Понятие и состав финансовой основы местного самоуправления

Теме № 4 Финансово-экономические основы местного самоуправления

1. Понятие и состав финансовой основы местного самоуправления

2. Понятие и правовой режим местных бюджетов

3. Доходы местных бюджетов

4. Расходы местных бюджетов

5. Заимствования местных бюджетов

6. Межбюджетные отношения

7. Правовое регулирование бюджетного процесса в муниципальных образованиях

8. Экономическая основа местного самоуправления

Финансовую основу местного самоуправления можно определить как совокупность отношений в бюджетной и налоговой сфере, урегулированных нормами финансового права с целью создания механизма формирования и расходования финансовых средств для финансового обеспечения решения вопросов местного значения и переданных государственных полномочий.

Состав финансовой основы образуют публичные финансы, та их часть, которая предназначается на муниципальные нужды. Это прежде всего средства местного бюджета, а также средства муниципальных унитарных и казенных предприятий, бюджетных учреждений. Критерием выделения перечисленных составных частей финансовой основы служит самостоятельный правовой режим финансовых средств. Средства местного бюджета имеют правовой режим бюджетных средств, предписанный нормами бюджетного законодательства. Финансовые средства муниципальных унитарных предприятий закреплены за ними на праве хозяйственного ведения, закрепленного в нормах Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 114, 294). Финансовые средства муниципальных казенных предприятий и бюджетных учреждений имеют режим права оперативного управления, регулируемый как нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 113, 115, 120, 296), так и Бюджетного кодекса Российской Федерации (статьи 161 и др.). Все названные финансовые средства объединяет единый собственник – муниципальное образование и общая цель – обеспечение муниципальных нужд.

Для бюджетных средств, являющихся базой финансовой основы местного самоуправления, характерно следующее:

- бюджетные средства находятся в ведении публичного субъекта (муниципального образования), который осуществляет их учет и управление через уполномоченные органы;

- распоряжение бюджетными средствами осуществляется исключительно органами местного самоуправления и единственно допустимым способом – утверждением бюджета;

- бюджетные средства имеют исключительно целевой характер и предназначены для реализации муниципального интереса (статья 38 БК РФ);

- бюджетные средства облекаются в специальную правовую форму – форму нормативного правового акта представительного органа о бюджете (статья 11 БК РФ);

- бюджетные средства (операции с бюджетными средствами) подлежат специальному учету, основанному на принципе «единства кассы» (статья 216 БК РФ);

- целевой характер бюджетных средств предполагает непрерывный муниципальный финансовый контроль за любыми получателями бюджетных средств (статья 38);

- нарушение целевого характера бюджетных средств влечет их изъятие у правонарушителя (статьи 282-283 БК РФ);

- нарушение целевого характера бюджетных средств влечет наступление публично-правовой ответственности (статьи 38 БК РФ);

- бюджетные средства защищены от неосновательного изъятия институтом «иммунитетов бюджетов» (статья 239 БК РФ).

Говоря о составе финансовой основы нельзя обойти вниманием вопрос о средствах внебюджетных фондов. Существование муниципальных внебюджетных фондов до 2000 года имело под собой правовое основание. Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» ² не только допускал их существование, но и определял их источники, а также права и обязанности представительных и исполнительных органов в отношении внебюджетных фондов. После вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации, который не включил в состав бюджетной системы Российской Федерации внебюджетные фонды местного самоуправления, правовая основа их бытия исчезла и, несмотря на отсутствие прямого запрета, создание таких фондов следует считать бюджетным правонарушением.

В настоящее время в связи с законодательным закреплением межмуниципального сотрудничества можно с некоторой долей осторожности говорить о включении в финансовую основу местного самоуправления средств, объединенных в рамках межмуниципальных объединений, хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций (статья 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Однако объединенные средства перестанут быть муниципальной собственностью, органы местного самоуправления приобретут в отношении них обязательственные права, и даже при сохранении целевого характера (обеспечение муниципальных нужд), правовой режим их будет существенно отличен от правового режима иных финансовых средств, образующих финансовую основу местного самоуправления.

