Понятие, предмет и система избирательного права

Российской Федерации

Д.ю.н., проф. С. Князев

Существенным условием становления и развития демократического правового государства в Российской Федерации является юридическое обеспечение обязательного (императивного) проведения выборов как единственного допустимого легитимного способа делегирования власти народа представительным государственным органам и органам местного самоуправления.

Свободные, периодические, справедливые и нефальсифицированные выборы становятся обязательным атрибутом современной российской государственности, что объективно способствует повышению роли и значения опосредующего их избирательного права, образующего юридический фундамент формирования и функционирования всех институтов системы представительной демократии.

Избирательное право и сопутствующее ему законодательство без всякого преувеличения приобретает особый социально-политический статус и, как следствие, вполне обоснованно претендуют на самостоятельное предназначение в публично-правовой системе России. Все это объясняет повышенный интерес, который привлекает к себе избирательная проблематика в юридической научной литературе.

Вместе с тем, несмотря на значительный объем исследований современного состояния российской избирательной системы до сих пор многие принципиальные вопросы юридической стороны избирательных отношений освещаются и преподносятся фрагментарно и весьма противоречиво. Это касается даже таких отправных начал в уяснении существа избирательного права как объективного правового феномена, которые связаны с его предметом, содержанием и местом в правовой системе Российской Федерации.

Попытки определить понятие объективного избирательного права уже неоднократно предпринимались в отечественной правовой науке. При этом, как правило, они преимущественно ограничивались констатацией того очевидного факта, что российское избирательное право неразрывно связано с осуществлением предусмотренного Конституцией Российской Федерации (ст. 32) права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Одни исследователи обозначают его как совокупность правовых норм, регулирующих субъективное избирательное право российских граждан и порядок реализации этого права. Аналогичного мнения придерживаются и другие исследователи, сравнивая избирательное право и законодательство с правовым обеспечением общественных отношений, связанных с осуществлением права граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной и муниципальной власти, а также на выборные исполнительные должности.

В целом, подобная оценка российского избирательного права отражает его содержание, соответствует функциональному назначению предписаний избирательного законодательства в механизме юридической регламентации воспроизводства публичной политической власти посредством федеральных, региональных и муниципальных выборов.

Несомненно, что первооснову избирательного права в качестве относительного автономного юридического образования составляет специфический объект правового регулирования, под которым традиционно принято понимать обособленный комплекс общественных отношений, нуждающихся в системном правовом обеспечении. Под этим углом зрения вполне оправданной в первом приближении выглядит характеристика избирательного права как набора юридических правил, регламентирующих участие граждан в формировании выборных государственных и муниципальных органов, их должностных лиц посредством реализации гарантированных Конституцией России избирательных прав и свобод. Однако, такая интерпретация российского избирательного права не может претендовать на исчерпывающую полноту восприятия объективной юридической действительности, не учитывает сложной внутренней организации общественных отношений, связанных с практической реализацией избирательных стандартов, формул и процедур, абстрагируется от необходимости соотношения процесса организации и проведения выборов с иными, связанными с осуществлением избирательных прав граждан, действиями. Это обстоятельство диктует настоятельную потребность критического осмысления предмета современного российского избирательного права.

Прежде всего следует обратить внимание на то обстоятельство, что далеко не все охватывающие реализацию избирательных прав российских граждан фактические общественные отношения требуют для своего возникновения и развития правового вмешательства. Совершенно очевидно, что выборы, как социально-политический институт, и избирательное право, как совокупность обеспечивающих их проведение юридических норм, выступают в качестве взаимозависимых, но не рядоположенных понятий и явлений.

Первое относится к фактической стороне организации публичной власти, точнее, осуществления принципов политической свободы в области организации и функционирования представительной демократии.

Второе связано с ее конституционно-правовыми проявлениями, включающими в себя юридические характеристики субъекта и объекта политического избирательного права, содержания и структуры политических избирательных отношений, обретающих вследствие этого форму правоотношений. Между фактическими избирательными отношениями и предметом избирательного права нет и не может быть жесткой корреляции. Как следствие, при определении роли избирательного права в регулировании складывающихся в ходе выборов разнообразных общественных отношений необходимо исходить из того, что его юридический эффект рассчитан только на те из них, которые объективно не могут существовать вне правового состояния.

Поэтому утверждение о том, что избирательное право рассчитано на регламентацию отношений, составляющих процесс организации и проведения выборов, нуждается в существенном уточнении.

Несомненно, что большая их часть действительно вызывается к жизни избирательным законодательством и без него немыслима. Особенно это касается таких отношений, которые непосредственно связаны с реализацией права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В частности, только по юридическим правилам допускается выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, регистрация кандидатов, предвыборная агитация, образование и использование избирательных фондов и т.п.

Вместе с тем, значительная часть социальных связей, сопутствующих выборам, вполне могут обойтись без правовой регламентации, не ориентированы на юридические координаты и характеризуются наличием явных нейтральных качеств по отношению к избирательному законодательству. К ним вполне могут быть отнесены общественные отношения, связанные с поиском партнеров для политической коалиции и объединения в избирательные блоки, выявлением неформальных лидеров избирательных кампаний и предварительной социологической апробацией их выборного рейтинга и др.

В этой связи целесообразно при оценке предмета российского избирательного права помнить об объективных пределах правового регулирования порядка и условий осуществления права граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной и муниципальной власти и не отождествлять его со всеми отношениями, охватывающими (опосредующими) организацию и проведение выборов в Российской Федерации.

