в судо- и автомобилестроении (кузова гоночных машин, шасси, гребные винты); из них изготовляют подшипники, панели отопления, спортивный инвентарь, части ЭВМ. Высокомодульные карбоволокниты применяют для изготовления деталей авиационной техники, аппаратуры для химической промышленности, в рентгеновском оборудовании и другом.

Карбоволокниты с углеродной матрицей заменяют различные типы графитов. Они применяются для тепловой защиты, дисков авиационных тормозов, химически стойкой аппаратуры.

Сущность принуждения в доктринальной литературе определяется неоднозначно. Так, Д.Н. Бахрах указывает на непосредственную связь административного принуждения с правонарушением. Принуждение он рассматривает, как особую реакцию органов и их должностных лиц на правонарушения. Если нет правонарушения, нет оснований для принуждения[1]. Такое утверждение предопределяет специфическую классификацию административно-принудительных мер: меры наказания (административные взыскания), меры пресечения, восстановительные меры (административные меры, направленные на восстановление прежнего положения)[2]. Имеется в литературе и более широкий подход. Принуждение здесь выступает не только в качестве реакции государства на совершенное правонарушение, но и как способ предотвращения возможных противоправных действий. Так, М.И. Еропкин писал: «Административное принуждение – применение органами управления (или его полномочными представителями) установленных законом принудительных мер в целях пресечения или предупреждения административных проступков, привлечения лиц, их совершивших, к административной ответственности, а также для обеспечения общественной безопасности»[3]. Л.Л. Попов и А.П. Шергин отмечали, что «угроза общественным и личным интересам и причинение им ущерба могут возникнуть не только вследствие правонарушения. Государство вынуждено тогда прибегать к применению принудительных мер и в отношении лиц, невиновных в нарушении норм права»[4]. А.И. Каплунов также указывал на то, что меры административно-правового принуждения направлены «на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами в связи с совершением ими противоправных действий или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности»[5]. Д.В. Осинцев в качестве фактических оснований для применения таких мер называл правонарушения или отдельные опасные деяния и события[6]. К сожалению, автор не раскрывает понятия опасных деяний и событий, но можно предположить, что они охватывают сферу возможного применения принудительных мер, напрямую не связанную с административным правонарушением. Приведенные взгляды определили классификацию мер административного принуждения, в рамках которой предлагается обозначать административные взыскания (наказания), административно-пресекательные и административно-предупредительные меры[7]. Применение последних, как раз, непосредственно не связано с фактом правонарушения и, следовательно, допускает принудительное правовое воздействие в отношении лиц, не совершивших виновного противоправного деяния.

Имеются и другие подходы к определению административного принуждения. Так, И.М. Машаров и П.И. Кононов сформулировали промежуточную точку зрения на сущность административного принуждения. Согласившись с идеей Д.Н. Бахраха, они, тем не менее, предложили разделять меры административного принуждения и меры административного ограничения. Сущность административного ограничения состоит в установлении временных запретов или ограничений на реализацию физическими и юридическими лицами принадлежащих им субъективных прав, в установлении для этих лиц обязанностей, связанных с соблюдением указанных запретов и ограничений. Методы административного ограничения применяются к физическим и юридическим лицам при отсутствии в их поведении признаков противоправности, в то время как методы административного принуждения, могут применяться только к тем к лицам, которые совершили или совершают противоправные действия (бездействие)[8].

Поведение субъектов не всегда умещается в рамки законодательства, зачастую случаются отклонения от установленного государством порядка сосуществования в обществе различных лиц. В связи с этим юридическая ответственность призвана стабилизировать общественные отношения, обеспечить правопорядок государства. Среди всех видов юридической ответственности административная занимает особое место. В этом качестве ее возможно сравнить лишь с уголовной ответственностью. По справедливому замечанию В.Д. Сорокина, законодательство об административных правонарушениях наряду с Уголовным кодексом РФ содержат правовые нормы, специально предназначенные для регулирования наиболее острых форм государственного принуждения[9].

Административная ответственность – это сложная юридическая категория, определение которой возможно через обращение к работам теоретиков права, административистов, специалистов в иных отраслях права, прежде всего уголовного. До сих пор в литературе не сформировалось единого понятия юридической ответственности. Несмотря на то, что дискуссия о сущности этой категории длятся уже более пятидесяти лет, в общей теории права и отраслевых науках не наметилась тенденция к сближению различных концепций, наоборот, одни концепции диаметрально противоположны другим[10]. Д.А. Липинский насчитал одиннадцать таких теорий[11]. Отсутствует единый подход и к содержанию понятия административной ответственности[12]. Точность и выветренность категориального аппарата требует обращения к основным доктринам, определяющим указанное понятие. Учитывая, что теоретический анализ административной ответственности не является предметом настоящего исследования, представляется возможным ограничиться только кратким анализом главных научных положений. Так, А.Е. Лунев рассматривал ответственность в качестве отрицательной оценки со стороны государства тому или иному действию (или бездействию) деликвента. Эта оценка юридически выражается в форме принятия решения полномочным органом государства о наложении административного взыскания[13]. Л.Л. Попов и А.П. Шергин указывали на связь административной ответственности с реализацией санкций соответствующих охранительных норм. При этом, ответственность не тождественна санкции. Санкция может существовать без ответственности, последняя же немыслима без санкции, ибо ее смысл состоит в реализации правовых санкций. Основным признаком юридической ответственности, определяющим ее сущность, является государственное осуждение правонарушителя за противоправное деяние[14].

