Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Следовательно, в компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. Отношения, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния, воинским учетом, производством медико-социальной экспертизы и т.п., крайне затруднительно регулировать органам государственной власти субъектов РФ, не говоря уже о федеральных структурах.

В принципе существуют два пути решения этой проблемы. Первый путь — это создание на территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия. Второй путь — наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов. Следует отметить, что оба этих пути используются на практике. У каждого из них есть свои достоинства и недостатки.

Что касается первого пути, то он имеет следующие достоинства:

—возможность создания единой вертикальной системы исполнительной власти;

—приближение государственной власти к населению;

—более полное и глубокое информирование органов государственной власти о ходе дел в местных сообществах;

—возможность комплексного социально-экономического развития территорий, более широких, чем территории местного самоуправления, т.е. внутриобластных регионов.

Очевидный недостаток первого пути — это необходимость создания новых и достаточно дорогих управленческих структур, которые неизбежно должны будут как-то вписаться в систему управления, что вызовет массу коллизий, связанных с дублированием органов управления, нездоровой конкуренцией, возможными попытками администрирования со стороны государственных органов.

Возможность параллельного создания территориальных органов государственной власти для осуществления государственных полномочий, которые целесообразно выполнять на наиболее низком уровне, положительно оценивается многими в качестве временной меры, допустимой пока не окрепнет (в первую очередь финансово) местное самоуправление. Однако в целом все достоинства данного пути не перекрывают главного отмеченного выше недостатка: необходимости создания по сути дублирующих управленческих структур, что неизбежно сказывается на бюрократизации всей системы и напрямую отражается на налогоплательщиках. В связи с этим большее развитие получил все-таки второй путь — реализация отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

Большинство субъектов РФ используют только путь наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления.

В настоящее время во многих государствах с развитым местным самоуправлением доля коммунальных дел имеет тенденцию к сокращению, а доля государственных полномочий, уже превысившая 50% в структуре общественных задач, осуществляемых в муниципалитетах, продолжает увеличиваться. Такая ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение.

Целесообразность возложения на органы местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий диктуется более высоким уровнем эффективности исполнения, чем их непосредственная реализация органами государственной власти. При этом принцип делегирования полномочий в Европейской Хартии местного самоуправления рассматривается как принцип соответствия данного Уровня власти определенному уровню ответственности. Иначе говоря, любые полномочия, которые могут быть эффективно осуществлены на более низком уровне, должны быть переданы на этот уровень.

В Законе о местном самоуправлении (2003) содержится специальная гл. 4, посвященная наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Данный Закон призван решить целый ряд проблем, существующих в данной сфере. В частности, на практике при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствующих нормативных актах обычно не указывается, что эти полномочия являются государственными, а следовательно, возникают споры по поводу их финансирования.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении (2003) при определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственным или нет, необходимо руководствоваться ст. 14—16, которые устанавливают перечень вопросов местного значения. Если указанное полномочие входит в один из вопросов местно­го значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, в противном случае — государственным и требует отдельного финансирования.

Следует отметить, что до принятия Закона о местном самоуправлении (2003) в законодательстве большинства субъектов РФ использовался обратный подход. В соответствии с ним государственными полномочиями признавались те пол­номочия, в отношении которых имеется прямое указание на их государственный характер. Так, например, ст. 2 Закона Самарской области от 6 мая 2000 г. № 17-ГД «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями» (далее — Закон Самарской области от 6 мая 2000 г. № 17-ГД) устанавливает, что государственные полномочия — это полномочия, определенные в качестве государственных Уставом Самарской области, законами Самарской области в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнеде­ятельности не только населения муниципального образования, но и населения всей Самарской области.

Процесс реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий можно разделить на четыре составные части.

Рассмотрим поэтапно процесс реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

1. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых для их реализации государственных материальных финансовых средств. В теории муниципального права долгое время разрабатывалась идея о существовании двух форм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача и делегирование полномочий. Под передачей понимался способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти на неопределенный срок исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления.