Говоря о предмете избирательного права нельзя не отметить также следующее обстоятельство. Действующее избирательное законодательство не содержит исчерпывающего перечня видов выборов в Российской Федерации и тем самым оставляет открытым вопрос о возможных масштабах использования данного демократического института в конституциировании субъектов политической власти.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" понятием выборов в российских условиях охватываются выборы Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации, предусмотренные Конституцией России, конституциями, уставами субъектов Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации, а также выборы в органы местного самоуправления, проводимые на основе законов, соответствующих уровню выборов.

Избирательное право является их универсальным регулятором, распространяется на проведение выборов любого вида и уровня и имеет предметом своего специфически юридического воздействия весь спектр избирательных отношений, опосредующих любые избирательные кампании, в той мере, в какой это объективно необходимо в интересах обеспечения гражданского доверия выборным политическим институтам, придания легитимного (законного) характера механизму их формирования и функционирования.

Для объективного избирательного права характерна естественная связь с субъективными избирательными правами российских граждан, которые являются главными их обладателями. Но в современных условиях важно учитывать, что наряду с гражданами Российской Федерации правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в предусмотренных законом случаях наделяются и иностранные граждане (иностранцы).

Так, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 18) устанавливает, что в списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации включаются иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся указанные выборы. Наделение иностранцев активным избирательным правом на муниципальных выборах, хотя и сопровождаемое рядом юридических ограничений, расширяет сферу действия российского избирательного законодательства, вовлекая его в орбиту новых участников избирательного процесса, что, в свою очередь, оказывает заметное влияние на круг общественных отношений, образующих предмет избирательного права.

Немаловажное значение для понимания природы российского избирательного права имеет его правообеспечительная роль по отношению к конституционным избирательным правам граждан. При этом важно учитывать специфику конституционных прав, которые вытекают непосредственно из Основного Закона. Будучи реализованными в конкретном правоотношении, они не прекращаются и не возникают вновь, а существуют постоянно; имеют одинаковый объем и содержание для всех граждан; обладают особым механизмом обеспечения. Соответственно и право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и его правовое обеспечение не могут быть ограничены только рамками выборов.

Являясь важнейшим гарантом осуществления избирательных прав граждан, современное российское избирательное право ориентировано на создание надлежащих юридических предпосылок реализации и защиты их избирательных (электоральных) возможностей не только во время организации и проведения выборов, но и в межвыборный период. Поэтому ограничение предмета избирательного права исключительно рамками общественных отношений, опосредующих организацию и проведение выборов, не учитывает то обстоятельство, что вне временных интервалов избирательного процесса также обнаруживаются отношения, имеющие важное, с юридической точки зрения, значение для обеспечения практического осуществления избирательных прав граждан Российской Федерации.

В первую очередь среди них можно назвать отношения, связанные с организацией постоянного учета избирателей, внедрением и функционированием автоматизированных систем накопления, хранения и обработки данных об избирателях и результатах их волеизъявления, созданием постоянно действующей государственной системы правового обучения избирателей и организаторов выборов основам избирательных технологий, обеспечением непрерывного характера деятельности избирательных комиссий в межвыборный период.

Конечно, складывающиеся в период между выборами общественные отношения по поводу реализации избирательных прав граждан имеют вспомогательный характер в системе социальных институтов, замыкающихся на механизм их осуществления. Однако, это не дает оснований для исключения их из сферы интересов избирательного права. Более того поступательное развитие законодательства о выборах свидетельствует, что в современных условиях оно все активнее распространяет свое влияние на отношения, прямо не задействованные на опосредование организации и проведения выборов, но являющиеся необходимой составной частью единой системы социальных связей, обеспечивающих стабильный, устойчивый характер функционирования режима поддержания и осуществления избирательных прав граждан.

Вследствие этого игнорирование общественных отношений, связанных с обеспечением в межвыборный период соблюдения и защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления при определении предмета российского избирательного права выглядит серьезным упущением и не позволяет в полном объеме охватить весь комплекс вопросов, имеющих юридическое значение для эффективного использования института выборов в качестве отправной формы народовластия, обеспечивающей цивилизованное сосуществование гражданского общества и государства.

Вместе с тем, расширенный подход к определению сферы действия норм избирательного права и законодательства может иметь место только в тех случаях, когда включаемые в предмет их правового регулирования отношения в той или иной степени обусловлены потребностями реализации и защиты избирательных прав граждан и имеют прямо или косвенно свей целью формирование выборных органов и должностных лиц. Это обстоятельство заставляет усомниться в правомерности отнесения к числу отношений, составляющих предмет избирательного права, и таких, которые возникают в процессе осуществления взаимодействия граждан с уже избранными депутатами и иными выборными должностными лицами, хотя подобного рода взгляды и получили определенное обоснование и поддержку в научной литературе. В частности, А.В. Зиновьев полагает, что избирательные права граждан должны гарантироваться не только под углом зрения обеспечения реальной возможности их фактического использования, но и посредством ответственности законно избранных депутатов перед своими избирателями. Исходя из этого он определяет избирательное право как совокупность юридических норм, закрепляющих права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также право отзыва избирателями избранных лиц, не оправдавших их доверия. Представляется, что такой подход к определению контуров избирательного права размывает объект его регулирования, поскольку без достаточных на то оснований относит к нему и вопросы отзыва депутатов и выборных должностных лиц.

Выборы и отзыв являются самостоятельными институтами народовластия в Российской Федерации. Поэтому несмотря на то, что они обладают определенным сходством, обусловленным их принадлежностью к правовым формам непосредственной демократии, их нельзя сводить воедино, в том числе и с точки зрения механизма юридической регламентации.