К.С. Бельский указывал на комплексный характер административной ответственности, под которой понимались меры административного (судебного) органа, принятые в отношении административного правонарушения, в процессе реализации которых с правонарушителя истребуется объяснение о совершении деяния, само деяние подвергается официальной (правовой) оценке и на основе этой оценки к лицу применяется одно из административных наказаний. Именно «официальная оценка» придает ответственности тот смысл, ради которого это понятие появилось: применение санкции осуществляется на законной основе и на основе справедливости, с соблюдением прав лица, совершившего правонарушение. Это и различает категории «ответственность» и «наказание»[15]. Л.А. Николаева под юридической ответственностью (в том числе и административной) понимает особое правовое состояние, когда лицо, нарушившее правовую норму, обязано претерпеть определенные правовые последствия – лишения и ограничения, применяемые к нему государством. Обращается внимание и на важность анализа реализации административной ответственности, происходящей в рамках охранительного административного правоотношения[16]. И.И. Веремеенко указывал на взаимосвязь административной ответственности и административно-правовых санкций: «Административная ответственность представляет собой реализацию всех административно-правовых санкций»[17].

Довольно подробно анализировал рассматриваемую категорию Д.Н. Бахрах. Он расценивал административную ответственность как особый институт административного права, то есть совокупность административно-правовых норм, регулирующих вид, меру, порядок применения мер административного принуждения. Таким образом, сущность административной ответственности заключается в применении органами управления (судьями) к правонарушителям принудительных мер в порядке, установленном нормами административного права[18]. Из всех определений ученый наиболее предпочтительным также считал мнение, о том, что ответственность, в узком смысле слова, это применение и реализация санкций за правонарушения. Ответственность наступает после установления компетентными органами факта правонарушения, то есть лишь на определенной стадии развития охранительного правоотношения, и состоит в претерпевании нарушителем последствий правонарушения – в государственном принуждении к исполнению ранее существовавшей либо новой обязанности, возникшей на основе правоприменительного акта компетентного органа[19].

Схожие взгляды высказывал И.А. Галаган. Он указывал на то, что обычно под административной ответственностью подразумевается ответственность за совершение административных проступков перед органами управления, а в случаях, предусмотренных законом, и пред судом или единоличным судьей[20]. Институт административной ответственности И.А. Галаган рассматривал, как совокупность материальных и процессуальных норм. Сама ответственность может быть описана как в материальном, так и в процессуальном аспектах. Однако в качестве самостоятельных и отдельно изолированных друг от друга материальный и процессуальный институты могут существовать лишь в статике, вне реального применения и исполнения составляющих их норм. В действительности административная ответственность, как и любая другая, является результатом осуществления и взаимодействия двоякого круга – материальных и процессуальных норм, материальных и процессуальных отношений. В динамике своего осуществления (применения или исполнения) материальные и процессуальные нормы действуют неразрывно, тесно взаимодействуя и обусловливая друг друга[21].

И.А. Галаган формулировал понятие административной ответственности, как одного из проявлений государственного принуждения, наступающего при совершении административного правонарушения, так и деятельности органов административной юрисдикции. Данная концепция легла в основу многих современных трактовок рассматриваемого правового института[22]. Действительно И.А. Галаган развернуто представил комплексное понимание административной ответственности, обратил внимание на процессуальную сторону этого института. Для описания административной ответственности он широко задействовал категориальный аппарат юриспруденции, который характеризует как правовую статику, так и динамику. Определение, сформулированное им, должно быть признано одним из самых полных. Значительная часть иных авторов обращались лишь к одной из сторон данного комплексного понятия. Указывалось на административную ответственность, как на реализацию санкций, реакцию государства на правонарушение, либо на особую обязанность (состояние) претерпевать негативные последствия. Некоторые авторы предпочитали динамические характеристики ответственности, обращаясь к юрисдикционной деятельности государственных органов и судей. В последнем случае формулировка понятия административной ответственности во многом воспроизводила стадии производства по делам об административных правонарушениях. Такие положения, конечно же, не могут быть признаны верными. Поэтому определение И.А. Галагана вполне может быть воспринято для характеристики административной ответственности иностранных граждан. Неслучайно данный широкий подход обусловил стремление административистов переименовать КоАП РФ, заменив существующее название на более приемлемое – Кодекс Российской Федерации об административной ответственности[23]. Ю.П. Соловей объяснял такую необходимость тем, что понятие ответственности охватывает весь спектр общественных отношений, регулируемых КоАП, - «административные правонарушения» (основание административной ответственности), «административные наказания» (меры административной ответственности) и «исполнение административного наказания» (привлечение к административной ответственности, реализация административной ответственности)[24].

Признаки административной ответственности.

Раздел II. Субъекты административного права

Тема 6. Субъекты административного права: понятие и классификация

Субъектом административного права признается лицо, которое обладает правами, обязанностями или полномочиями в сфере государственного управления. Субъекта административного права следует отличать от участника (субъекта) административного правоотношения – то есть, лицо реализующие элементы своего статуса в общественных отношениях, составляющих предмет административного права. Наиболее перспективной выглядит классификация субъектов административного права в зависимости от наличия властных полномочий исполнительно-распорядительного характера. Условно их можно разделить на две большие группы: 1) субъекты, наделенные такими полномочиями (властные субъекты) и (2) субъекты ими не наделенные (невластные субъекты). В обеих группах, в свою очередь, следует выделить коллективных и индивидуальных участников.