Под делегированием предлагалось понимать предоставление органам государственной власти принадлежащего права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Однако на практике такого разделения не существовало, и термины «наделение», «передача», «делегирование» обычно использовались в законодательстве бессистемно. Закон о местном самоуправлении (2003) также не различает формы наделения отдельными государственными полномочиями, понятия «наделение» и «передача» понимаются как синонимы.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями базируются на следующих принципах:

законности;

невозможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами чем федеральными законами и законами субъекта РФ;

постепенности передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые могут быть эффективно реализованы ими без ущерба для решения вопросов местного значения;

сочетания государственных и местных интересов;

содействия органов государственной власти органам Местного самоуправления в осуществлении ими отдельных государственных полномочий;

ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством за осуществление переданных им государственных полномочий;

невозможности наделения органов местного самоуправления исключительными полномочиями органов государственной власти;

невозможности наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по правовому регулированию порядка обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина;

невозможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи им финансовых и материальных средств, необходимых для осуществления ими указанных полномочий.

Вместе с тем на практике соблюдаются не все указанные принципы. Чаще всего нарушается конституционный принцип о невозможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи им финансовых и материальных средств, необходимых для осуществления указанных полномочий. Нарушение этого принципа, как правило, ведет к прямым и значительным расходам из местных бюджетов, которые затем так и не компенсируются из бюджетов вышестоящего уровня.

В соответствии с Конституцией РФ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиям может производиться только законом. Несмотря на то что соответствующее положение имелось и в Законе о местном самоуправлении (1995), на практике оно регулярно нарушается, особенно на федеральном уровне. Многие полномочия были переданы органам местного самоуправления скрыто, без указания на то, что они являются государственными, путем принятия указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Примером такой практики может служить постановление Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. № 1541 «Об утверждении положения о воинском учете», в котором сказано, что в населенных пунктах, где отсутствуют военные комиссариаты, первичный воинский учет граждан осуществляют органы местного самоуправления. Причем расходы, связанные с организацией в органах местного самоуправления воинского учета, производятся за счет этих органов. Закон о местном самоуправлении (2003) прямо запрещает такой способ наделения полномочиями.

В настоящее время значительное количество государственных полномочий передаются органам местного самоуправления законами субъектов РФ. Анализ регионального законодательства выявляет три основных способа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: законом субъекта о местном самоуправлении, законом субъекта о порядке наделения органов местного самоуправления такими полномочиями и отдельными законами о порядке передачи отдельных полномочий.

При установлении государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, региональные законодатели используют принципы как позитивного, так и негативного регулирования. Так, в ст. 4 Закона Приморского края содержится перечень государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Более плодотворным представляется использование принципа негативного регулирования, т.е. указание в законе полномочий, которые органам местного самоуправления не могут передаваться. Такие нормы содержатся, в частности, в законах Тульской и Саратовской областей.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право привлекать дополнительные ресурсы для реализации отдельных государственных полномочий, но только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют опреде­ленный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Нередко органы государственной власти субъектов РФ передают органам местного самоуправления полномочия, которые им самим не принадлежат, а также те полномочия, которые специальными федеральными законами отнесены к исключительному ведению органов государственной власти и не могут передаваться органам местного самоуправления. В некоторых субъектах РФ предусматривается возможность передачи государственных полномочий органам местного самоуправления на основе договоров, заключаемых между государственными и муниципальными органами. В случае ратификации договора законодательным (представительным) органом субъекта Федерации в соответствии с действующим законодательством нет оснований подвергать сомнению правомерность данной правовой формы. Практика принятия таких решений на уровне подзаконных актов органов исполнительной власти субъектов РФ противоречит ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.

Закон о местном самоуправлении (2003) устанавливает, что федеральный закон, закон субъекта РФ, которые предусматривают наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в обязательном порядке, должны содержать:

—вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются отдельными государственными полномочиями;

—перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также перечень прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствую­щих полномочий;

—способ или методику расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления отдельных государственных полномочий;

—перечень подлежащих передачи в муниципальное управление или в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;

—порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им государственных полномочий;

—порядок осуществления государственного контроля с указанием осуществляющих его органов;

—условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Если федеральные законы и законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, не соответствуют указанным выше требованиям и это несоответствие установлено в судебном порядке, органы местного самоуправления вправе отказаться от исполнения переданных государственных полномочий.

Закон о местном самоуправлении (2003) так же, как и Закон о местном самоуправлении (1995), не предусматривает необходимости получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий. Между тем существует вполне обоснованное мнение, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без их согласия не будет способствовать повышению эффективности их осуществления [15, с. 177].

