Питання 2: Принципи, функції та компетенція органів публічної влади

Вступ

ЛЕКЦІЯ

з навчальної дисципліни: «Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні»

По темі № 2 “ОСНОВИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІІ.”

Для студентів юридичного факультету.

Спеціальність: 7.060101 “Правознавство”.

Питання:

4. Поняття та ознаки органів публічної влади. Система органів публічної влади в Україні.

5. Принципи, функції та компетенція органів публічної влади в Україні.

6. Правова та територіальна основа організації та діяльності органів публічної влади в Україні.

Реферат: Суверенітет – головна ознака державної влади.

4.Поняття та ознаки органів публічної влади. Система органів публічної влади в Україні.

4.1.Поняття органів публічної влади.

4.2.Ознаки органів публічної влади.

4.3.Система органів публічної влади в Україні.

4.4.Класифікація органів публічної влади.

5.Принципи, фунції та компетенція органів публічної влади.

5.1.Загальні та спеціальні принципи організації й діяльності органів публічної влади в Україні.

5.2.Функції органів публічної влади.

5.3.Компетенція та підвідомчість органів публічної влади в Україні.

У суспільстві існують або існували різноманітні види особистої і соціальної влади — влада глави сім'ї, влада володаря над рабом або слугою, економічна влада власників засобів виробництва, духовна влада церкви та ін. Усі названі види являють собою або індивідуальну, або корпоративну (групову) владу. Вона існує в силу особистої залежності підвладних, не розповсюджується на всіх членів суспільства, не претендує на загальність, не є публічною.

Влада ж публічна спрямована на вирішення суспільних справ, розповсюджується за територіальним принципом, їй підкоряються всі, хто знаходиться на певній «підвладній» території. Вона здійснюється особливим прошарком людей, які професійно займаються управлінням і складають апарат влади. Цей апарат підпорядковує всі шари суспільства, соціальні групи своїй волі, управляє на основі організованого примусу аж до можливості фізичного насильства відносно соціальних груп і окремих людей. Апарат публічної влади існує й функціонує за рахунок податків з населення і призначений для того, щоб діяти у суспільних інтересах. Але апарат, і перш за все його керівництво, відображають інтереси суспільства так, як вони їх розуміють. Точніше, в умовах демократії апарат лише під тиском громадянського суспільства відображає реальні інтереси більшості соціальних груп, а в умовах авторитаризму правителі особисто визначають, у чому полягають інтереси й потреби суспільства.

Питання 1: Поняття та ознаки органів публічної влади. Система органів публічної влади в Україні.

Поняття та ознаки органів публічної влади.

Публічна влада виступає у двох формах: 1) державна влада, 2) влада місцевого самоврядування (муніципальна влада). Для обох форм публічної влади притаманна низка спільних ознак:

— спрямованість на виконання суспільних завдань і функцій;

— інституційний характер, тобто функціонування через відповідні публічні інститути (органи публічної влади);

— легітимність;

— відособленість апарату, що здійснює цю владу, від населення;

— об'єднання підвладних за територіальною ознакою;

— загальність, тобто охоплення владою всіх осіб на відповідній території;

— безперервність функціонування (за наявності окремих тимчасових органів);

— універсальність, тобто спрямованість на вирішення усіх справ суспільного значення;

— обов'язковість владних рішень для всіх суб'єктів на відповідній території;

— функціонування у правових формах (нормотворчій, установчій, правозастосовчій, контрольній та інтерпретаційній), тобто діяльність за законодавче встановленою процедурою і оформлення владних рішень правовими актами;

— можливість використання передбачених законодавством засобів примусу для реалізації своїх рішень;

— право встановлювати і стягувати загальнообов'язкові податки і збори з населення; самостійне формування бюджету.

Водночас, державній владі притаманні певні особливості, у першу чергу, державний суверенітет, загальнодержавний масштаб дії, спрямованість на першочергове виконання загальнонаціональних потреб, постійний правовий зв'язок з населенням через інститут громадянства, субординаційні відносини всередині державного апарату, наявність особливих органів — так званих «силових структур» (армія, поліція, прокуратура, служба безпеки, органи виконання покарань та ін.). Матеріально-фінансовою основою держав­ної влади є державна власність, а також кошти державного бюджету.

