Конгрес і зовнішня політика

Изучается роль законодательного органа американского правительства во внешнеполитическом процессе. В частности, анализируются: организация и деятельность комитетов по международным отношениям обеих палат Конгресса, основы формирования внешнеполитического бюджета, взаимоотношения президентской и законодательной властей в период модернизации Р. Рейганом стратегического потенциала США, особенности ратификационных слушаний в Сенате по советско-американскому Договору РСМД в 1988 г.

Согласно Конституции США Конгресс, как федеральный представительный орган, обладает следующими внешнеполитическими полномочиями. Во-первых, он наделён правом объявлять войну, которое на деле редко реализуется.

Во-вторых, он формирует и контролирует реализацию федерального бюджета, включая его внешнеполитическую часть для «обеспечения общей обороны и благополучия Соединённых Штатов». Причём: «Никакие деньги не должны выдаваться из казначейства иначе, как в соответствии с ассигнованиями, выделенными по закону»[6].

В-третьих, серьёзные международные договоры, заключаемые президентом, подлежат ратификации, для чего необходимо «совет и согласие» Сената на это, точнее, «согласие двух третей присутствующих сенаторов»[7].

Конституцией и Сводом федеральных законов США не регулируется структурная организация его обеих палат. Это делается на основе внутренних регламентирующих правил палат. В обеих из них имеется множество постоянно действующих комитетов, в состав которых, в свою очередь, входят подкомитеты.

Следует также сказать об отличиях палат Конгресса, которые связаны с их различной численностью. Число членов Палаты представителей составляет 435 человек, а количество сенаторов – 100. Для членов Палаты представителей очень важно попасть в наиболее влиятельные комитеты, например, Комитет по доходам и налогам, Комитет по ассигнованиям или Комитет по международным отношениям, с тем, чтобы, можно было оказывать услуги своему избирательному округу и тем самым облегчать себе переизбрание через каждые два года. Число членов в различных комитетах Палаты представителей может достигать 40 и 50 человек, а это приводит к медленному «служебному росту» конгрессменов, при котором на вхождение в руководство какого-либо комитета может уйти до двух десятилетий.

С другой стороны, конгрессмены из-за их многочисленности входят в состав, как правило, двух комитетов. Это означает, что со временем они становятся довольно компетентными специалистами в сфере деятельности своих комитетов и перестают зависеть от экспертных знаний аппарата комитетов.

В Сенате ситуация иная. В силу малочисленности сенаторов они входят в состав, как правило, четырёх комитетов. Среди них почти автоматически один или даже два будут влиятельными. Поскольку сенаторам приходится специализироваться сразу в нескольких областях по сферами компетенции их комитетов, постольку они гораздо больше зависят от мнений экспертов в аппарате этих комитетов.

К внешнеполитическому механизму можно отнести несколько комитетов и подкомитетов в обеих палатах, специализирующихся по различным областям внешнеполитической деятельности и различным этапам бюджетного процесса.

Комитет по международным отношениям Палаты представителей относится к профильным (т.е. санкционирующим). Его основные функции сводятся к анализу и корректировке проекта бюджета Госдепартамента и АМР, предложенного президентом и одобрению соответствующего санкционирующего законопроекта.

В соответствии с Правилами Палаты представителей каждый комитет может включать в себя не более 4-5 подкомитетов. Основной «продукцией» комитета выступают стенограммы и отчёты о проведённых слушаниях, законопроекты и проекты резолюций, доклады комитета или его аппарата.

В начале 2000-х годов Комитет по международным отношениям включал в себя 49 законодателей. Поскольку большинство в Конгрессе принадлежало республиканцам, соответственно они преобладали и в комитете при соотношении 26:23, и в подкомитетах.

Председатели комитетов и подкомитетов избираются на собраниях фракции той партии, которая завоевала на очередных выборах большинство в палате. Председатели обладают значительной властью. Они отбирают среди множества законопроектов и проблем те, которые соответствуют их взглядам и будут рассматриваться на заседаниях комитета и подкомитетов, а затем поступят на утверждение всей палаты. Председатели также приглашают на слушания, как правило, таких экспертов, взгляды которых близки к их воззрениям.

В соответствии с правилами палаты каждый комитет может обладать аппаратом специалистов и экспертов, численность которого не должна превышать 30 человек. Причём, партия, имеющая большинство, имеет право использовать до 2/3 аппарата, а партия, находящаяся в меньшинстве – до 1/3.

Главным в деятельности комитета являются ежегодные обсуждения, анализ, корректировка и одобрение проекта санкционирующего билля по внешнеполитическому бюджету США на будущий год (Foreign Relation Authorization Act), предложенного АБУ в феврале текущего года. Санкционирующий внешнеполитический акт может модифицировать (т.е. изменить) структуру Госдепартамента; установить новые, продолжить прежние программы или скорректировать их. Также в акте санкционируется последующее выделение ассигнований на финансирование программ Госдепартамента.