Нельзя не видеть принципиальной разницы между двумя этими явлениями. Во-первых, выборы являются безусловным (императивным) институтом народовластия, необходимость свободного и периодического использования которого прямо предусмотрена Конституцией России (ст. 3) и Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в то время как отзыв депутата (выборного должностного лица) не рассматривается ни Конституцией, ни федеральными законами в качестве обязательного условия их статуса. Так, Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" устанавливает, что депутат является избранным представителем народа (ст.1), вследствие чего возможность его отзыва избирателями не фигурирует в качестве оснований для досрочного прекращения депутатских полномочий (ст. 4).

Конечно, нельзя не согласиться с тем, что отзыв может быть предусмотрен законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. Не случайно Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 24 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации подтвердил законность установления отзыва депутата на уровне субъекта Российской Федерации, хотя и отметил при этом, что институтом отзыва депутата избирательные права граждан не ограничиваются, поскольку их содержанием охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между депутатами и избирателями.

Что же касается отзыва выборных представителей муниципальной власти, то согласно ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" он может быть предусмотрен уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, если выборы являются необходимым атрибутом народовластия, регулярно востребуемым государством и обществом в строго фиксированные избирательным законодательством сроки, обеспечивающие реальную их периодичность, то институт отзыва, даже будучи закрепленным в законодательстве, выступает в качестве факультативного инструмента демократической организации государственной и муниципальной власти, вследствие чего его фактическое применение не является обязательным. Более того, бывший советский опыт государственного строительства и зарубежная практика свидетельствуют, что отзыв чаще всего выполняет роль исключительно потенциальной возможности, крайне редко используемой в действительности. Так, в Австрийской Республике институт отзыва Федерального президента был предусмотрен Федеральным конституционным законом еще в 1920 году, но до настоящего времени ни разу не применялся. Этот пример наглядно свидетельствует, что в плане своего практического использования избирательные права граждан и институт отзыва находятся на разных полюсах политической жизни.

В-третьих, оценивая выборы и отзыв с юридической точки зрения, невозможно не увидеть, что основания, технология, сроки и последствия их использования характеризуются серьезными различиями. Думается, именно поэтому Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", определяющий основные гарантии реализации гражданами конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, совершенно обходит стороной вопрос об отзыве депутатов и выборных должностных лиц. Поскольку институт отзыва не связан с избирательными правами граждан, а является своеобразной формой ответственности избранных депутатов и должностных лиц, то и в законодательном плане он приурочен к юридическому оформлению их статуса, что не имеет ничего общего с целями и задачами избирательного законодательства.

Изложенное свидетельствует, что как в политическом, так и в юридическом плане институт отзыва является прямой противоположностью выборам. Как следствие, есть все основания полагать, что обслуживающие право отзыва и механизм его реализации отношения нуждаются в самостоятельном правовом регулировании и выходят за рамки избирательного права.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о соотношении избирательного права и такого правового института как референдум. Как правило, между ними в юридической литературе проводится четкая разделительная грань, обусловленная прямым указанием Конституции Российской Федерации (ст. 3), согласно которому выборы и референдум являются отдельными формами непосредственной демократии, имеющими различное назначение. Однако можно встретить утверждения и о том, что избирательное право в равной мере имеет своей основой как выборы, так и референдум. В частности, В.И. Лысенко полагает, что власть народа реализуется в избирательном процессе посредством организации и проведения референдума и выборов и является исходной основой для становления избирательного права, приобретающего новые черты правового гаранта общественной и государственной безопасности. С такой позицией трудно согласиться, хотя она базируется на безусловно имеющем место весьма значительном сходстве процедуры организации и проведения выборов и референдума.

Однако, одно лишь сходство "технологических" аспектов этих двух институтов народовластия не может служить убедительным доказательством в пользу объединения выборов и референдума в единый по своей природе объект правового регулирования. Нельзя не замечать того обстоятельства, что выборы и референдум имеют различные основания, цели и юридические последствия.

По нашему мнению, вовсе не случайно Конституция России, определяя выборы как свободные, не содержит аналогичной характеристики по отношению к референдуму. За этим кроется существенное концептуальное различие методов правовой регламентации избирательных прав граждан и их права на участие в референдуме, отражающие специфические особенности данных форм участия обладателей этих конституционных прав в управлении делами общества и государства. Его нетрудно обнаружить при внимательном исследовании порядка назначения, условий подведения итогов и определения результатов выборов и референдума, а также тех юридических ограничений, которые установлены применительно к избирательным правам и праву на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Поэтому отнесение референдума к числу институтов избирательного права и процесса выглядит неубедительно, не способствует его восприятию в качестве совершенно самостоятельного, в том числе и в разрезе правового регулирования, проявления народовластия, преследующего совершенно иные, нежели выборы, цели.

Конечно, появление Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" способно породить новые попытки обоснования нераздельного, с точки зрения правового регулирования, сосуществования, выборной и референдумной демократии.

Действительно, этот закон впервые в отечественной истории объединил нормы, посвященные правовому обеспечению соответствующих прав граждан. Но это вовсе не означает, что избирательное право под заявлением федеральных законодателей поглотило собой нормы права, посвященные референдуму.

Во-первых, избирательное право и законодательство о выборах не находятся в отношениях жесткой зависимости и соподчинения, вследствие чего нельзя механически проводить параллели между ними и связывать содержание избирательного права с формой опосредующего его законодательства.

Во-вторых, само избирательное законодательство и законодательство о референдумах непозволительно оценивать только под углом зрения одного, хотя и основополагающего, федерального законодательного акта. Не следует забывать о том, что прежний Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г. совершенно не затрагивал права граждан на участие в референдуме. Кроме этого, обращает на себя внимание тот факт, что практически во всех субъектах Российской Федерации законодательное регулирование избирательных прав и права на участие в референдуме осуществляется на дифференцированной основе.