Безумовно, найбільш суттєвою ознакою державної влади є її суверенітет. У новітній юридичній літературі державний суверенітет визначається як «властивість держави самостійно і незалежно від влади інших держав здійснювати функції всередині держави і у відносинах з іншими державами» або як «верховенство і незалежність від будь-яких інших влад всередині країни або у взаємовідносинах з іншими державами». Однак легальне (законодавче) визначення державного суверенітету є більш розгорнутим і міститься в Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., яка розглядає цей політико-правовий феномен як «верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах».

Влада місцевого самоврядування також характеризується деякими особливостями:

— її джерелом є народ, а первинним носієм — територіальна громада;

— вона розповсюджується лише на територію адміністративно-територіальних одиниць;

— її органи діють від імені територіальної громади, а не народу чи держави;

— вона стосується тільки питань місцевого значення;

— її розповсюдження на загальнодержавні питання можливе лише на основі делегування відповідних державних повноважень;

—матеріально-фінансову базу її органів складають комунальна (муніципальна) власність і місцевий (муніципальний) бюджет;

—її органи пов'язані більш тісними зв'язками з населенням;

— в системі її органів відсутня жорстка ієрархія і підпорядкова­ність.

Система органів публічної влади в Україні

Публічна влада може здійснюватись двома шляхами — безпосередньо населенням (народом у цілому чи територіальними громада­ми) або через відповідні інституції, які називаються органами публічної влади. В залежності від форм публічної влади розрізняють органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Органи публічної влади являють собою досить жорстку, внутрішньо узгоджену і взаємопов'язану у своїх елементах систему.

Система органів публічної влади в Україні — це сукупність установлених Конституцією України органів державної влади і місцевого самоврядування, що забезпечують захист прав, свобод і законних інтересів громадян, безпеку держави й суспільства, вирішують питання соціально-економічного та культурного будівництва. Відпо­відно до положень Конституції України, ця система поділяється на наступні ланки:

І.Система органів державної влади:

1. Глава держави — Президент України.

2. Єдиний орган законодавчої влади (парламент) — Верховна Рада України.

3. Система державних органів виконавчої влади: а) Кабінет Міністрів України — вищий орган у системі органів державної ви­конавчої влади; б) міністерства, державні комітети, центральні органи зі спеціальним статусом — центральні органи виконавчої вла­ди; в) місцеві державні адміністрації — місцеві органи державної виконавчої влади;

4. Система державних органів судової влади.

II.Система органів влади Автономної Республіки Крим:

1. Єдиний представницький орган автономії — Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

2. Система органів виконавчої влади автономії:

а) Рада міністрів Автономної Республіки Крим — вищий вико­навчий орган автономії;

б) центральні виконавчі органи автономії — міністерства, республіканські комітети, інші центральні органи, центральні органи зі спеціальним статусом.

III.Система органів місцевого самоврядування:

1. Представницькі органи місцевого самоврядування: а) сільські, селищні, міські ради — органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їх іме­ні та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядуван­ня; очолюють їх відповідно сільські, селищні, міські голови, що обираються територіальними громадами; б) районні та обласні ради — органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; очолюють їх голови цих рад, які обираються самими радами з числа депутатів; в) районні в містах ради — представницькі органи місцевого самоврядування, які можуть створюватися за рішенням територіальної громади міста або міської ради.

2. Виконавчі органи місцевого самоврядування — виконавчі комітети, відділи, управління сільських, селищних, міських, район­них у містах рад та інші створювані радами виконавчі органи.

3. Органи самоорганізації населення — будинкові, вуличні, квартальні ради і комітети, а також ради мікрорайонів — можуть ство­рюватися за ініціативою жителів і з дозволу сільських, селищних, міських рад.

Отже, Конституція України чітко розмежовує дві системи органів публічної влади — органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Згідно з положенням ч. 1 ст. 5 Основного Закону, народ здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи дер­жавної влади і місцевого самоврядування. Це означає, що й органи державної влади, й органи місцевого самоврядування — суть органи влади народу, але водночас — це різні форми здійснення цієї влади.

Орган державної влади — складова частина державного апарату, що бере участь у здійсненні функцій держави, діє від її імені і за дорученням, має державно-владні повноваження, відповідну компетенцію і структуру, застосовує властиві їй організаційно-правові форми діяльності.