Властные коллективные субъекты представлены органами, осуществляющими государственное управление: прежде всего органами исполнительной власти, Администрацией Президента РФ, органами прокуратуры, Центральным Банком РФ. Кроме того, в эту группу следует включить аппараты законодательных и судебных органов, а также суды, рассматривающие дела об административных правонарушениях. Отдельную группу коллективных властных субъектов составляют простейшие административные коллективы – субъекты, создаваемые для выполнения узкой управленческой функции на определенный срок. В качестве примера можно назвать призывные комиссии, аттестационные и квалификационные комиссии органов, государственная аттестационная комиссия вуза. В принципе они наделяются самостоятельной административной правосубъектностью, а способны принимать независимые от организации в которой действуют акты. Индивидуальными властными субъектами являются государственные служащие и лица, занимающие государственные должности (Президент РФ, главы субъектов, судьи, рассматривающие дела об административных правонарушениях).

В группу невластных коллективных субъектов входят организации, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, у которых отсутствуют исполнительно-распорядительные полномочия. Они могут быть публичными и негосударственными, коммерческими и некоммерческими. Нужно помнить, что административной правосубъектностью наделяются обособленные подразделения юридических лиц: филиалы и представительства. Например, при осуществлении лицензируемого вида деятельности их лицензируют отдельно от «головной организации» - юридического лица. Поэтому за ними осуществляется и самостоятельный административный надзор. То есть, обособленное подразделение наделяется рядом самостоятельных прав и обязанностей. Неисполнение последних влечет административную ответственность только для учредившего их юридического лица, что составляет специфику их административно-правового статуса. В категорию невластных индивидуальных субъектов нужно включить граждан: российских, иностранных, лиц без гражданства.

Обширность предмета административного права предопределило множественность субъектов данной отрасли. Это нашло выражение в существовании общих административно-правовых статусов и специальных. Общими наделяются значительные группы субъектов (органы, организации, граждане). Носитель общего статуса вполне может обладать и специальным, зачастую несколькими специальными статусами. В этом случае у него возникает специальная административная правосубъектность, определяемая наличием, установленного в законодательстве, специального качества. Последнее может быть связано с возрастом, полом, состоянием здоровья, образованием, стажем, наличием знаний, умений и навыков и т.п. Так, специальными статусами обладают военнослужащие, полицейские, капитаны морских и воздушных судов, инвалиды, студенты и пр. Нетрудно заметить допустимость того, что бы одно лицо одновременно являлось носителем нескольких специальных административно-правовых статусов.

В заключении следует отметить, что между властными и невластными субъектами находится еще одна группа субъектов. Они не имеют полномочий государственной власти, но реализуют государственные властные функции. В другом варианте – это негосударственные субъекты, которым переданы властные полномочия. В литературе их принято именовать юридическими лицами публичного права. Данное понятие пришло к нам из зарубежной традиции, хотя о нем писали еще отечественные правоведы ХIХ столетия. Проблема в том, что оно не известно действующему российскому законодательству и отрицается рядом ученых (прежде всего цивилистов). Тем не менее, правовые конструкции отдельных организаций не вписываются в общее представление о субъектах частного права. Так, в ходе административной реформы уже в ХХI в. в России появились государственные корпорации, саморегулируемые организации.

Тема 7. Органы исполнительной власти.

§ 1. Структура правового статуса органа исполнительной власти. Положение об органе исполнительной власти.

В современной доктрине отсутствует единое представление о структуре правового статуса органа исполнительной власти. В результате в источниках права также закрепляются различные его элементы. Так, в нормативных правовых актах статус органов может закрепляться с использованием таких конструкций как «обязанности», «полномочия», «права», «функции», «ответственность». Они используются в различном сочетании, некоторые из них вообще не употребляются при обозначении статуса отдельных органов. Так, в положениях о министерствах находим: функции, полномочия и права. Причем, в актах, утверждаемых Президентом РФ, чаще всего закрепляются основные задачи министерства. В положениях о министерствах, подчиненных Правительству РФ, задачи не встречаются, статус закрепляется вполне стандартно с помощью функций, полномочий, прав. Интересно, что раздел II во всех положениях именуется «полномочия». Он начинается с перечня полномочий, а следующим пунктом идет права органа. Из этого следует, что в действующей доктрине полномочия и права с одной стороны принято различать, а с другой признается их единая правовая природа. Данное противоречие практически никак не разрешается. Практически вышли из нормативно-правового оборота такие общеизвестные термины как «предмет ведения» и «компетенция». Наиболее близким к доктринальному пониманию статуса органа исполнительной власти является положение о МЧС России. В нем статус органа закрепляется через функции (п. 1 и 2), основные задачи (разд. II), основные функции (разд. III), полномочия (разд. III). По сложившийся традиции, перечень функций пп. 1, 2 исполняет роль цели деятельности органа.

Итак, правовой статус органа исполнительной власти составляют следующие элементы: цель деятельности органа, задачи, функции, полномочия. Компетенция – это совокупность полномочий. Цель указывает на предназначение органа. Она отвечает на вопрос: зачем он нужен? Цель следует формулировать таким образом, чтобы не достигнуть ее в ближайшей перспективе. Иначе возможна ситуация, при которой орган учрежден, его структура определена, выделены средства, укомплектован штат. При достижении цели все это окажется ненужным, саму структуру придется либо реорганизовывать, либо упразднять. В результате будет нарушен принцип стабильности системы исполнительной власти. Напротив, при правильно сформулированной цели орган становиться постоянным ее звеном. Например, предназначение министерства внутренних дел чаще всего обозначается как обеспечение общественной безопасности, общественного порядка, борьба с преступностью. Общественные порядок и безопасность будет всегда, преступность также еще не научились искоренять на 100%. Значит, соответствующий орган будет «вечным». Неслучайно МВД впервые было учреждено в начале ХIХ в. и, пережив несколько политических режимов, существует до настоящих дней.