Уравнивание законодательства о выборах и референдуме может привести к негативным, с точки зрения развития демократических процессов, последствиям. Поэтому вопросы референдума должны быть содержательно отделены от вопросов избирательного права таким образом, чтобы референдум не мог быть использован в качестве замены для проведения свободных демократических выборов. Все это заставляет усомниться в обоснованности и целесообразности придания референдуму статуса органической составной части избирательного права.

Суммируя изложенное можно предложить следующее определение российского избирательного права. Оно представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, охватывающие осуществление и защиту права граждан (в установленных законом случаях - иностранцев) избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и процедуру реализации этого права в процессе организации и проведения выборов и в межвыборный период.

Такой взгляд на избирательное право Российской Федерации идентифицирует его среди иных правовых образований, позволяет охватить рамками его содержания весь комплекс отношений, связанных с избирательными правами граждан, отражает его роль в обеспечении конституционного режима формирования представительных институтов публичной политической власти.

Представляя собой относительно самостоятельное явление юридической действительности, российское избирательное право имеет достаточно сложное внутреннее строение, которое вполне может быть объектом системно-структурного анализа. В этом плане система избирательного права выглядит как совокупность элементов, отражающих объективное рассредоточение образующих его норм по отдельным внутренним "ячейкам", обусловленное различием их служебных функций в реализации и защите избирательных прав граждан.

Система избирательного права включает в себя общую и особенную части. Критерием их разграничения служит масштаб действия образующих их норм. Общая часть объединяет нормы избирательного права, имеющие универсальное значение и распространяющие свое влияние на осуществление и защиту права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, независимо от вида и уровня его реализации. Что же касается особенной части, то она охватывает собой правила, предусматривающие специфические требования, касающиеся организации и проведения различных избирательных кампаний, соблюдение которых имеет обязательное значение только при проведении конкретных видов выборов.

В свою очередь и общая, и особенная части избирательного права включают в себя отдельные правовые институты, под которыми можно понимать совокупность норм избирательного права, регулирующих обособленные в рамках единого предмета правового регулирования группы тяготеющих друг к другу отношений, связанных с реализацией избирательных прав граждан. Набор институтов российского избирательного права обусловлен логикой юридической регламентации механизма осуществления и защиты права граждан избирать и быть избранными в органы государственной и муниципальной власти. В определенной степени он находит отражение в законодательстве о выборах, что объясняется тем, что избирательное право и избирательное законодательство соотносятся как содержание и форма и не могут существовать совершенно изолированно друг от друга. Вместе с тем, изменение системы избирательного законодательства, обусловленное, в ряду иных причин, субъективными взглядами законодателей и потребностями удобства правоприменителей, на внутреннее строение образующих российское избирательное право составных компонентов оправдана далеко не во всех отношениях. Думается, что в основе градации избирательно-правовых норм на отдельные институты должна лежать структура предмета правового регулирования, диктующая необходимость соответствующего интеграла юридического обеспечения электоральных прав российских граждан.

Под этим углом зрения общая часть российского избирательного права включает в себя принципы избирательного права, субъекты избирательного права, финансовое обеспечение выборов, избирательный процесс, обеспечение избирательных прав граждан в межвыборный период, обжалование действий и решений, нарушающих избирательные права граждан, ответственность за нарушение избирательного законодательства.

Особенную же часть образуют институты выборов в федеральные органы государственной власти, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Каждый из этих институтов характеризуется достаточно сложным составом, представлен, как правило, весьма обширным набором подинститутов и нередко проявляется вовне через правовые предписания различной отраслевой принадлежности. При этом следует учитывать, что система избирательного права еще не устоялась, находится в стадии активного становления, вследствие чего претерпевает заметные изменения, отражающиеся на появлении новых образующих ее элементов и наполнении традиционных разделов содержанием, отвечающим современным потребностям формирования выборных демократических институтов.

В частности, устойчивая тенденция роста числа избирательных споров применительно ко всем видам выборов оказывает существенное влияние на институт обжалования в избирательном праве, что повлекло за собой появление новых субъектов права жалобы (избирательные комиссии, их члены), установление возможности инстанционного обжалования действий и решений любых (за исключением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации) избирательных комиссий независимо от уровня проводимых выборов, детальное ограничение сроков рассмотрения жалоб. В этом легко можно убедиться, если сравнить прежнее законодательство о выборах с положениями Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Систему избирательного права как объективного юридического феномена нельзя смешивать с системой соответствующей отрасли правовой науки и учебного курса. Естественно, они находятся в известной зависимости, что, однако, не исключает выхода научных воззрений и учебных нормативов за рамки предмета российского избирательного права. Соответственно этому система избирательного права как науки и учебного курса (дисциплины) может быть дополнена такими разделами, как предмет и источники избирательного права России; история проведения выборов и развития избирательного законодательства; избирательно-правовые нормы и отношения; избирательные системы и их виды. Именно благодаря этим своим составляющим научно-теоретические конструкции и категории избирательного права не только объясняют состояние соответствующего комплекса правовых норм, но и являют собой инструментарий возможного обратного воздействия на юридическую базу выборов.

При анализе избирательного права нельзя обойти вниманием вопрос о его месте в российской правовой системе. Заметим сразу, что единство взглядов здесь отсутствует, что вполне объяснимо, поскольку определение статусного значения того или иного автономного нормативно-правового массива не лишено субъективных моментов и имеет в определенной степени оценочный характер. Как правило, избирательное право ассоциируется с институтом, подотраслью или самостоятельной отраслью российского права. Причем практически все указанные вариации на данную тему сопровождаются причислением избирательного права к подсистеме конституционного права, обладающей вместе с тем и нормативными вкраплениями иного отраслевого (административного, трудового, финансового гражданско-процессуального и др.) характера.

