Лекция 2. Правовые основы социального государства

Список використаної літератури

Питання для самоперевірки

2.1. Де доцільно розміщувати ветроэнергетические установки в Північно-західному регіоні Росії?

2.2. Яку граничну одиничну потужність мають сучасні ВЕУ?

2.3. Як влаштована ветроэнергетическая установка?

2.4. Якою формулою визначається потужність ветроэнергетической установки?

2.5. Чому при роботі ВЕУ на енергосистему необхідний запас резервних потужностей?

1. Жарков В.Я. Про способи перетворення енергії нетрадиційних джерел в інші корисні види енергії для потреб фермерських господарств//Зб. наук, пр.: Праці Таврійської державної агротехнічної академії. - Вип.1, Т.21.- Мелітополь, ТДАТА, 2001.-С.65-68.

2. Тищенко О.О., Жарков В.Я. Выбор рациональной схемы преобразования ветровой энергии в электрическую // Энергосбережение.-2003.-№8.-С. 24-25.

3. Твайделл Дж., Уэйр А. Возобновляемые источники энергии: пер. с англ.- М.: Энергоатомиздат, 1990.- 392 с.

4. Жуковский Н.Е. Ветряная мельница типа БЕЖ// Полное собрание сочинений. Т.УІ.-М.-Л.: Главная редакция авиационной литературы, 1937.- С.405-420.

5 Дэвинс Д. Энергия: пер. с англ.- М.: Энергоатомиздат, 1985.- 360 с.

6. Жарков В.Я. Ефективність використання енергії вітру// Вісник ХНТУСГ.- Вип. 37 "Проблеми енергозабезпечення та енергозбереження в АПК України".т.2.- Харків: ХНТУСГ.- 2005.- С. 83-88.

1. История государственно-правового регулирования социальной сферы

2. ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ В РОССИИ

3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ ПОДДЕРЖКИ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ

Вопросы и задания

В Древней Греции афинский архонт Солон (VI в. до н.э.) освободил бедноту от государственных налогов и от долгового раб­ства. Древнеримские правители предоставляли плебсу «хлеб и зре­лища», стремясь обеспечить определенный уровень солидарности. В Средние века некоторые функции социальной работы выполня­ла церковь, а государи, легитимируя свою власть, возводили «ми­лосердие» и «заботу о народе» в ранг важнейших идейно-нрав­ственных основ своего правления. В XV—XVIII вв. в России фор­мируется система общественно-государственного призрения. При Петре I появились Приказы общественного призрения, в ведении которых находились народные школы, сиротские дома, госпитали, больницы, богадельни*.

Тем не менее общества прошли еще долгий путь развития, прежде чем законодательно закрепили основы социальной поли­тики и социальной работы. На развитие социального законода­тельства повлиял ряд факторов. Во-первых, последствия много­численных войн XIX и XX вв. с их массовыми жертвами и лише­ниями, приводившие к осознанию необходимости государственных компенсационных механизмов. Во-вторых, вызов, брошенный миру реальным социализмом, пытавшимся впервые обеспечить для всех гарантированное право на труд, социальные права жен­щин и детей, бесплатные образование, медицинское обслужива­ние, предоставление жилья, недорогие коммунальные услуги. В-третьих, правление социал-демократических и христианско-демократических правительств в Швеции, Норвегии, Финляндии, Франции, Италии, Дании, ФРГ. В-четвертых, по мере развития научно-технического прогресса (НТП) и коммерциализации рост социальных рисков (производственных, публичных, физических, миграционных, экологических) в сочетании с высокой активнос­тью профсоюзов и левого движения, гражданских инициатив вел к закреплению в законодательстве новых социальных гарантий.