В феврале-марте, как выяснил автор, происходят слушания в Комитете по международным отношениям и его подкомитетах, во время которых анализируется президентский вариант. К 15 марта анализ проекта АБУ и выработка собственного варианта санкционирующего билля по закону должны быть завершены. После этого внешнеполитический комитет наряду с другими профильными комитетами передаёт свой вариант в Бюджетный комитет Палаты представителей. Последний сводит воедино билли всех профильных комитетов в проект Бюджетной резолюции.

Анализ и корректировка проектов санкционирующих биллей начинается приблизительно одновременно в Палате представителей и Сенате без формального взаимодействия между ними. В верхней палате внешнеполитическим бюджетом занимается соответственно профильный Комитет по международным отношениям. Он также утверждает свой вариант санкционирующего билля. А затем Бюджетный комитет Сената также объединяет билли профильных комитетов в единый пакет.

Затем на заседании Согласительной комиссии обеих палат Конгресса вырабатывается общий, компромиссный вариант Бюджетной резолюции, которая в окончательном варианте до 15 апреля принимается обеими палатами.

Комитет по международным отношениям Сената также относится к профильным санкционирующим комитетам, причём, первой категории (в Сенате также имеются комитеты второй и третьей категории).

Его сфера юрисдикции приблизительно такая же, как и у аналогичного комитета Палаты представителей, но с некоторыми добавлениями. Это, прежде всего: рассмотрение международных договоров и подготовка рекомендаций по их ратификации, вынесение рекомендаций Сенату по кандидатурам послов и «всеобъемлющие исследования и аналитические обзоры, имеющие отношение к национальной безопасности, внешней и внешнеэкономической политике»[8].

В середине первого десятилетия 2000-х годов комитет состоял из 10 республиканцев и 8 демократов. В своём составе комитет имел семь различных подкомитетов, которые обладали региональной и функциональной специализацией. Основная «продукция» комитета такая же, как и у аналога в нижней палате. Председатели комитета и подкомитетов аналогичным образом избираются на собраниях партийных фракций Сената.

Аппарат всего комитета насчитывал порядка 45 человек. Он также подразделялся на аппараты большинства и меньшинства, которые количественно соотносились приблизительно 2:1. Что касается основной функции сенатского комитета, то она также заключается в ежегодном формировании санкционирующего билля для Госдепартамента.

Принятое палатами санкционирующее законодательство составляет юридическую основу для деятельности дипломатического ведомства, определяет его структуру, предписывает его ответственность, а также даёт полномочия комитетам по ассигнованиям выделять средства под конкретные программы. В нём также могут содержаться оценки Конгресса по конкретным международным проблемам.

Слушания в сенатском комитете по утверждению кандидатур на пост госсекретаря, его заместителей и помощников, как выяснил автор, привлекают обычно широкое внимание СМИ и общественности. Однако рутинная работа комитета заключается в том, что ежегодно приходится иметь дело с сотнями новых назначений профессиональных дипломатов из Заграничной службы, которые, как правило, рекомендуются и утверждаются на новые должности списком.

Отдельный параграф в главе посвящён выделению ассигнований (appropriations) с помощью Конгресса на конкретные внешнеполитические программы. Как выяснил соискатель, Конгресс не обеспечивает непосредственно деньгами федеральные министерства и ведомства. Он предоставляет лишь бюджетные полномочия (budget authority).

Бюджетные полномочия – это юридические полномочия федеральных ведомств принимать на себя финансовые обязательства (obligations), требующие немедленных или будущих финансовых расходов (outlays). В качестве обязательств может, например, выступать заключение контрактов. Выполнение обязательств осуществляется платежами со стороны Министерства финансов[9].

Разработку 11 законопроектов по ассигнованиям, в соответствии с 11 сферами деятельности федерального правительства, в 2006 г. осуществляли Комитеты по ассигнованиям, которые имеются по одному в каждой палате Конгресса. Точнее, они разрабатывались соответствующими данным сферам деятельности подкомитетами этих комитетов. Сферу внешней политики в обеих палатах курируют подкомитеты по зарубежным операциям.

Интенсивная разработка проектов биллей по ассигнованиям на следующий финансовый год, как правило, происходит после утверждения Бюджетной резолюции, т.е. после 15 апреля. В конце мая - июне они вводятся на обсуждение обеих палат и утверждаются ими. В июне-июле утверждается и обретает силу закона санкционирующее бюджетное законодательство, устанавливающее верхние «потолки» возможных расходов для биллей по ассигнованиям.

Окончательное согласование вариантов законопроектов по ассигнованиям между палатами должно происходить в августе – сентябре. В течение сентября все билли по ассигнованиям (11 в 2006 г.), включая внешнеполитический, должны быть представлены президенту и подписаны им. После этого они становятся законом, т.е. федеральные министерства и ведомства получают полномочия тратить финансовые средства. Следующий финансовый год начинается 1 октября текущего.