Державна влада є єдиною у тому сенсі, що вона здійснюється державним апаратом у цілому, і не існує кількох конкуруючих «дер­жавних влад». Це є однією із складових державного суверенітету. Однак, по-перше, єдину державну владу здійснюють законодавчі, виконавчі і судові органи. По-друге, з історичним розвитком державності формується певний принцип взаємовідносин, диференціації та ко­операції цих органів, який називається поділом влади.

Єдину державну владу здійснює державний апарат, що являє собою систему державних органів. У межах цієї системи розрізняються три основні підсистеми органів або гілки державної влади: законодавча, виконавча і судова.

Три основні гілки влади відображають основні правові форми впливу державного апарату на суспільство, прерогативні функції відповідних органів спрямовані назовні державного механізму, на цілеспрямоване впорядкування суспільних відносин. Однак з ускладненням завдань, що постають перед суспільством і державою, відбувається ускладнення державного апарату і подальша спеціалізація державних органів, з'являються нові органи, які не входять до жодної з основних гілок влади. До таких органів слід віднести президента у напівпрезидентській республіці, конституційний суд, прокуратуру, рахункову палату, виборчі комісії та ін. їх функції в першу чергу спрямовані всередину державного механізму, мають на меті забезпечення його оптимального функціонування в межах Конституції та законів. На сьогодні дедалі більше вітчизняних державознавців схильні розглядати принцип поділу влади як доктринальний, не обмежуючи систему органів державної влади трьома гілка­ми, про які йдеться у ст. 6 Конституції України.

Орган місцевого самоврядування — це орган самоврядного територіального співтовариства (територіальної громади), яким він формується і перед яким відповідає за належне здійснення своїх повноважень.

Система органів місцевого самоврядування, на відміну від системи державних органів, не підпорядковується принципу поділу влад. Однак це не виключає їх функціонального і компетенційного розмежування. Змістовна класифікація цих органів зводиться до їх по­ділу на представницькі і виконавчі. Представницькі (ради) є вибор­ними, їх основна функція полягає у виявленні і відображенні думок, настроїв та інтересів членів територіальної громади та їх оформленні у вигляді загальнообов'язкових рішень з питань місце­вого значення. Втіленням цих рішень в життя займаються виконавчі органи, які можуть бути виборними або призначуваними.

Слід відзначити, що в організації публічної влади на місцях одночасно поєднуються дві засади: суспільна і державна. Державна засада виявляється у тому, що: а) територія місцевого співтова­риства є державною територією, а місцеві жителі є громадянами держави; б) статус місцевого самоврядування визначається держа­вою в Конституції й законах; в) місцеві справи вирішуються самостійно, але в руслі єдиної державної політики; г) органи місцевого самоврядування не мають права встановлювати свою компетенцію, оскільки це прерогатива держави. У свою чергу, суспільна засада виявляється у такому: а) органи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження, і органи державної виконавчої влади не мають права втручатися в законну діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування; б) матеріально-фінансову основу їх складає комунальна власність і місцевий бюджет; в) місцеві ради самостійно встановлюють місцеві податки і збори; г) територіальні громади можуть мати власну символіку і статут, що відбивають історичні, національно-культурні, соціально-економічні особливості відповідної території; д) правові акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах їхніх повноважень, обов'язкові на території місцевого самоврядування для усіх фізичних і юридичних осіб.

Органи публічної влади можуть бути класифіковані за різними критеріями:

1) за належністю до однієї з підсистем публічної влади — органи державної влади і органи місцевого самоврядування;

2) за порядком формування — виборні й призначувані;

3) за порядком прийняття рішень — одноосібні та колегіальні;

4) за предметною підвідомчістю — органи загальної й спеціальної компетенції;

5) за територіальною підвідомчістю — загальнодержавні й місце­ві;

6) за внутрішньою структурою — централізовані й децентралізовані;

7) за часом існування — постійні та тимчасові.

Принципи організації й діяльності органів публічної влади — це законодавчі відправні засади, ідеї, положення, які виступають базисом формування, організації та функціонування органів публіч­ної влади. Вони поділяються на загальні принципи, що стосуються системи органів публічної влади в цілому, і спеціальні, дія яких розповсюджується лише на окремі підсистеми, ланки цієї системи чи на окремі органи публічної влади.

У свою чергу, загальні принципи прийнято поділяти на дві групи в залежності від форми їх юридичного закріплення й місця в загальній системі принципів, що визначають організацію роботи органів публічної влади.