В формировании института социального государства определяющую роль сыграли государственно-правовые основы (законодательные, исполнительно-распорядительные, образовательные). Утвердились социаль­ные государства трех типов: наряду с социалистическим патерна­листским государством с его редистрибутивным (перераспредели­тельным) обеспечением благ «сверху» («максимальное социальное государство») в условиях социально-рыночного хозяйства разви­вался также тип «социального правового государства». Позднее в США, где ранее не воспринимался принцип государственной со­циальной ответственности, государство в условиях либерально-рыночного хозяйства стало также развивать ряд социальных меха­низмов (тип «минимального социального государства»).

Законодательство социальных правовых государств в Европе было более последовательно в создании социальных условий для достойной жизни и свободного развития человека, охраны труда и здоровья людей, обеспечения гарантированного размера достойной оплаты труда, поддержки семьи, материнства, отцовства, детства, инвалидов и пожилых граждан, безработных. Развивались системы социальных служб, ставившие задачи создания более благоприят­ной среды для «слабых» слоев, чтобы они могли плодотворно участвовать в жизни общества. В конституциях ряда стран, в том числе Италии (1948), ФРГ (1949), Франции (1958), Испании (1978) и других, социальный характер государства был обозначен как цель развития. Во многом эта цель, прежде всего в Швеции, Дании, Норвегии, Финляндии, ФРГ, была достигнута.

Россия по аналогии со многими европейскими государствами закрепила в ст. 7 Конституции положение о социальном государ­стве как цели развития. Закреплены права: на труд в условиях, отве­чающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд не ниже установленного федеральным законом минималь­ного размера оплаты труда, на индивидуальные и коллективные трудовые споры, включая право на забастовку, на защиту от безра­ботицы, на отдых, охрану здоровья и медицинскую помощь, ока­зываемую бесплатно в государственных и муниципальных учреж­дениях здравоохранения, на социальное обеспечение, образование, государственную защиту семьи, детства, материнства, отцовства. Конституционное закрепление этих прав придает им статус основ­ных и расширяет условия для развития социального законодатель­ства, формирования правовой основы социальной работы. Тем самым государство взяло на себя публично-правовые обязательства в отношении российских граждан. Проделана значительная рабо­та законодательными, исполнительно-распорядительными, судеб­ными органами в центре и на местах.

Государственно-правовые основы не могут закрепляться и ре­ализоваться в социальной политике и социальной работе без опре­деленной иерархии. В частности, в праве нормативные акты орга­низовываются по юридической силе, в зависимости от разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами, принимающими и исполняющими эти нормативные акты, их субординации. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ международные договоры, подписанные Росси­ей, после их ратификации становятся частью нашей правовой сис­темы, а в случае противоречия с внутригосударственными актами обладают более высокой юридической силой. К таковым относят­ся Конвенции ООН, Совета Европы, Рекомендации МОТ и другие документы. Статьи Конституции РФ (7, 37-42, 69) содержат осно­вополагающие нормы прямого действия о социальном государстве. Далее государственно-правовые основы социальной работы кон­кретизируются в федеральных законах, актах Президента РФ, субъ­ектов РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, актах министерств, а также актах органов местного самоуправле­ния.

Например, в развитие положений Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г., ст. 7 и 38 Конституции РФ приняты также право­вые нормативные акты, имеющие программный характер (Феде­ральная целевая программа «Дети России на 2003-2006 годы»). Такие документы требуют координации разных органов власти. Другие документы носят рамочный характер (Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 г., предполагает принятие более конкретных доку­ментов, например Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолет­них» от 24 июня 1999 г. (с послед, изм. и доп.). В развитие ст. 7 и 39 Конституции РФ принимались программный документ — Феде­ральная комплексная программа «Социальная поддержка инвали­дов» (утв. постановлением Правительства РФ от 16 января 1995 г.) и более конкретные правовые нормативные акты — федеральные законы «О социальной защите инвалидов» от 24 ноября 1995 г. (с изм. и доп.), «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». Чтобы завершить формирование механиз­ма правового регулирования принимаются также акты исполни­тельных органов государственной власти. Например, чтобы дейс­твовали нормы базового акта — Федерального закона «О государ­ственной социальной помощи» от 17 июля 1999 г., необходимы акты исполнительно-распорядительного характера: указы Президен­та РФ, постановления Правительства РФ, акты ведомств, например Порядок ведения Федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 16 ноября 2004 г.).