Действительно, в основе российского избирательного права лежат отношения, опосредующие реализацию конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В этом смысле истоки законодательства о выборах действительно коренятся в соответствующих нормах Конституции Российской Федерации (ст.ст. 3, 32, 81, 96 и 97). Однако увязывание природы избирательного права с различными формами проявления исключительно российского конституционного права фактически заранее ограничивает его анализ рамками отдельного, хотя и конституционного типа регулирования. И с этой точки зрения более справедливым для характеристики избирательно-правовых норм, представляется использование лексикона отрасли государственного права Российской Федерации. Это не только отвечает российской правовой традиции, но и позволяет в юридико-техническом плане охватить содержанием избирательного права весь комплекс избирательных формул, независимо от уровня их законодательного оформления.

Что же касается места избирательного права в иерархической структуре российской правовой системы, то согласно своеобразной общепринятой "табели о рангах" составляющих ее элементов, на наш взгляд, было бы целесообразно рассматривать его в качестве подотрасли государственного права Российской Федерации. Такой подход дает возможность не разрывать тесное единство избирательного законодательства и законодательства о референдуме, об основных правах и свободах российских граждан, о представительных началах организации государственной и муниципальной власти, в основе которого лежит объединяющая их концепция конституционного регулирования данных важнейших институтов народовластия. Реформирование российской избирательной системы находится в начальной стадии, а развитие и совершенствование избирательного права еще не исчерпало себя в деле создания оптимального правового режима, отвечающего интересам последовательного становления представительных основ народовластия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, способствующего освоению гражданами России обязательных, своевременных, свободных, периодических, альтернативных, подлинных выборов.

Глава 1. §2. Принципы избирательного права Российской Федерации

Д.ю.н., проф. С.Князев

к.ю.н., доц. А.Яшин

2.1. Понятие и система принципов российского избирательного права. Принципы права обладают универсальностью, высшей императивностью (обязательностью), общезначимостью. Они образуют определенную систему, для которой характерно наличие особых связей, отражающих роль и значение отдельных правовых начал для формирования и развития российского права, составляющих его отраслей и институтов.

Принципы избирательного права представляют собой основополагающие начала, являющиеся фундаментом правового регулирования избирательных отношений.

Принципы избирательного права составляют его главное содержание. Они обеспечивают механизм правового регулирования, служат критерием законности и правомерности действий граждан, их избирательных объединений, (системы) избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, судов общей юрисдикции.

Примечательно, что принципы Конституции РФ, определяющие федеративный характер государственности, с одной стороны, формируют конституционные основы федерализма и его конституционно-правовую модель, а с другой, они непосредственно взаимосвязаны с принципами, устанавливающими общее нормативно-учредительное определение форм и механизма народовластия в контексте конституционного положения о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Данное требование в значительной мере присуще (корреспондирует) принципам избирательного права.

Принципы избирательного права очерчивают основополагающие параметры, в рамках которых складывается правовой механизм регулирования избирательных отношений. Кроме того, эти принципы определяют направление развития избирательного права в качестве подотрасли конституционного права.

Развитие современного избирательного права в условиях углубления и расширения демократических начал в организации и проведении выборов делает весьма актуальной задачу формирования универсального стандарта (критериев) системы (перечня) политико-правовых и организационно-технологических принципов ротации и передачи публичной власти по итогам избирательных кампаний1.

Поэтому рассмотрение системы принципов является одной из базовых характеристик избирательного права Российской Федерации.

Отметим, что реформирование российского избирательного права началось в 1993 году, с момента принятия новой Конституции Российской Федерации. Именно, Основной закон создал базу и условия, во-первых, для динамичного развертывания избирательного законодательства, нормы которого обеспечивают избирательные права граждан России, их избирательных объединений, во-вторых, для становления российского избирательного права в качестве самостоятельной подотрасли конституционного права России, очертил направление развития нынешнего динамично развивающегося избирательного права.

В этой связи принципы, на которых основывается конституционная регламентация, не только определяют параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки действующего законодательства2.

К сожалению, отсутствие в Основном законе главы об избирательной системе не способствовало обозначению предельно четких ориентиров избирательной реформы, приоритетным направлением которой являлось воссоздание на новых принципах избирательного права Российской Федерации3. Поэтому конституционное закрепление принципов избирательного права было минимизировано в ныне действующей Конституции России.

Определяющее значение для избирательного права Российской Федерации приобрел Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 19 сентября 1997 г. (в редакции Федерального закона от 30 марта 1999 г.4).

Напомним, что начавшаяся с принятия Основного закона реформа российского избирательного права была призвана обеспечить и гарантировать демократический и легитимный процесс свободного, равноправного волеизъявления граждан при формировании представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, способствовать построению единой и согласованной, оптимально сбалансированной и непротиворечивой избирательной системы, отражающей федеральную природу государства и гарантирующей стабильность и преемственность в деятельности выборных органов государственной и муниципальной власти5. Поэтому вопрос о принципах избирательного права не может быть сведен только к субъективному праву граждан на участие в выборах и гарантиям его реализации.

Под принципами российского избирательного права следует понимать общепризнанные, базовые, универсальные начала (стандарты), отражающие демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия, определяющие фундамент правового регулирования избирательных прав, согласованную систему гарантий, процедур, обеспечивающих императивное, честное (нефальсифицированное) проведение различных видов выборов в Российской Федерации, реализацию и защиту избирательных прав российских граждан6.

Вместе с тем, в юридической литературе не выработана единая классификация принципов избирательного права.