До першої групи належать принципи, які закріплені в Основному Законі і являють собою засади конституційного ладу України: вища соціальна цінність людини, народний суверенітет, державний суверенітет, республіканізм, демократизм, унітаризм, соціальна держава, правова держава, світська держава, поділ влади, верхо­венство права, законність, гласність, визнання міжнародно-правових стандартів. Для цих принципів характерною є вища юридична сила (навіть у порівнянні з іншими нормами Конституції), фундаментальний характер, найвищий ступінь абстрактності, універсальність, підвищена стабільність, ідеологічна нейтральність, конститу­ційна форма закріплення, системність.

Принцип найвищої соціальної цінності людини передбачає без­умовний пріоритет прав і свобод людини в діяльності органів публічної влади. Жодна інша мета не може слугувати підставою для обмеження чи скасування основних прав і свобод особи. Органи публічної влади створюються й діють для забезпечення прав людини, всі інші їх функції є похідними.

Зміст принципу народного суверенітету полягає у визнанні народу носієм суверенітету і єдиним джерелом влади. Саме народу належить право бути вищим суддею з питань влади і вирішувати до­лю останньої. Відповідно його воля, висловлена в певних формах, є істинним і єдиним базисом держави. Саме від волі народу виходить мандат на устрій держави і будь-які зміни її форми, входження дер­жави у відповідні міждержавні об'єднання. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народу і не може бути узурповане державою, її органами чи посадовими особами; водночас ніхто не може узурпувати державну владу.

Принцип державного суверенітету означає визнання держав­ної влади похідною від народу верховною владою, що виявляється у самостійному здійсненні державою своїх функцій в рамках націона­льного і міжнародного права. Спираючись на легальне визначення суверенітету України, що дається у Декларації про державний суве­ренітет України від 16 липня 1990 р., можна виділити чотири внутрішніх і дві зовнішніх ознаки державного суверенітету:

Внутрішні ознаки:

— верховенство — на території держави не може бути інших, конкуруючих з нею влад; тільки держава може робити свої веління загальнообов 'язковими;

— самостійність — будь-яке протизаконне втручання інших суб'єктів політичної системи в діяльність держави заборонене; у дер­жави достатньо власних ресурсів для виконання своїх завдань і функцій; — повнота — державна влада розповсюджується на всі сфери су­спільного життя без винятку; держава має право вирішувати будь-які справи, що становлять суспільний інтерес, без винятку;

— неподільність — державна влада є цілісною, єдиною; між державними органами і гілками влади розподіляються лише повноваження для більш ефективного вирішення суспільних справ.

Зовнішні ознаки:

— незалежність — держава самостійно формує свою зовнішню і внутрішню політику, втручання іноземних держав у внутрішні справи суверенної держави є неприпустимим;

— рівноправність — держава має рівні права і обов'язки у порівнянні з іншими суверенними державами, є повноцінним учасником світової спільноти.

Принцип республіканізму або республіканської форми правління проголошений у ч. 1 ст. 5 Конституції і полягає у тому, що всі вищі органи державної влади формуються або безпосередньо наро­дом, або загальнонаціональними представницькими органами. Таким чином, в Україні неможливі будь-які спадкові, довічні посади і державні органи, виведені за межі відповідальності перед народом. Основний Закон України закріплює напівпрезидентську республіку, за якою глава держави — Президент — виведений за межі трьох основних гілок влади і покликаний виконувати консолідую­чу, інтегруючу роль у державному механізмі.

Принцип демократизму означає право і реальну здатність громадян, широких верств населення впливати на процес вироблення і зміст державно-владних рішень. У новітній літературі з теорії держави і права набуло поширення «розширювальне» тлумачення демократії, коли демократія ототожнюється з взірцем, оптимальним устроєм держави. На наш погляд, більш коректним є «буквальне» тлумачення демократії як форми політичного режиму, коли демократичною вважається «та держава, устрій і діяльність якої відповідають волі народу, загальновизнаним правам і свободам людини і громадянина». У демократичній державі мають створюватися належні умови для діяльності політичних партій, спілок, асоціацій, що відображають багатоманітність соціальних, політичних, еконо­мічних ідеалів, прагнень і програм.