Задачи конкретизируют цель. В определенном смысле они определяют текущее назначение органа, корректируя его сообразно проводимой государством политики. Показателен следующий пример: общая цель министерства внутренних дел на протяжении двухсотлетней истории была примерно одинаковой, но задачи на каждом этапе исторического развития различались. Именно поэтому министерство, сохраняя большую часть элементов своего статуса оставалось полезным для любой политической системы. Задачи, в зависимости от степени абстракции, следует распределять по уровням. Первый уровень представлен в наиболее общих формулировках. Например, борьба с экстремизмом, терроризмом, обеспечение кадрового резерва и т.п. Именно в таком виде они находят выражение в статусных нормативных правовых актах. В дальнейшем они детализируются. Причем детализация может проводится в нормативных правовых актах, а также в ненормативных актах государственной администрации. Последним уровнем будут задачи, которые руководитель формулирует подчиненному. Все они доложены соответствовать задачам первого уровня. Причем правовой статус органа определяют задачи, закрепленные нормативно, остальные относятся к организации его деятельности.

Функции обычно определяются как основные направления деятельности органа. Они устанавливают содержание управленческой деятельности и указывают на предмет ведения органа. Иными словами этот элемент правового статуса отвечает на вопрос: где, в какой сфере орган будет действовать. Функции возможно разделить на две группы: общие и предметные. Первые присущи, в той или иной степени, всем органам и связаны с управленческим циклом информационного обмена. То есть, государственной управление представляется как обмен информацией, которая собирается, обобщается, систематизируется, находит выражение в акте управления, доводится до адресата, затем проверяется исполнение, что также требует сбора информации и круг повторяется. Этому процессу соответствуют такие функции как анализ, систематизация, планирование, непосредственное управление, контроль, надзор, координация. Одна или несколько указанных функций могут доминировать в статусе органа исполнительной власти. И, тем не менее, это еще не позволяет точно обозначить его правовой статус. По этому признаку орган классифицируется лишь в качестве регулятивного, надзорного, планового, статистического. Сферу его деятельности позволяет определить вторая группа функций. Их количество чрезвычайно велико и, по сути, совпадает с числом предметов ведения. Так, контрольно-надзорная функция реализуется в таможенной сфере, оборота наркотических и психотропных веществ, безопасности дорожного движении и т.д. Предметные функции закрепляют путем детализации общих применительно к предмету ведения.

Структуру полномочия составляют права и обязанности органа. Возникает вопрос, какой смысл вкладывается в этот термин? Могут ли органы отказаться от реализации своих прав, самостоятельно определяя объем правовой активности? Положительный ответ приводит к подмене понятий. Поскольку Общепринятое понимание субъективного права как меры и вида возможного поведения субъекта правоотношения пригодно для характеристики особенностей реализации правового статуса гражданина (организации, находящейся в непубличном обороте), но оно не способно отразить особенности административно-правового статуса органа исполнительной власти. Во-первых, субъективное право связано с наличием юридической возможности субъекта. Применительно к органу такая возможность всегда будет относительной. «Право» органа – это не единственная и далеко не главная составляющая его правового статуса, включающего цель деятельности, задачи, функции и полномочия. Права, наряду с обязанностями, составляют структуру последнего элемента. Причем связка права и обязанности не порождает дихотомии. Любое право органа исполнительной власти нужно понимать как его обязанность.

Так, Г. Еллинек пришел к выводу о том, что в статусе органа не может находиться субъективное («индивидуальное») право. Вместо него следует использовать термин «компетенция», что объясняется единством государства и его органов. Наделяя орган компетенцией, государство реализует свои функции[25]. То есть у субъекта администрации отсутствует возможность уклониться от исполнения возложенных на него полномочий, иначе, включенные в его статус, функции окажутся нереализованными, а управление не будет направлено на установленную сферу, оно окажется бесполезным для государства и общества. При этом полномочие всегда связано с осуществлением публичной власти, а значит оно допускает и долю возможного поведения. Эффективное воздействие на управляемые объекты без «оперативной самостоятельности» органа в пределах его компетенции не возможно[26]. Главное чтобы административная дискреция имела четко определенные нормативные рамки[27]. А для этого все элементы правового статуса органа должны быть обозначены и надлежаще сбалансированы как на теоретическом уровне, так и в соответствующих правовых формах. В этом и заключается главное отличие административно-правового положения органа исполнительной власти, от статуса гражданина в сфере государственного управления, которого никто не может (и не должен) принуждать к реализации своих прав.

Тема 8. Государственная служба и государственные служащие.

§ 1. Нормативно-правовая основа государственной службы.

Государственная служба представляет сложный социально-политический институт, определяемый сразу в нескольких аспектах: социологическом, политологическом, управленческом и, наконец, юридическом. Последний характеризует государственную службу, как институт административного права, формируемый совокупностью правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения, в свою очередь, связанные с поступлением на государственную службу, ее прохождением и оставлением. Институт государственной службы имеет конституционную основу. Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В свою очередь, ч. 1 ст. 32 закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства, а ч. 4 этой статьи провозглашает принцип равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе. Конституционные положения развиваются в федеральном законодательстве, которое венчает Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»[28]. В нем государственная служба понимается как система, состоящая из трех элементов (видов службы). 1) Государственная гражданская, включающая федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов Федерации. 2. Правоохранительная и (3) военная службы. Два последних вида могут быть только федеральными. По логике каждый вид службы следует обеспечить федеральным законом. В настоящий момент в развитие Закона № 58-ФЗ принят и действует только Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[29]. В субъектах Российской Федерации имеются собственные законы о государственной гражданской службе, нормы которых должны соответствовать федеральному законодательству[30].