Так, для советского периода развития избирательной системы характерным было отождествление принципов избирательного права применительно к условиям реализации гражданами субъективного права избирать и быть избранными в органы государственной власти. В качестве принципов рассматривалось исключительно участие граждан в выборах на основе общего прямого равного избирательного права при тайном голосовании.

Тем не менее, в Российской Федерации наметилась тенденция расширительного понимания принципов избирательного права, включения в их систему не только концептуальных условий участия граждан в выборах, но и фундаментальных начал избирательного процесса, отражающих демократическую природу выборов как политического института народовластия и обеспечивающих свободное и открытое участие граждан в формировании представительных основ публичной власти.

Сегодня обязательные, периодичные, своевременные (своевременно назначенные), свободные, альтернативные (состязательные), подлинные выборы - единственный законный способ делегирования власти народом, а также оптимальное средство формирования института представительной демократии, который является неразрывной составной частью современной конституционно-правовой модели российской государственности.

На основании изложенного предлагается следующая классификация принципов российского избирательного права, которая основана на их целевом предназначении в организационно-правовом механизме регулирования избирательных отношений, а также непосредственной взаимосвязи, зависимости и дополнения одних принципов другими. По этому критерию принципы избирательного права следует систематизировать по трем основным группам. Это, во-первых, принципы организации и проведения выборов; во-вторых, принципы участия граждан России в выборах; в-третьих, принципы, дополняющие (сопутствующие) две предыдущие группы.

Первую группу принципов образуют исходные (базовые) начала правового обеспечения избирательных отношений, связанные с обязательностью, периодичностью, своевременностью назначения, свободой, альтернативностью, (конкурентностью) состязательностью выборов, допустимостью различных избирательных систем, независимостью органов (избирательных комиссий), обеспечивающих проведение выборов, подлинностью (несфальсифицированностью) выборов, федеративной основой российского избирательного права, разграничением полномочий между субъектами избирательного процесса, запретом одновременного проведения выборов и референдума Российской Федерации.

Ко второй группе принципов участия граждан России в выборах следует отнести: всеобщее, равное, прямое избирательное право, а также добровольность реализации субъективных избирательных прав на основе личного и тайного голосования.

К третьей группе принципов избирательного права относятся: гласность, открытость, территориальная основа выборов, ответственность за нарушение избирательных прав граждан Российской Федерации7.

Взаимосвязь каждого принципа системы избирательного права друг с другом осуществляется также, как и взаимосвязь множества различных по форме и объему сообщающихся сосудов.

2.2. Принципы организации и проведения выборов. Развитие современного российского избирательного законодательства, практика его применения, перспективы развития на рубеже XXI века, базируется на нормах Конституции России, Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также иных законах о выборах. Это позволяет сделать вывод, что в основу организации и проведения всех уровней федерального, регионального и муниципального выборов положены следующие базовые (стандарты) начала:

Обязательность выборов. Этот принцип характеризуется тем, что выборы являются обязательным (императивным) и единственным законным (легитимным) способом формирования избираемых гражданами России представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Любые иные варианты завладения выборными полномочиями противоречат Основному закону и действующему федеральному законодательству и не могут квалифицироваться иначе как нарушение основ конституционного строя Российского государства.

Обязательность выборов означает, что компетентные государственные и муниципальные органы не вправе уклоняться от принятия решения об их и проведении в установленные законодательством сроки, отменять назначенные выборы или переносить их.

Практика показывает, что обязательность назначения выборов не всегда надежно была подкреплена соответствующими юридическими гарантиями, и в особенности на уровне ряда субъектов Российской Федерации. Это нередко приводило к тому, что уклонение от назначения выборов в установленные сроки стало нередким явлением в отдельных регионах. Так, из-за несовершенства регионального избирательного законодательства в вопросах назначения выборов по состоянию на январь 1997 года в 42 субъектах Российской Федерации не были в установленные сроки проведены выборы законодательных (представительных) органов государственной власти8.

Для оптимального решения этого существенного вопроса был определен в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" механизм назначения региональных выборов. Согласно ему выборы в обязательном порядке проводятся в сроки, установленные Конституцией России, федеральными законами, конституциями и законами субъектов Российской Федерации и являющиеся обязательными на всей их территории (ст. 9).

В случае, если уполномоченный на то орган не назначит выборы в сроки, установленные уставами и законами субъектов Российской Федерации, они назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий выборного органа (ст. 10 названного Закона).

В случае, если выборы не будут назначены соответствующей избирательной комиссией или избирательная комиссия отсутствует, тогда выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора должны назначаться соответствующим судом общей юрисдикции, а проведение их возлагается на избирательную комиссию, формируемую Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Кроме того, законодатель счел важным дополнить принцип обязательности выборов рядом гарантий. Так, положениями пункта 2 статьи 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"9 было закреплено, что "органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантии периодического проведения указанных выборов.

Предусмотренные федеральным законодательством судебные гарантии обязательности назначения выборов исключают любые возможности для уклонения от решения вопроса о дате их проведения.

Реализация избирательными комиссиями права назначения и проведения выборов способствует обязательному проведению избирательных кампаний, а также созданию дополнительных гарантий их организации и проведения.

Несомненно, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" существенно расширил возможности избирательных комиссий в вопросах назначения выборов, распространив их также на проведение досрочных выборов.

Для решения этого вопроса в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 30 марта 1999 г.) предусмотрено, что в случае досрочного прекращения полномочий органа или депутатов выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий.

В целях практического применения принципа обязательности выборов важное значение имеет вопрос о возможности сочетания различных видов избирательных кампаний как друг с другом, так и с референдумом. Отметим, что принцип обязательности выборов тесно соприкасается с принципом запрета одновременного проведения выборов с проведением референдума Российской Федерации. Установление законодателем данного принципа не случайно. Тем не менее, данный принцип избирательного права не исключает возможность сочетания выборов любого уровня как с референдумом субъекта Российской Федерации, так и местным референдумом.