Принцип унітаризму або унітарної форми державного устрою у сфері державного будівництва означає відсутність у складі України будь-яких державоподібних утворень, єдність державного механізму і єдність системи законодавства. В адміністративно-територіальних одиницях не можуть створюватись органи, паралельні з місце­вими органами державної влади. Вони можуть мати тільки власні органи місцевого самоврядування, порядок формування, функції та компетенція яких визначаються законодавством України. Автономна Республіка Крим є адміністративно-територіальною автономією у складі України і ніяким чином не порушує унітарного характеру нашої держави.

Принцип соціальної держави означає спрямованість державної політики на першочергове задоволення соціальних потреб грома­дян. Зазначений принцип покладає на державу обов'язок розробля­ти і здійснювати спеціальні соціальні програми, спрямовані на під­вищення загального рівня життя громадян, підтримку соціальне вразливих прошарків суспільства, вирівнювання доходів населення, здійснення заходів щодо розширення мережі і зміцнення мате­ріально-технічної бази соціальних закладів, тобто здійснення патер-налістської функції.

Слід відзначити, що Україна нині знаходиться лише на початку свого шляху до соціальної держави. Найважливішими за­вданнями у соціальній сфері є забезпечен­ня розвитку народонаселення, створення сприятливих житлових та соціально-побутових умов, удосконалення трудових відносин, розвиток ринку праці та зайнятості населення, розвиток соціально­го партнерства, реформування системи соціального забезпечення (у тому числі соціальна підтримка громадян, звільнених у запас або відставку з військової служби, служби в органах внутрішніх справ, установ кримінально-виконавчої системи і членів їх сімей), розвиток гуманітарної сфери (освіти, науки, фізкультури і спорту та ін.).

Принцип правової держави закріплений у ст. 1 Конституції України і передбачає визначеність державних органів правом, перш за все демократичною конституцією і правовими законами, видани­ми на підставі цієї конституції. Найбільш ґрунтовну характеристи­ку правової держави, на наш погляд, подав німецький державознавець У. Мойнер: «Правова держава є не тільки державою законного управління і всеохоплюючого судового контролю, не тільки принци­пом правової безпеки і обов'язковості виконання. У матеріальному сенсі слова воно передбачає спільноту, побудовану на повазі особистої свободи і засадах такої поміркованої та міцно заснованої державної влади, що має на меті захист цієї свободи, влади, чий порядок, що походить від народу, пов'язує всі державні дії цими засадами і праг­ненням до справедливого і рівномірного перетворення людських вза­ємин». При цьому під правом розуміють систему загальнообов'язкових норм, що відображають усталені уявлення народу про належний і справедливий устрій державного і суспільного життя.

Принцип поділу влади, не відкидаючи єдності системи держав­ної влади, вимагає, перш за все, здійснення її на основі функціонального поділу (по горизонталі) на законодавчу, виконавчу і судову підсистеми («гілки»), носіями якої є самостійні органи держави (на­приклад, в Україні — Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та суди України). Водночас цей принцип передбачає реа­льне врівноважування, за якого жодна з трьох гілок влади не може ущемити або підкорити собі інші. З іншого боку, принцип поділу влади знаходить свій прояв у розмежуванні (по вертикалі) предме­тів відання і повноважень між вищими, центральними і місцевими органами державної влади. Конкретний зміст принципу поділу вла­ди найбільш вдало, на наш погляд, визначено російськими державознавцями М. В. Баглаєм і Б. М. Габричидзе:

— закони повинні мати вищу юридичну силу і прийматися тільки законодавчим (вищим представницьким) органом;

— виконавча влада повинна займатися в основному виконанням законів і тільки обмеженою нормотворчістю, бути підзвітною або главі держави, або парламенту;

— між органами законодавчої і виконавчої влади має бути забез­печений баланс повноважень, що виключає перенесення центру прийняття владних рішень, а тим більш усієї повноти влади на од­ного з них;

— судові органи незалежні й у межах своєї компетенції функціонують самостійно;

— жодна з трьох гілок влади не повинна втручатися в прерогативи іншої влади, а тим більше зливатися з іншою владою;

— спори про компетенцію повинні вирішуватися тільки консти­туційним шляхом у рамках юридичної процедури, тобто Конституційним Судом;

— конституційна система повинна передбачати правові засоби стримування кожної влади двома іншими, тобто містити взаємні противаги для всіх влад.

Принцип поділу влади закріплений у ст. 6 Конституції України і відображений у структурі Основного Закону.