Проблему составляет нормативно-правовая основа военной службы и правоохранительной. Новые законы о них в развитие федерального закона о системе государственной службы приняты не были. Правда, военная служба закреплена еще в 1998 г., действующим в современной редакции Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе»[31], тогда же был принят Федеральный закон «О статусе военнослужащих»[32]. Тем не менее, военная служба также регулируется разделам III Федерального закона «О внутренних войсках МВД России»[33], а специфика прохождения военной службы в ФСБ отражена специальном законе[34]. Правоохранительная служба, в отличие от военной, вообще не урегулирована единым федеральным законом. Она устанавливается отдельными актами о службе в соответствующих правоохранительных органах. Причем это могут быть как законы[35], так и подзаконные акты[36]. Отчасти поэтому, как представляется, отсутствует четкий официально закрепленный перечень правоохранительных органов. Незавершенность системы законодательства о видах государственной службы не позволяет в полной мере реализовать потенциал, заложенный нормами закона о системе государственной службы. Это, прежде всего, касается соотношения видов службы. Не существует четкого представления о том, каким образом соотносятся должности гражданской, военной и правоохранительной службы. Даже при переводе из одного правоохранительного органа в другой могут возникать определенные проблемы, связанные с сохранением стабильности статуса служащего.

Нужно отметить, что служба в отдельных органах сожжет отличаться определенной спецификой, требующей законодательной формализации. Так, особенности государственной службы в органах прокуратуры, нашли отражение в Федеральном законе «О прокуратуре»[37]. Буквальный смысл ст. 40 заключается в том, что служба в прокуратуре – это особый вид федеральной государственной службы, осуществляемый на основании норм закона о прокуратуре, а «трудовые отношения», складывающиеся в связи с поступлением на должность в органе прокуратуры, регулируются законодательством о труде и государственной службе. Перед нами устаревшая формулировка, потерявшая актуальность после принятия в 2003 г. закона о системе государственной службы, а также в 2004 г. закона о гражданской службе. Дело в том, что отношения связанные с замещением должности государственной службы теперь именуются профессиональными служебными, а не трудовыми. Этим подчеркивается изменения концепции публичной службы в Российской Федерации. Кроме того, государственно-служебные нормы довольно подробно регулируют соответствующие отношения, что практически полностью исключает применение норм трудового права. Безусловно такая ситуация возникла в связи с не состыковкой различных нормативных правовых актов о службе, а значит говорить об их системе пока преждевременно.

Особенности гражданской службы в системе МИД России также установлены специальным федеральным законом[38]. В ст. 1 в качестве самостоятельной разновидности федеральной гражданской службы называется дипломатическая службы. В законе закрепляются основные признаки дипломатической службы, специфика правового статуса дипломатических работников, гарантии для лиц замещающих должности дипломатической службы. Среди источников, закрепляющих правовые основы публичной службы, особое мнение занимает Федеральный закон о «О муниципальной службе»[39]. Его, вполне справедливо, возможно охарактеризовать в качестве «младшего родственника» закона о государственной гражданской службе. Действительно ряд норм данных нормативных правовых актов совпадают дословно. Так, запреты и ограничения для гражданских и муниципальных служащих идентичны. При переходе гражданина с государственной на муниципальной службу и наоборот сохраняется стаж. Имеются и иные совпадения. Тем не менее, ряд различий носят принципиальный характер. Например, лицо замещающее должность муниципальной службы находится с муниципальным образованием в трудовых отношениях, а гражданский служащий в государственно-служебных. Соответственно и оформляются они, соответственно, трудовым договором и служебным контрактом. Это свидетельствует о разных концепциях, находящихся в основе указанных видов публичной службы. Для муниципалитетов выбрана так называемая трудовая модель, а для органов государства административно-государственная.

Это означает, что государственная служба гораздо более детально урегулирована специальными норами, практически не оставившими места правилам трудового законодательства. Закон о муниципальной службе, напротив, закрепив особенности статуса лица, замещающего должность, оставляет больший простор для применения положений трудового права. Уместно процитировать Г.В. Атамачука: «Кратко говоря, государственная служба Российской Федерации как публично-правовой институт органично включает в себя единство двух элементов: 1. Системы правовых, организационных и процессуальных институтов (форм, методов, принципов и т.д.), определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти (т. н. правовая составляющая). 2. Совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в государственном аппарате (социальная составляющая)». Именно осознание государственной службы «в качестве публичного социально-правового института и есть один из способов (наряду с другими) институализации государственной и общественной жизни, что, в свою очередь, выступает условием нормального экономического и социального развития»[40]. Иными словами, специфический государственно-правовой институт требует отдельной правовой регламентации, а трудовое законодательство не позволяет учесть всю его специфику.