Полномочия по регулированию отношений, возникающих в сфере финансового обеспечения муниципальных нужд, разграничены между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. К ведению федеральных органов власти относятся, в частности, полномочия, перечисленные в статье 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьях 1 и 3 Налогового кодекса Российской Федерации и в статье 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; органы государственной власти субъектов Российской Федерации реализуют полномочия, предусмотренные статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 14 Налогового кодекса Российской Федерации, статьями 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьей 6 Федеральнго закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с требованиями статьи 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления наделены собственной компетенцией в бюджетной и налоговой сферах ³.

Налоговая компетенция органов местного самоуправления состоит в праве устанавливать и вводить на территории муниципального образования местные налоги и сборы. Содержание указанных прав и их пределы установлены в Налоговом кодексе Российской Федерации. Так, вводиться могут только те налоги и сборы, которые перечислены в статье 15 НК РФ ⁴; установление местных налогов и сборов ограничено установлением ставок в пределах, установленных НК РФ, определением порядка и сроков уплаты налога, а также формы отчетности по местному налогу и налоговых льгот (пункт 4 статьи 12 НК РФ), все иные элементы налога определяются самим Налоговым кодексом Российской Федерации. Установление и введение местных налогов возможно только нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления (пункт 5 статьи 3 НК РФ). Нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления могут также определяться права, обязанности и ответственность сборщиков налогов и сборов (статья 25 НК РФ); устанавливаться дополнительные основания и условия предоставления инвестиционного налогового кредита (пункт 7 статьи 68 НК РФ). Отдельные полномочия предоставлены Налоговым кодексом Российской Федерации исполнительным органам местного самоуправления, например, по установлению порядка списания безнадежных долгов по местным налогам и сборам (статья 59).

Органы местного самоуправления городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга имеют суженную налоговую компетенцию, в силу особенностей самого местного самоуправления, осуществляемого на территории этих мегаполисов. Местные налоги и сборы в городах Москва и Санкт-Петербург устанавливаются и вводятся в действие не актами органов местного самоуправления, а законами субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 12 НК РФ).

Если оценивать в целом налоговую компетенцию местного самоуправления, то необходимо признать, что объем ее невелик и носит она производный (от федеральной компетенции) характер. Согласно господствующей доктрине налогового законодательства обеспечение конституционно гарантированных имущественных прав граждан и организаций возможно только при условии преимущества федерального регулирования.

Бюджетные полномочия органов местного самоуправления более обширны, они описаны в Бюджетном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 9) относит к сфере ведения местного самоуправления следующие полномочия:

- установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

- составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

- определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

- определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

- осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Кроме того, законы многих субъектов Российской Федерации наделяют органы местного самоуправления дополнительными полномочиями, как правило, в сфере межбюджетных полномочий. Например, Законом Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» предусмотрено наделение одних муниципальных образований (районов) полномочиями в отношении других муниципальных образований (сельсоветы, поселки) по распределению и закреплению расходов бюджетов, а также по распределению между указанными местными бюджетами регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи (статья 81). Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая конституционность названных положений областного закона, пришел к выводу о допустимости передачи полномочий по распределению между указанными местными бюджетами регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи и недопустимости наделения одних муниципальных образований полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов, поскольку их реализация может повлечь нарушение финансовой самостоятельности местного самоуправления ⁵.

Среди бюджетных полномочий, которые закреплены в действующем законодательстве за органами местного самоуправления, можно выделить несколько относительно самостоятельных групп:

· по определению статуса органов и должностных лиц, участвующих в бюджетном процессе;

· по регулированию доходов местного бюджета;

· по регулированию расходов местного бюджета;

· в сфере межбюджетных отношений;

· в сфере осуществления муниципальных заимствований и управления муниципальным долгом;

· по регулированию бюджетного процесса.

Дата добавления: 2014-01-13