Тем не менее, позиция федерального законодательства по вопросу о совмещении различных видов выборов прямо не обозначена. Это порождает ситуацию, когда в зависимости от тех или иных политических условий, данный законодательный пробел восполняется при проведении избирательных кампаний взаимоисключающими друг друга способами10.

Как правило, объединение избирательных кампаний вносит ощутимый позитивный эффект благодаря экономии финансовых, организационных (административных) информационных, материальных и иных ресурсов, вовлекаемых в орбиту избирательного процесса.

В частности, практика организации региональных и муниципальных выборов свидетельствует, что в целом ряде субъектов Федерации их совместное проведение стимулируется региональными законами при наличии определенных гарантий. Так, в соответствии с Законом Омской области от 18 ноября 1997 г. "О выборах в органы местного самоуправления Омской области" (ст. 6 ч. 2) в случае, если выборы в орган местного самоуправления приходятся на срок, близкий к дате проведения выборов в федеральные либо областные органы государственной власти, органы местного самоуправления, выборы в соответствующий орган местного самоуправления могут быть совмещены с этими выборами11.

С принципом обязательности выборов также тесно взаимосвязан принцип подлинности (несфальсифицированности) выборов.

В этой связи можно констатировать, что принцип обязательности выборов находится во взаимодействии с другими обозначенными принципами российского избирательного права.

В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст.ст. 21 и 60) и законодательством субъектов Российской Федерации официально установленные соответствующими избирательными комиссиями итоги выборов и принятые на основании их решения обязательны для исполнения государственными органами власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Вместе с тем, практике уже известны попытки ревизии со стороны отдельных государственных органов и их должностных лиц решений избирательных комиссий об установлении результатов выборов.

Такая ситуация сложилась в Корякском автономном округе, где губернатор, проиграв на выборах 17 ноября 1996 г. двадцать процентов голосов избирателей независимому конкуренту, отменил свое же постановление о проведении выборов от 12 сентября 1996 г. Аналогичным образом развивалась ситуация и в Магаданской области, где действующий губернатор на выборах потерпел поражение, но потребовал признать результаты голосования недействительными, ссылаясь на "противоречивость" законодательства о выборах12.

Периодичность выборов. Данный принцип непосредственно связан с временными рамками полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления и означает, что очередные выборы должны проводиться через определенные интервалы времени. При этом промежутки между выборами напрямую зависят от предусмотренных законодательством сроков полномочий соответствующих органов, которые в оптимальном варианте должны быть такими, чтобы, с одной стороны, обеспечивать стабильность работы выборных органов и должностных лиц, а, с другой, - гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное обладание выборными полномочиями одних и тех же лиц.

Принцип периодичности проведения выборов является одним из необходимых и обязательных условий их демократичности и законности. В нормах международного права закреплено, что проводимые через различные промежутки времени свободные выборы относятся к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, равных и неотъемлемых прав всех людей13.

Периодичность выборов является одновременно и важной гарантией, препятствующей нелегитимному продлению срока обладания властными полномочиями на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Поэтому в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 8) прямо зафиксировано, что максимальный срок полномочий выборных региональных и муниципальных органов устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не должен превышать пяти лет. Эта норма совместно с указанием законодательства на фиксированные сроки назначения как очередных, так и внеочередных выборов способствует созданию надлежащего правового обеспечения периодичности выборов.

Вместе с тем, не учитывая принцип федеративной основы избирательного права, поступательно восполняя недостатки федерального законодательства в этом аспекте, нельзя лишать субъекты Российской Федерации определенной самостоятельности в регулировании, в том числе, временных параметров деятельности выборных институтов публичной власти.

Свобода выборов. Значение этого принципа организации и проведения избирательных кампаний является универсальным. Поэтому Конституция Российской Федерации (ст. 3) прямо закрепляет данный принцип на уровне Основного закона. Свобода выборов означает, что при их организации и проведении абсолютно исключается какое-либо принуждение относительно как участия в выборах, так и непосредственно голосования.

Реализация принципа свободы выборов устанавливает, что при определении их результатов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал. Если хотя бы один избиратель проголосовал, то выборы состоялись. Реализация принципа свободы выборов и определению результатов голосования закреплена в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации. Так, в Хабаровском крае, в Ленинградской и Волгоградской областях предусматривается, что выборы признаются состоявшимися независимо от числа избирателей, принявших в них участие.

Однако в большинстве субъектов Российской Федерации законодательство ориентировано на установление обязательного критерия явки избирателей на голосование в силу того, что в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 58) предусматривается необходимость определения минимального порога явки избирателей на всех видах выборов, проводимых в Российской Федерации.

Альтернативность выборов. Этот принцип закреплен в ст. 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В соответствии с этой статьей в случае, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов останется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий.

Вместе с тем, в порядке исключения закон допускает проведение голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления (ст. 32), а также предусматривает такую возможность при повторном голосовании на федеральных и региональных выборах (ст. 59).

Такой подход к правовому регулированию выдвижения и регистрации кандидатов призван обеспечить благоприятные предпосылки для реальной состязательности граждан на выборах.

Введение в современную модель российской избирательной системы принципа альтернативности (состязательности) способствовало нарастанию демократических процессов, отвечало зарождению действительного гражданского общества, послужило катализатором развития российского парламентаризма14. Благодаря состязательности альтернативных кандидатов и партийных списков волеизъявление избирателей - граждан России - приобретает наиболее объективное выражение, учитывающее реальный характер соотношения различных сил в общественно-политической жизни страны.