Наконец, с 2008 г. в число источников, определяющих государственно-служебные отношения, вошел Федеральный закон «О противодействии коррупции». Ряд его норм скорректировала правовой статус всех служащих. Прежде всего, это касается их антикоррупционных обязанностей. Данное понятие является условным, поскольку все запреты и ограничения для публичных должностных лиц можно рассматривать с точки зрения противодействия коррупции. Тем не менее, ряд из них закрепляются в специальном законе, а значит, по мнению государства, представляют особую значимость в процессе профилактики коррупционных правонарушений. Их всего три: 1) обязанность предоставлять сведения об имуществе и доходах своих, супруги, несовершеннолетних детей; 2) обязанность уведомлять представителя нанимателя обо всех случаях склонения к совершению коррупционного правонарушения; 3) обязанность уведомлять представителя нанимателя о возникновении конфликта интересов. Особенность заключается в том, что все они распространяются на всех публичных служащих независимо от их статуса и вида службы.

На подзаконном уровне ведущие место среди источников права, закрепляющих государственно-служебные нормы, занимают указы президента. Акты Президента по вопросам государственной службы можно классифицировать в зависимости от характера государственно-служебных отношений на закрепляющие порядок поступления на службу[41], продвижения по службе[42] и оставления службы[43], о статусе служащих[44]. Особое место занимают локальные акты, принимаемые органами власти, как правило, во исполнение предписания закона. Например, Федеральный закон «О противодействии коррупции» закрепляет обязанность представителя нанимателя устанавливать порядок уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений. Соответствующие акты имеются в каждом органе[45]. Кроме этого, ряд локальных актов, принимается в развитие указов Президента РФ. На этом уровне закрепляются квалификационные требования[46], порядок организации и функционирования квалификационных и аттестационных комиссий[47], комиссий по служебным спорам, предотвращению и урегулирования конфликта интересов[48] и другие. Важным локальным источником являются служебные распорядки, принимаемые органами[49].

§ 2. Понятие и виды государственной службы. Должности государственной службы.

Легальное определение государственной службы дается в ст. 1 закона о системе государственной службе. Государственная служба РФ - профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Элементы указанного определения характеризуют официальную доктрину государственной службы.

1) Государственная служба – это профессиональная деятельность. Профессионализм служащих можно понимать в двух аспектах: формальном и материальном. В первом случае он определяется формально закрепленными в законодательстве качествами, которым служащий должен соответствовать. Среди них выделяются требования к уровню образования и специальности, а также стажу работы (службы) в установленной сфере. Логика такова. Если у человека имеется диплом о высшем образовании, то он должен быть профессионалом, то есть обладить необходимыми познаниями. Также оценивается и стаж. Проблемы налицо. К сожалению, человек с дипломом и с выслугой может оказаться неспособным к решению публично-значимых задач. Решить их позволяет материальный аспект, связанный с выявлением реальных знаний, умений и навыков служащих. В действующем законодательстве он, прежде всего, реализуется через квалификационные испытания при поступлении на должность и периодически проводимую аттестацию. Кроме того, следует отметить систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

2) Государственная служба – это служебная деятельность. Данный термин противопоставляется трудовой деятельности и указывает на различия правовых статусов работника по трудовому договору и служащего, с которым заключается служебный контракт. Согласно п. 2 ст. 3 закона о системе государственной службы реализация принципов построения и функционирования государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. В свою очередь, довольно подробная регламентация государственно-служебных отношений практически не оставили место для применения норм трудового законодательства. Как представляется, при определении правового статуса работника доминирует дозволительное начало. Статус служащего устанавливается, прежде всего, с помощью запретов и ограничений. Подчеркивается, что служащий является агентом государства, реализующим его властные полномочия. Как следствие государство более жестко контролирует его, а также обеспечивает собственные интересы, закрепляя запреты и ограничения. Классическим примером, в данной ситуации, выступает запрет на забастовку. Безусловно, ни одна страна не может себе позволить остановить работу своего аппарата. Имеется и еще один мотив. Если работодатель и работник могут договариваться друг с другом об условиях труда, то у служащего такая возможность отсутствует. Его правовой статус определяется не столько служебным контрактом, сколько правовыми нормами. А это означает, что между органом (его руководителем) и служащим не может быть спора об условиях службы.

3) Служащими могут быть только российские граждане. Этот признак выводиться из юридической природы гражданства – как устойчивой, правовой связи человека и государства, выражающейся во взаимных правах и обязанностях. Только таким лицам государство способно доверить реализацию властных полномочий. Конечно, наделять властью лицо обязанное иностранному государству нецелесообразно, а часто даже опасно. В этом случае, может пострадать суверенная прерогатива государства, как носителя высшей власти на определенной территории. Тем не менее, могут быть исключения. Так, ст. 18.1 закона о системе государственной службы предоставляет иностранным гражданам и лицам без гражданства право поступать на военную службу по контракту. Данное правило не противоречит общему принципу, поскольку им запрещается занимать офицерские должности, а, значит, властных функций они не выполняют, а армейская дисциплина призвана обеспечить возможные посягательства на интересы Российской Федерации.

4) Государственная служба связана с обеспечением исполнения полномочий Федерации, ее субъектов, их органов и лиц замещающих государственные должности. Деятельность служащих всегда обеспечительная. Во-первых, они не принимают политических решений, участвуя лишь в их реализации. Во-вторых, они являются «живым» воплощением государственного аппарата. Органы не способны функционировать без служащих. Показательно замечание Н.М. Коркунова: «Отдельные акты властвования не могут быть, конечно, осуществляемы иначе, как людьми, составляющими государство, а для того чтобы эти акты действительно ими совершались всегда, когда того требуют интересы государств, и совершались притом так, как того требуют эти интересы, а не по личному усмотрению отдельных деятелей, необходимо поставить лиц, обязанных к осуществлению актов властвования, и наделить их возможностью пользоваться потребными к тому материальными средствами и самую деятельность их поставить в такие условия, при коих она бы приспособлена была к действительному осуществлению интересов государства»[50].