На деле Конгресс редко укладывается в предусмотренный законом график бюджетного процесса, и обычно принимаются меры по обеспечению временного финансирования правительства. А билли по ассигнованиям нередко окончательно утверждаются президентом в ноябре и даже декабре.

Ярким примером взаимодействия и, одновременно, политического противоборства президентской власти и Конгресса в сфере военной политики в главе служит параграф, посвящённый проблемам модернизации Р. Рейганом стратегических вооружений США в первой половине 80-х годов (case study).

Эта модернизация охватила всю ядерную триаду: межконтинентальные баллистические ракеты наземного базирования (МБР), баллистические ракеты подводных лодок (БРПЛ) и сами атомные подлодки, стратегические бомбардировщики. Конкретно речь шла о: начале производства и развёртывании тяжёлой МБР «МХ» (эм-экс) с десятью разделяющимися головными частями индивидуального наведения (РГЧ ИН); разработке более компактной МБР «Миджитмен» повышенной точности с одной манёвренной боеголовкой; производстве современных стратегических бомбардировщиков «В-1» (бэ–1); производстве современных ядерных подводных лодок типа «Трайдент».

Кроме того, с 1983 г. администрация Рейгана начала требовать от Конгресса финансирования программы «звёздных войн», которая была нацелена на создание противоракетного космического лазерного оружия.

За первое пятилетие 80-х годов Рейгану удалось увеличить ежегодный военный бюджет в 1,5 раза, с 200 млрд. долл. до приблизительно 300 млрд. Это было большим достижением, поскольку в 70-е годы Конгресс сдерживал этот рост.

В то же время, Рейгану приходилось маневрировать, постоянно идти на компромиссы с законодателями. В целом Конгресс и при нём оставался самостоятельным действующим лицом во внешнеполитическом механизме и мог по собственному усмотрению отменить любую военную программу.

Ещё одним важным исследованием конкретной ситуации в главе выступает параграф, в котором анализируется процесс ратификационных слушаний в Сенате по советско-американскому Договору РСМД (ликвидации ракет средней и меньшей дальности) в 1988 г.

Договор РСМД, подписанный в декабре 1987 г., был абсолютно неравноценным. По его условиям Советский Союз должен был уничтожить более чем в два раза больше ракет средней и меньшей дальности, чем Соединённые Штаты. А ядерных боеголовок СССР должен был снять с этих носителей почти в четыре раза больше[10]. Казалось бы, Сенат должен был быстро одобрить столь выгодный договор.

Однако, как выявил соискатель, руководство верхней палаты Конгресса, которое тогда составляли представители Демократической партии, в первую очередь, волновала «равная роль» законодательной власти по отношению к президентской в ратификационном процессе. По этой причине оно дважды ставило этот процесс под угрозу срыва. А многочисленные и значительные уступки советской стороны во главе с М.С. Горбачёвым вообще никто не оценил. Уступчивость СССР объяснялась жёсткостью Рейгана и его быстрым наращиванием военного бюджета.

Завершается пятая глава анализом наиболее важных положений законопроекта (Акта) по распространению демократии 2005 г. (ADVANCE Democracy Act 2005). В 2005 г. он был предложен на рассмотрение обеих палат Конгресса и введён в качестве одного из компонентов в текст проекта санкционирующего внешнеполитического билля. Окончательно он был принят и стал законом летом 2007 г. в качестве составной части другого билля.

В преамбуле к данному акту была изложена позиция Конгресса относительно необходимости глобального «продвижения демократии». В ней, в частности, говорилось, что «продолжающееся отсутствие демократии, свободы и игнорирование важнейших прав человека в ряде стран» представляет угрозу «национальной безопасности США …, поскольку в таких странах могут процветать экстремизм, радикализм и терроризм». Также подчёркивалось, что США созданы на основе «универсальных (universal) ценностей», «распространение которых составляет базовый компонент их внешней политики», а «цель внешней политики США – содействовать распространению универсальной демократии»[11].

На основе вышеуказанных представлений в тексте законопроекта предлагалось американским посольствам и послам в «недемократических» странах перейти «к наблюдению и продвижению демократии», проще говоря, к провоцированию «бархатных революций».

Данный законопроект по содержанию очень походил на основные идеи «дипломатии преобразований» К. Райс. Если принять во внимание, что его начали рассматривать в Конгрессе почти на год ранее инициативы Райс, то становится ясно, что до победы демократов на президентских выборах 2008 г. глобальный «экспорт демократии» считался большинством политической элиты США нормальным способом укрепления национальной безопасности.

Таким образом, законодательная власть в США выступает самостоятельным действующим лицом во внешнеполитическом механизме.

Дата добавления: 2014-01-11