Принцип законності щодо діяльності органів публічної влади закріплений у ч. 2 ст. 19 Конституції України: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Таким чином, конституційне визнано, що за межами компетенції, визначеної Конституцією та законодавством, органи публічної влади діяти не можуть. З іншого боку, з конституційного припису випливає, що компетенція, форми і методи діяльності органів публічної влади мають бути закріплені в чинному законодавстві. Це є важливою гарантією захисту прав і свобод громадян від свавілля посадових осіб.

Принцип гласності полягає у визнанні необхідності й вимозі обов'язкового дотримання безперешкодного руху інформаційних потоків у межах політико-правової системи. Цей принцип відкидає будь-які перепони на шляху суспільне значущої інформації, за винятком лише мінімальних правообмежень, необхідних для забезпе­чення національної безпеки та обороноздатності, і водночас вимагає від держави налагодження міцних, постійних зв'язків з громадськістю. При цьому швидкий розвиток засобів масової комунікації значно полегшує інформаційний обмін, дає змогу якісно та кількісно його покращити, і водночас робить все більш проблематичним приховування відомостей від широких кіл громадськості. На відміну від попередніх принципів, принцип гласності не відображений у тексті Конституції у вигляді окремої норми, але випливає зі зміс­ту низки конституційних норм (зокрема, з положень ст. 57, ч. 1 ст. 84, ч. 2, 3 ст. 94, п. 7 ст. 129) і прямо закріплений у багатьох за­ах, що визначають статус органів державної влади і місцевого самоврядування.

До другої групи загальних принципів можна зарахувати позапар-тійність державної служби, професіоналізм і компетентність, економічність, ефективність, самостійність, рівний доступ громадян до державної служби, поєднання виборності та призначуваності, коле­гіальності та єдиноначальства, відповідальність держави за діяння своїх органів та посадових осіб, поєднання загальнодержавних і міс­цевих інтересів. Вони підпорядковані основам конституційного ла­ду і поширюють свою дію на всі органи публічної влади.

Спеціальні принципи організації та діяльності органів публічної влади є досить різноманітними і зумовленими специфікою кожного з них. З огляду на це перелік і конкретний зміст цих принципів буде викладено при характеристиці організації роботи кожного з орга­нів публічної влади окремо.

Функції та компетенція органів публічної влади

Поняття функцій держави і функцій державних органів увійшли до лексикону вітчизняної державознавчої науки ще на початку XIX ст. разом з ідеями конституціоналізму. Широко використовувались вони і в радянській теорії держави та права, ставши у 70-ті рр. предметом широкої наукової дискусії.

На сьогодні в юридичній науці переважає точка зору, згідно з якою функціями органів державної влади є основні напрями їх дія­льності, в яких виявляється їх сутність і призначення в державно­му механізмі. Кожний державний орган відповідно до своєї компе­тенції виконує притаманні йому функції. Функції держави в цілому здійснюються через функції окремих державних органів. Держав­ний орган, виконуючи свої функції, тим самим одночасно бере участь у реалізації різних функцій держави.

Функції держави (а відповідно — і державних органів) поділяють­ся за сферами діяльності («об'єктні» чи «предметні» функції) та за формами діяльності («технологічні», «владні» або «організаційні»).

Традиція виділяти функції державних органів за формами їх дія­льності походить від класиків юридичної науки Російської імперії другої половини XIX — початку XX ст. (таких як В. В. Івановський, А. С. Алексєєв, Н. М. Коркунов, Ф. Ф. Кокошкін та ін.), які під впливом теорії Ш.Монтеск'є виділяли три функції державної діяльності: законодавчу, виконавчу і судову. При цьому розподіл функцій державної влади за їх юридичною природою називався ма­теріальним, а розподіл їх за компетенцією органів — формальним. Державні органи розподілялись на три категорії в залежності від то­го, який рід функцій був переважаючим для них. Принципове зна­чення мав висновок про те, що «кожний орган, незважаючи на принципове наділення його якоюсь однією функцією, додає до неї в інтересах своєї політичної влади певною мірою й інші функції і та­ким чином певною мірою їх усіх поєднує». Вказані автори особливо підкреслювали неприпустимість змішування функцій державної влади з її завданнями, що випливають з мети держави (в якості якої проголошувалося «переслідування суспільного інтересу»), такими як охорона зовнішньої безпеки, захист права, турбота про економічний добробут населення і т. д., і відзначали, що одне й те ж державне завдання може здійснюватися державою в різних формах ви­яву влади, і, навпаки, одна й та ж функція влади може слугувати різним завданням.