Государственных служащих следует отличать от лиц, замещающих государственные должности. Как правило, последние участвуют в формировании государственной политики (Президент РФ, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы и др.), часто имеют право действовать непосредственно от имени государства (Президент РФ, чрезвычайный и полномочный посол), реализуют важные государственные функции (например, судопроизводство). Поэтому замещение и оставление государственных должностей будет отличаться от аналогичных процедур, установленных для служащих. Например, компетентность министра определяется на политическом уровне, а служащий подтверждает данное качество, сдавая квалификационный и аттестационный экзамены. Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации утверждается Президентом РФ[51]. В него входит около пятидесяти должностей: список открывается Президентом РФ и завершается Генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.

Виды государственной службы определяются в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Главной характеристикой гражданской службы является замещение должности государственной гражданской службы. При определении военной и правоохранительной службы основной акцент делается на их предназначении. Военнослужащие призваны обеспечивать оборону и безопасность государства. Кроме этого, они замещают должности в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах и им присваиваются воинские звания. Служащие правоохранительной службы осуществляют функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина и ми присваиваются специальные звания. Важно, что нормы-дефиниции, закрепляющие понятия двух последних видов службы, вступают в силу лишь после принятия законов о военной и правоохранительной службе. Поэтому в настоящий момент действуют скорее формальные отличия, они заключаются в наличие воинских или специальных званий, по которым вид службы и устанавливается.

Государственная служба осуществляется на должностях. Должность – это структурная единица органа, связующие звено между органом и служащим. Важно чтобы должность не персонифицировалась конкретным лицом. Именно она определяет должностной статус служащего, а не наоборот. Создание должности под конкретного человека способно нарушить стабильность государственного аппарата. Ведь такое лицо следует наделить должностными полномочиями, а, значит, их придется исключать из статуса действующих служащих. В результате могут нарушиться управленческие связи между служащими. И, наконец, должность, созданную под человека, придется ликвидировать, после его увольнения. Поэтому порядок определения штата (перечня должностей) органа должен быть нормализирован. Так, по Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» должности государственной службы учреждаются только нормативными правовыми актами Федерации или ее субъектов. Следовательно, в их отношении должен действовать общий порядок, характеризующий нормотворческий процесс (например, правила об антикоррупционной экспертизе). Причем, должности федеральной гражданской службы учреждаются исключительно федеральными законами или указами Президента РФ. В принципе это правило действует и для службы в правоохранительных органах и воинских подразделениях.

Должности классифицируются в зависимости от вида службы и распределяются по группам и (или) категориям. В настоящий момент данное требование до конца реализуется только в отношении должностей гражданской службы, которые делятся на четыре категории.

Руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий. Должности этой категории подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей. Группы должностей для данной категории идентичны группам категории руководителей.

Специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий. Здесь возможны следующие группы: высшая, главная, ведущая и старшая.

Обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. В этой категории допускаются должности главной, ведущей, старшей и младшей группы.

Деление на категории и группы гарантирует стабильность статуса служащего и его карьерный рост. При переводе с одной должности на другую, даже в ином органе, государство может обеспечить неизменность его положения. Кроме того, группы позволяют продвигаться по службе в рамках одной категории. Это важно, поскольку должностей категории руководители безусловно на всех служащих не хватит.

Все должности федеральной гражданской службы занесены в Реестр, утвержденный Указам Президента Российской Федерации[52].

Единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками, капитанами 1 ранга в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, утверждаются Президентом Российской Федерации. Перечни иных воинских должностей утверждаются в порядке, определенном министром обороны Российской Федерации или руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором настоящим Федеральным законом предусмотрена военная служба. В перечнях воинских должностей определяются воинские должности, которые замещаются на конкурсной основе, воинские должности, которые могут замещаться военнослужащими женского пола, военнослужащими, являющимися иностранными гражданами, гражданским персоналом, а также воинские должности, которые не могут замещаться военнослужащими, являющимися гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства.

Отсутствие федерального закона о правоохранительной службе не позволяет установить единый перечень должностей правоохранительной службы. По сути, для каждого органа данный перечень утверждается отдельно. Так, перечень типовых должностей в органах внутренних дел и соответствующих им специальных званий утверждается Президентом РФ. На основании перечня типовых должностей в органах внутренних дел министром внутренних дел с учетом особенностей функционирования этих органов могут учреждаться соответствующие типовым должностям по своему правовому статусу должности с иными наименованиями - нетиповые должности.

§ 3. Административно-правовой статус государственного служащего.

Правовой статус государственного служащего определяется совокупностью его прав и обязанностей. Нужно отметить, что по юридической природе они являются относительными. Все права и обязанности служащего возникают и могут быть реализованы только после поступления на должность, то есть после вступления в силу специального акта государственной администрации – приказа представителя нанимателя[53]. Наиболее целесообразно права и обязанности служащего подразделять на общие и должностные. Общие, в свою очередь, распространяются на всех служащих, служащих одного вида службы или органа. Именно они и характеризуют лицо в качестве государственного служащего. Вторая группа связана с занимаемой должностью и производна от правового статуса государственного органа. Поэтому должностные обязанности возможно именовать полномочиями. Они сообщают служащему качества должностного лица – представителя государственной власти.