К сожалению, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не содержит исчерпывающего ответа на вопрос, можно ли и при каких условиях проводить выборы на безальтернативной основе15, тем самым допускается голосование в условиях отсутствия в избирательных бюллетенях альтернативных кандидатур как на общих выборах, так и при повторном голосовании не только на муниципальном, но и на федеральном и региональном уровнях.

В частности, безальтернативная основа выборов установлена и признается законодательством отдельных субъектов Российской Федерации (Республики Кабардино-Балкария, Калмыкия, Татарстан, Курганская, Ленинградская области и др.).

Тем не менее, заслуживает внимания закрепление в Уставе Читинской области (ст. 66) альтернативной основы выборов как обязательного условия правомерности их организации и проведения.

Допустимость различных избирательных систем. Основной закон и федеральное законодательство не содержат ограничений в использовании при проведении федеральных, региональных и местных выборов различных избирательных систем.

Законодательством признается правомерной организация выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем, их модификации (мажоритарно-пропорциональной) либо иных их вариантов. Вместе с тем, в зависимости от мнения законодателя как на федеральном, так и региональном уровнях вполне могут применяться различные варианты и пропорциональной, и мажоритарной систем. Регламентация конкретных условий организации и проведения выборов в соответствии с требованиями норм Конституции Российской Федерации остается непосредственно за Федеральным Собранием и представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Наиболее распространенными из избирательных систем являются мажоритарная, пропорциональная, смешанная, преференциальная, система отдельно (единственно) передаваемого голоса, избирательная система перебаллотировочного голосования16. Как правило, на выбор той или иной избирательной системы оказывают влияние характер, социально-экономическое развитие определенной страны, конституционные принципы организации структуры и полномочий представительных органов власти, национальные, исторические и местные особенности, которые, в свою очередь, могут придавать избранной системе (системам) особую специфику.

Российское избирательное законодательство закрепляет проведение выборов федерального парламента на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы и допускает использование различных видов избирательных систем как на региональном, так и муниципальном уровнях.

Высказываются мнения об отказе от пропорциональной составляющей избирательной системы при выборах федерального парламента либо максимального ограничения масштабов ее использования.

Как правило, в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации наиболее востребованной на выборах представительных органов является мажоритарная избирательная система.

Предпочтение мажоритарной системе обусловлено тем, что на региональном и муниципальном уровнях реально не сложились политические партии и общественные движения, вследствие чего проведение выборов с элементами пропорциональной системы представляется несколько искусственным и по меньшей мере преждевременным17. Кроме этого, не следует забывать о том, что и при мажоритарной системе избирательные объединения, пользующиеся поддержкой избирателей, вполне могут рассчитывать на значительную долю мест в представительном органе власти. Применение смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы закреплено избирательным законодательством в отдельных субъектах Российской Федерации (Красноярский край, Свердловская область и др.).

При проведении выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации также используются различные способы правовой организации избирательных кампаний. Основное различие между ними сводится к наличию или отсутствию второго тура голосования, а также к условиям подведения итогов голосования и определения результатов выборов.

Кроме того, практика выборов в отдельных субъектах Российской Федерации показывает, что применяемая на региональном уровне модель избирательной системы страдает очевидным несовершенством. Так, законодательство Агинского Бурятского автономного округа устанавливает, что выборы главы администрации округа признаются несостоявшимися, если ни один из кандидатов не получит более пятидесяти процентов голосов. При этом второй тур голосования на выборах главы администрации изначально не предусмотрен, что превращает вопрос о результативности подобных выборов в практически неразрешимую проблему18.

Характерно, что принцип допустимости различных избирательных систем, во-первых, предусматривает поиск наиболее оптимальных вариантов проведения различных выборов, во-вторых, дополняет принцип свободы выборов.

Независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. Данный принцип устанавливает, что для обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан образуются специальные органы - избирательные комиссии. При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления.

В этой связи важно отметить положения норм ст. 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", устанавливающие, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации впервые на законодательном уровне закреплены в качестве государственных органов, не входящих в ни систему органов законодательной (представительной), ни исполнительной, ни судебной власти.

Тем не менее следует напомнить, что принцип формирования Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации является вторичным по отношению к принципу федеральной основы избирательного права.

Система избирательных комиссий обеспечивает в максимальной степени фактическое осуществление организации и проведения выборов на всех уровнях власти и местного самоуправления.

Кроме того, избирательные комиссии осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав граждан России, распределяют средства, выделенные на финансовое обеспечение выборов, и контролируют их целевое использование, осуществляют составление списков избирателей, регистрируют кандидатов и их доверенных лиц, контролируют соблюдение равных правовых условий участия избирателей и кандидатов в предвыборной агитации, устанавливают итоги выборов, а также осуществляют иные полномочия в соответствии с действующим законодательством. При этом решения избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми государственными и негосударственными организациями, их должностными лицами и гражданами.

Вместе с тем, на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации, предприятия с государственным участием, а также их должностные лица согласно ст. 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" возложена обязанность оказывать содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий, в частности, предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Формирование избирательных комиссий реализуется на основе предложений избирательных объединений (блоков), общественных объединений, органов местного самоуправления, собраний избирателей по месту работы, службы, учебы и жительства в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уставами (положениями) о местном самоуправлении.

Отметим, что при формировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы власти правом предлагать кандидатуры наделены также соответствующие избирательные комиссии предыдущего созыва. Данное положение Федерального закона (ст. 23) создает условия как для формирования избирательных комиссий, так и обеспечения преемственности их эффективной деятельности.

Срок полномочий избирательных комиссий соответственно уровню выборов, как правило, определяется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе и срок е

Дата добавления: 2014-01-13