Практика виділення об'єктних функцій державних органів склалася в межах радянської юридичної науки, яка відмовилась від будь-якого зв'язку з концепціями «буржуазного» державознавства і висувала на перший план класовий підхід до аналізу проблем дер­жави та права. Функції держави, відповідно, визначались як голо­вні напрями діяльності держави, що виражають її класову сутність і призначення у суспільстві. Поряд з функціями держави у науковій літературі виділялися й функції її органів, однак принцип розподілу влад заперечувався як буржуазний, замість нього проголо­шувався принцип повновладдя Рад, а основні напрями діяльності останніх визнавались первісними по відношенню до функцій усіх інших державних органів. Функції виконавчо-розпорядчих органів вважалися конкретизуючими функції Рад за окремими сферами державного і суспільного життя.

Нині в якості основних об'єктних функцій держави та її органів визнаються політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна, оборонна, зовнішньополітична, зовнішньоекономічна, гуманітарна. За способами (формами) діяльності розрізняють законодавчу (нормотворчу), виконавчу, судову, установчу, контрольну та інтер-претаційну функції.

Компетенція являє собою юридичне встановлену «систему ко­ординат», за допомогою якої можна чітко встановити належність конкретної справи до «сфери володарювання» певного органу та конкретну роль останнього у вирішенні цієї справи. Елементами компетенції є юридичні явища, які дають можливість робити ціл­ком певний висновок про «належність», правомочність владного органу у конкретних публічних правовідносинах. Ані функції, ані завдання зробити такий висновок можливості не дають. «Належність» органу визначається іншими двома чинниками: підвідомчістю і повноваженнями. Саме ці юридичні явища і є елементами компе­тенції органів публічної влади. Адже, аналізуючи законність дій ор­ганів влади, завжди виходять саме з двох критеріїв: чи входить да­на справа у сферу «володарювання» цього органу та чи мав він пра­во діяти саме таким чином.

Значна кількість органів мають тотожні повноваження (наприклад, міністерства), але компетенція кожного з них суворо інди­відуальна завдяки відмінностям у підвідомчості. В той же час предмети відання деяких органів частково перетинаються (наприклад, сфера забезпечення обороноздатності та національної безпеки Укра­їни), але повноваження цих органів у «спільних» сферах є виключно індивідуальними, неповторними, а тому ніякої «конкуренції компетенцій» не відбувається.

Повноваження державного органу є його «правообов'язками», оскільки за наявності необхідних юридичних фактів орган не може не реалізувати свої повноваження, водночас виступаючи як носій суб'єктивного права щодо підвладного суб'єкта. Недарма законодавство для визначення конкретних повноважень владного органу використовує дієслова у третій особі однини: «призначає», «коорди­нує», «керує» тощо. Адже саме така форма дає можливість най­більш точно висловити «двоїсту» сутність зазначених повноважень: вказати права органу, водночас даючи зрозуміти неприпустимість їхнього незастосування. При цьому слід мати на увазі, що, як ціл­ком слушно зауважують А. Ф. Ноздрачов і Ю. А. Тихомиров, «ор­ган є «правозобов'язаним» не тільки перед державою і перед суспільством, але й перед громадянином», що знайшло своє закріп­лення у ч. 2 ст. З Конституції України.

У сучасній державознавчій літературі та чинному законодавстві терміни «підвідомчість», «предмети відання» і «коло підвідомчих справ» використовуються як рівнозначні. Саме у такому значенні використовується термін «підвідомчість» у ЦПК України (Глава 3), КпАП України (Глава 17) та в кількох інших нормативних актах. На наш погляд, таке ототожнення понять є не зовсім коректним, оскільки зміст вказаних термінів дещо не співпадає. Підвідомчість є родовим поняттям, а предмети відання — видовим, більш вузьким за змістом.