Для служащих каждого вида (с учетом особенностей правового регулирования государственной службы в правоохранительных органах) права и обязанности закрепляются в специальных нормативных правовых актах. Исключением является Федеральный закон «О противодействии коррупции», нормы которого устанавливают обязанности общие для всех государственных и муниципальных служащих: 1) обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; 2) обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; 3) обязанность уведомлять представителя нанимателя о возникновении конфликта интересов. Кроме этого, к общим обязанностям гражданских служащих относятся:

1) соблюдать действующие правовые нормы;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

5) соблюдать служебный распорядок государственного органа;

6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи;

10) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Гражданский служащий обязан указывать стоимостные показатели в соответствии с требованиями, устанавливаемыми федеральными законами, указами Президента РФ. Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами. Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности. Гражданские служащие подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных федеральным законом.

Аналогичный (или примерно такой) перечень установлен в отношении негражданских служащих. В этом случае формулировки норм принимаются с учетом специфики государственной службе в соответствующем органе. Например, в законе о службе в органах внутренних дел закрепляются два вида обязанностей: основные обязанности сотрудника и требования к служебному поведению. Если первая группа практически повторяет аналогичные обязанности гражданского служащего, то вторая призвана обеспечить должное отношение служащего полиции к исполнению его должностных обязанностей. Среди них выделяются:

1) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют содержание его профессиональной служебной деятельности;

2) заботиться о сохранении своих чести и достоинства, не допускать принятия решений из соображений личной заинтересованности, не совершать при выполнении служебных обязанностей поступки, вызывающие сомнение в объективности, справедливости и беспристрастности сотрудника, наносящие ущерб его репутации, авторитету федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, а также государственной власти;

3) проявлять уважение, вежливость, тактичность по отношению к гражданам, в пределах служебных полномочий оказывать им содействие в реализации их прав и свобод;

4) соблюдать нейтральность, не оказывать предпочтение каким-либо политическим партиям, другим общественным объединениям, религиозным и иным организациям, профессиональным или социальным группам, гражданам;

5) не допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении государственных органов, должностных лиц, политических партий, других общественных объединений, религиозных и иных организаций, профессиональных или социальных групп, граждан, если это не входит в его служебные обязанности;

6) проявлять уважение к национальным обычаям и традициям, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, не допускать действий, нарушающих межнациональное и межконфессиональное согласие;

7) выполнять служебные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

8) выполнять служебные обязанности в рамках компетенции федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, установленной законодательством Российской Федерации.

Нужно отметить, что данный перечень вовсе не исключает наличие указанных обязанностей у служащих иных органов. Безусловно, гражданский служащий или служащий ФСБ России также должны уважать национальные обычаи и традиции, проявлять уважение, вежливость и тактичность и пр. Просто в их статусе данные обязанности часто сформулированы в более общих формулировках, они могут вытекать из принципов осуществления государственной службы.

Общие права служащих также определяются специальным законодательством. Как правило, их перечень идентичен для любого вида службы и для службы в любом органе. Показателен перечень, приведенный в Федеральном законе «О государственной гражданской службе». Гражданский служащий имеет право на:

1) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

8) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

9) защиту сведений о гражданском служащем;

10) должностной рост на конкурсной основе;

11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

12) членство в профессиональном союзе;

13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

14) проведение по его заявлению служебной проверки;

15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;

16) медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

17) государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

18) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Данную норму следует прокомментировать. Закон предусматривает следующие действия субъектов правоотношения. 1. Служащий уведомляет руководителя органа о своем желании выполнять иную оплачиваемую работу. Безусловно, он обязан сообщить каким образом и где он предполагает получать доход. 2. Представитель нанимателя выносит дело на рассмотрение комиссии по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. 3. С учетом мнения комиссии руководитель принимает окончательное решение. Если конфликт интересов установлен, то служащий получает отказ, а при его отсутствии служащему разрешается осуществление дополнительной оплачиваемой деятельности. Нужно отметить, что последний вариант практически не реализуем. Например, нужно учитывать время, необходимое служащему для волнения предполагаемой работы: оно не должно совпадать со служебным временем. Безусловно заявленная деятельность не должна пересекаться с полномочиями органа, а организация не должна контактировать с органом. Следует иметь ввиду и ограничения несовместимые со служебным статусом (нельзя заниматься предпринимательской деятельностью, занимать руководящие должность в организациях). Имеются и более сложные проблемы. Например, служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. Вопрос: если работа осуществляется, к примеру, ночью, то каким образом человек сможет в служебное время с надлежащей отдачей исполнять возложенные на него должностные обязанности? Здесь уместен пример из практики ФРГ. В немецком законодательстве запреты и ограничения на публичной службе определяются на основании долга верности. Он означает, что чиновник в любое время выступает на стороне государства и конституционного порядка. Обратной стороной долга верности чиновника является попечительский долг государства, обязанного взять чиновника под защиту в случае неправомерных претензий к нему[54]. Представляется, что подобные доктрины уместны и в российской практике, но без официального оформления они не будут иметь надлежащего значения. С другой стороны, без подобной доктрины реализация любого ограничения на государственной службе столкнется с дискуссией о пределах правоограничения.

§ 4. Управление государственной службой.

Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов о государственной службе.

Получается, что управление государственной службой связано с реализацией двух функций: кадрового обеспечения и контроля исполнения государственно-служебного законодательства. В принципе в ведении субъектов управления государственной службы должны находиться вопросы поступления на государственную службу (прежде всего прохождения квалификационных испытаний), аттестации служащих, оценки эффективности их деятельности, кадрового резерва, подготовки, переподготовки и повышения квалификации, а также рассмотрения жалоб служащих на нарушения их прав, проведения п

Дата добавления: 2014-01-20