Представляется, что нормам нового закона не противоречит установление требования о передаче отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления только с согласия последних в законодательстве субъектов РФ. Так, например, это сделано в ст. 6 Закона Самарской области от 6 мая 2000 г. № 17-ГД: «Наделение государственными полномочиями производится только с согласия органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования». В этой же статье подчеркивается, что переданные государственные полномочия не должны препятствовать решению органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо на срок выполнения передаваемых полномочий.

Позитивным дополнением является внесение в Закон о местном самоуправлении (2003) положения, согласно которому законы, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответствующим законом о бюджете на очередной финансовый год. При этом оговаривается важное условие: в этих бюджетах в обязательном порядке должно быть предусмотрено предоставление субвенций на осуществление переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Примечательно, что Законом о местном самоуправлении (2003) достаточно подробно регулируется процесс предоставления субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

2. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Органы местного самоуправления осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия самостоятельно в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Порядок осуществления переданных государственных полномочий должен устанавливаться нормативным актом представительного органа муниципального образования.

Материальные ресурсы, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, передаются для использования по целевому назначению. При этом они могут передаваться в муниципальную собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление органов местного самоуправления.

Материальные ресурсы, в том числе здания, сооружения, технические средства и иные основные средства, используемые исключительно для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления на неограниченный срок, безвозмездно передаются в собственность соответствующих муниципальных образований по состоянию на дату вступления в силу закона, которым органы местного самоуправления наделены соответствующими полномочиями.

Материальные ресурсы, используемые для осуществления отдельных государственных полномочий частично, безвозмездно предоставляются в хозяйственное ведение, оперативное управление или пользование органам местного самоуправления (в части, используемой для осуществления отдельных государственных полномочий). Органы государственной власти, предоставившие указанные материальные ресурсы, обязаны в соответствии с установленными нормативами осуществлять эксплуатационное обслуживание, ремонт, замену и обновление основных средств, предоставленных органам местного самоуправления, или обеспечивать органы местного самоуправления необходимыми для этой цели финансовыми средствами.

Материальные ресурсы, предназначенные для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления на ограниченный срок, передаются, как правило, в оперативное управление органам местного самоуправления на соответствующий срок.

Передача материальных ресурсов осуществляется в порядке, установленном законом, которым органы местного самоуправления наделены соответствующими отдельными государственными полномочиями. При этом материальные ресурсы, переданные в муниципальную собственность, не могут быть проданы, сданы в аренду, приватизированы или использованы не по целевому назначению без согласования с органом государственной власти, уполномоченным осуще­ствлять контроль за исполнением соответствующих государственных полномочий.

При прекращении исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны возвратить неиспользованные материальные ресурсы, в том числе здания, сооружения, технические средства, а также иные основные средства, переданные им для осуществления указанных полномочий.

Перечень и процедура передачи собственности субъекта РФ, предназначенной для обеспечения исполнения органами местного самоуправления каждого из передаваемых государственных полномочий, определяется законом субъекта Федерации о наделении органов местного самоуправления этими государственными полномочиями или в порядке, устанавливаемом указанным законом.

В области регулирования вопросов передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий Закон о местном самоуправлении (2003) вводит несколько новых положений. В частности, зафиксировано положение о том, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий (в случаях, установленных федеральными и региональными законами). При этом органам местного самоуправления предоставлено право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы для осуществления переданных им государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

К основным бюджетным полномочиям органов местного самоуправления по финансированию отдельных государственных полномочий относятся:

— право органов местного самоуправления получать средства из вышестоящего бюджета, предназначенные для финансирования отдельных государственных полномочий, которыми они наделены;

— утверждение на основании уведомления о бюджетных ассигнованиях из вышестоящего бюджета смет доходов и расходов бюджетных учреждений, финансирование которых осуществляется из местных бюджетов за счет переданных из вышестоящего бюджета средств на исполнение отдельных государственных полномочий;

— использование по целевому назначению финансовых средств, передаваемых для исполнения отдельных государственных полномочий.

Субвенции, предоставляемые местным бюджетам, формируются в составе бюджета субъекта РФ в форме самостоятельного регионального фонда компенсаций. Указанный фонд формируется за счет:

1)субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;

2)иных доходов бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов РФ.

Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями данного субъекта РФ, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.

Формирование, распределение, перечисление и учет субвенций, предоставляемых из регионального фонда компенсаций, производится в порядке, установленном БК РФ.

В соответствии с п. 3 ст. 20 Закона о местном самоуправлении (2003) органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий лишь в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Таким образом, у органов государственной власти не имеется оснований для принуждения органов местного самоуправления к исполнению соответствующих государственных правовых актов в случае бездействия муниципальной власти по реализации этих полномочий в связи с отсутствием переданных финансовых и материальных ресурсов.

3. Государственный контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление. Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения действующего законодательства и прав граждан.

В Конституции РФ предусмотрен только один случай контроля государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления — контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П фактически установлено, что такой контроль возможен не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления по исполнению переданных им государственных полномочий.

Таким образом, органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов Федерации обязаны осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Конкретные формы контроля должны устанавливаться законами о передаче полномочий.

В действующем законодательстве субъектов Федерации упоминаются следующие основные формы и способы контроля: 1) дача указаний органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий; 2) согласование решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий; 3) направление органами государственной власти запросов и получение документов и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий; 4) заслушивание отчетов органов местного самоуправления; 5) проведение проверок и ревизий деятельности органов местного самоуправления.

Закон Самарской области от 6 мая 2000 г. № 17-ГД предусматривает возможность назначение уполномоченных должностных лиц для постоянного наблюдения за осуществлением переданных государственных полномочий. Важным положением является норма Закона Саратовской области от 30 января 1998 г. № 2-ЗСО «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями» о том, что контроль со стороны государственных органов ограничен исключительно сферой переданных полномочий и не может служить основанием для вмешательства в иную деятельность органов местного самоуправления, нарушения их самостоятельности.

Согласно положениям Закона о местном самоуправлении (2003) органы государственной власти субъекта РФ осуществляют контроль не только за осуществлением органами местного самоуправления переданных им субъектом РФ государственных полномочий, но также и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам все необходимые для этого документы. В законах о передаче полномочий должны содержаться указание о формах и порядке направления запросов государственных органов, сроках предоставления таких документов и т.п. В качестве примера можно привести Закон Пензенской области от 23 декабря 2002 г. № 427-ЗПО «О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области», который предусматривает право органов государственной власти Пензенской области запрашивать и получать в срок до двух недель, а при чрезвычайных обстоятельствах (стихийные бедствия, катастрофы и т.д.) — в срок до трех дней, необходимые документы и другую информацию, касающуюся исполнения переданных полномочий (ч. 2 ст. 15).

В случае выявления нарушений требований законов, по вопросам осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ, уполномоченные государственные органы субъекта Федерации вправе направлять письменные предписания по их устранению, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

4. Прекращение исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении (1995) не содержит норм, регулирующих порядок и основания прекращения исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, хотя на практике такая ситуация не исключена.

Закон о местном самоуправлении (2003) установил требование, в соответствии с которым закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ, должен содержать условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Таким образом, законодатель допускает возможность в случае неисполнения или невозможности исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий их отзыв либо прекращение их осуществления. Прекращение действия отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ, либо отзыв их должен осуществляться законом субъекта РФ.

В случае прекращения органами местного самоуправления осуществления отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти субъекта РФ:

—представительный орган муниципального образования издает нормативный правовой акт, определяющий порядок возврата неиспользованных финансовых и материальных средств, в том числе зданий, сооружений и иных материаль­но-технических средств, переданных органам местного самоуправления в хозяйственное ведение или оперативное управление для осуществления ими указанных полномочий;

—органы местного самоуправления в установленном порядке обеспечивают занятость и социальные гарантии должностных лиц органов местного самоуправления и муниципальных служащих, исполнявших указанные полномочия.

В целях защиты интересов и законных прав населения муниципального образования с момента вступления в силу закона субъекта РФ об отзыве отдельных государственных полномочий исполнительный орган субъекта РФ обязан поручить исполнение этих полномочий органу государственной власти субъекта, в чью компетенцию они входят.

Принятие закона субъекта РФ об отзыве отдельных государственных полномочий у органа местного самоуправления влечет за собой прекращение поступления финансовых Средств, передаваемых для реализации указанных полномочий.

Дата добавления: 2014-01-13