Підвідомчість — це юридична вказівка на коло суспільних публічно-правових відносин, повноправним суб'єктом яких виступає конкретний орган публічної влади. Але точність такої вказівки мо­же бути досягнена лише шляхом визначення якісної (змістовної) та кількісної (територіальної) специфіки певних відносин. Юридична вказівка на особливості змісту цих відносин якраз і являє собою предмети відання, але сама по собі така вказівка не надає необхідної точності й повноти для характеристики підвідомчих правовідно­син, оскільки містить у собі загрозу територіального «перехрещен­ня» повноважень різних органів. Тому другим елементом підвідомчості є територіальна підвідомчість. Територіальний показник вико­ристовується законодавцем як один із засобів (поряд з предметами відання) для визначення сфери суспільних відносин, повноважним суб'єктом яких виступає конкретний орган публічної влади, і розмежування компетенції органів, що виконують однорідні функції, мають рівний правовий статус або тотожні повноваження в однорід­них за змістом правовідносинах.

На жаль, на внутрішню структуру підвідомчості досі не зверта­лося достатньої уваги у спеціальній літературі, а її складові елементи здебільшого розглядалися у відриві один від одного. Так, досить розповсюдженим у сучасному державознавстві є судження про те, що за характером повноважень органи державної (зокрема виконав­чої) влади поділяються на органи загальної компетенції і органи спеціальної компетенції1. Насправді, у цьому випадку критерієм розподілу виступає не характер повноважень, а широта предметної підвідомчості (предметна спеціалізація) органу публічної влади.

У свою чергу, питання про територіальне розмежування компетенції розглядається переважно у зв'язку з проблемою форми державного та адміністративно-територіального устрою, головним чи­ном в аспекті розмежування компетенції між центральними та місцевими органами виконавчої влади. Головна хиба такого підходу полягає у відриві даного питання від загальної проблеми визначення структури компетенції органів публічної влади, що призводить до неточних висновків. Адже мова весь час йде про розмежування повноважень, хоча у більшості випадків насправді проблема поля­гає не тільки у конкретних повноваженнях, а й у територіальних межах їх застосування, тобто у територіальній підвідомчості. До того ж порушується внутрішня узгодженість елементів компетенції, адже всі вони є логічно зумовленими і структурно взаємопов'язани­ми, являючи в сукупності неподільну єдність, систему.

Слід мати на увазі, що компетенція державних органів щодо компетенції держави має похідний характер. Володіючи початковою компетенцією, загалом окресленою Конституцією, держава розподіляє її між своїми органами таким чином, щоб вони працювали узгоджено і являли собою єдиний цілісний механізм, який здійснює державні функції. Зрозуміло, що держава не може наділити свої ор­гани компетенцією, яка б перевищувала її власну. При цьому ком­петенція державного органу визначає точні межі його діяльності і тим самим координує її з діяльністю інших органів публічної влади, а отже, і з діяльністю всього державного апарату.

Оскільки компетенція органу держави визначається шляхом видання правових норм, вона становить собою явище не тільки держав­но-владне, а й правове. Як правило, компетенція органу встанов­люється вищими органами державної влади, і тільки компетенція останніх встановлюється волею народу (як єдиного джерела влади за Конституцією).

У спеціальній літературі висловлені різні судження з питання про співвідношення функцій з компетенцією державних органів. При цьому розмаїтті підходів до вирішення даної проблеми, практично всі дослідники єдині в тому, що функції та компетенція будь-якого органу держави перебувають у тісному зв'язку між собою. Функція державного органу вказує головний напрям його діяльності, шлях до загальної мети. Для вирішення конкретних завдань, що постають на цьому шляху, за органом юридичне закріплюються певні потенційні можливості, які окреслюються у праві через вид і міру можливої й належної владної поведінки (повноваження), сфе­ру її застосування (предметну підвідомчість) та територію дії (територіальну підвідомчість). Беручи до уваги, що повноваження, предметна і територіальна підвідомчість складають поняття «компетен­ція», можна зробити висновок, що функції є напрямами реалізації (застосування) компетенції на шляху до поставленої перед органом мети: компетенція а функції а завдання а мета. Як цілком слушно вказує В. Ф. Погорілко, компетенція органу є похідною від його функцій, вона за змістом є більш рухомою, динамічною, пристосованою до частіших змін.

Разом з тим функції органу влади виявляються саме через сукуп­ність усіх елементів компетенції. При цьому основні напрями діяль­ності державних органів є похідними від головних функцій держа­ви, або, іншими словами, функції держави розподіляються між усіма органами в залежності від місця кожного з них у державному механізмі.

Дата добавления: 2014-01-11