Иерархия нормативных правовых актов может строиться исхо­дя из государственного устройства. Для России в такой иерархии необходим учет разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной влас­ти субъектов РФ (республик, областей, краев, городов федераль­ного значения, автономных округов) и органами местного само­управления. Это очень важный аспект. В России принятие Феде­рального закона № 122 было призвано навести порядок в разграничении полномочий, но исполнение этого закона прохо­дило очень болезненно. Оказание государственной социальной помощи требует финансовых ресурсов, которые или зарабатыва­ются соответствующим бюджетом (федеральным, субъектовым, местным), через внебюджетные фонды, или обеспечиваются суб­венциями и субсидиями, выделяемыми из вышестоящего бюджета. В целом федеральные акты обычно стоят выше по юридической силе, чем акты субъектов РФ и муниципальные акты. Важна согла­сованность и взаимодополняемость в исполнении актов. Так, во исполнение распоряжений Президента РФ по закону о профилак­тике беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних Пра­вительство РФ приняло постановление от 13 марта 2002 г. о допол­нительных мерах на 2002 г. С учетом этого постановления губер­натор и правительство Московской области скорректировали План дополнительныхмероприятий по решению проблем беспризор­ности и безнадзорности несовершеннолетних от 31 января 2002 г.

Следует выделить также финансово-экономические правовые нормативные акты, например Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2006 год» (с приложениями), где определена финансо­вая база социальной политики и социальной работы, в том числе и по федеральным целевым программам «Дети России на 2003— 2006 годы», «Социальная поддержка инвалидов». Для срочного или поэтапного финансирования мероприятий могут приниматься акты на определенный срок, например Федеральная программа «Развитие социального обслуживания семьи и детей на 2001 — 2002 годы». В других случаях срок действия акта не оговаривается, какпостановление Правительства РФ «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочере­нию) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением» от 28 марта 2000 г.

По другому основанию выделяются также акты, действующие по разному кругу лиц: общесоциальные, относящиеся ко всему на­селению, «адресные», направленные на конкретные «слабые» слои, специальные, касающиеся правового регулирования деятельности самих специалистов — социальных работников, государственных и муниципальных служащих. К первым можно отнести Федераль­ный закон «Об основах законодательства об охране здоровья насе­ления», ко вторым — например, федеральные законы «О государ­ственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О социальном об­служивании граждан пожилого возраста и инвалидов». «Адресные» правовыеакты обозначают элементы системы социальной защиты определенных категорий населения. Специальные правовые нор­мы касаются управления в сфере социального обслуживания и не­посредственно социальных работников (Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения»).

Постепенно формируется система законодательного обеспечения институтов социально-правовой государственности, в которой ли­беральные ценности, в частности индивидуальная свобода (эконо­мическая, политическая и др.), рассматриваются в тесном взаимо­действии с такими социальными ценностями, как равенство и со­лидарность, являющимися основой социальной справедливости. Такого рода сочетание дает возможность формировать социально-правовую государственность. Но на пути к подобной солидарности было немало препятствий, ухудшающих положение «слабых» слоеви способствующих расколу общества. Существовало расхождение с реальным исполнительно-распорядительным, образовательно-про­светительным, организационно-исполнительским воплощением принятых норм в социальной политике и социальной работе. Тем не менее институт социальной работы стал важным элементом ха­рактеристики социального государства.

2. ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ В РОССИИ

В своем развитии государственно-правовые основы социаль­ной работы в новой России прошли несколько этапов. В основание выделения этих этапов необходимо положить два взаимосвязан­ных, хотя нередко расходящихся процесса: а) социальное увеличе­ние (снижение) государственной помощи малоимущим; б) госу­дарственно-правовая институционализация социальной работы. Осуществлялся переход от плановой социальной политики к ком­мерциализации, когда государство уходило из социальной сферы. Несмотря на некоторую инерционность, оно редуцировало соци­альные гарантии, заменяя их неустойчивыми механизмами, давав­шими серьезные сбои (страховая медицина, коммерциализация фармацевтики, аптек, деятельности детских дошкольных учреж­дений, учреждений детского отдыха и досуга, включение в рынок предприятий обществ инвалидов и т.д.). Социально-гуманитарные основы государственности значительно сузились. Граждане долж­ны были в основном самостоятельно преодолевать трудности в переходе к рынку, когда резко обесценились их сбережения, сузи­лась государственная охрана и защита естественно-антропологи­ческих, духовно-культурных и агентно-профессиональных прав. Другой процесс — институционализация социальной работы как сферы деятельности и профессии: введение норм права, создание органов власти и учреждений, программ и методик, помогающих разворачивать деятельность социономов. Система социальной ра­боты складывалась настолько, насколько эффективно и разумно распределялись скупые средства, отпускаемые государством на федеральном и региональном уровне, муниципальными властями, предприятиями, вузами, насколько позволял опыт, знания, энту­зиазм, специалистов.

Первый этап (1991—1994) формирования государственно-право­вых основ социальной работы начался с реформ правительства Б.Н. Ельцина — Е.Т. Гайдара еще в рамках СССР, а затем после его распада. Вместе с подготовкой институциональных (нормативных, организационных, управленческих, образовательных) основ соци­альной работы* подрывались социальные основы существования значительного числа людей, что подтвердилось политическим кри­зисом 1993 г., а затем падением курса рубля в 1994 г. («черный втор­ник»). На фоне безработицы, невыплат зарплат, пенсий, «детских» пособий, пособий по безработице увеличивался разрыв между бога­тыми и бедными (децильный коэффициент в начале этого периода превысил соотношение I: 26). «Большие» деньги стали почти един­ственным показателем и гарантом прав того или иного человека. Правительство пыталось сохранить некоторые социально-правовые гарантии, частично смягчить последствия роста цен, закрытия пред­приятий (например, Закон «О занятости населения»). Но обездо­ленных оказалось слишком много, что означало подрыв материаль­ных условий свободы и достойного существования, безопасности широких слоев населения**. Боясь широких выступлений (как осе­нью 1993 г.) и международного резонанса, правительство не реши­лось в полной мере включить «шоковую терапию» и ликвидировать все «бывшие» социальные гарантии. Остатки социалистических компенсационных механизмов, например, в сфере занятости на ряде предприятий в городах и селах (в частности, Закон «Озанятости населения»), материальная помощь местных органов и предприятий помогали людям переживать тяжелое время.

Второй этап (1994—1998). Значительное сужение социальной базы либеральных сил обозначилось на парламентских выборах 1995 г. Нависла угроза поражения окружения Б.Н.Ельцина на пре­зидентских выборах 1996 г. Возник значительный социальный ва­куум, поскольку исчезали прежние реальные социально-экономи­ческие гарантии. Не гарантировались даже выплаты зарплат работ­ников предприятий и учреждений. В наиболее тяжелом положении оказались пожилые люди, семьи с детьми, инвалиды. Например, процветающие ранее общества инвалидов, их предприятия не смог-

В 1991 г. была введена профессия «социальный работник». В 11 вузах началась их подготовка. Готовится государственный образовательный стандарт, учебные программы, планы, методики, учебная литература. Появляются учебные журналы. Выделяется головной вуз — Российский государственный социальный университет в системе Государственного комитета, затем Министерства социальной защиты. Наиболее наглядно об этом свидетельствовал Закон РСФСР «О государ­ственном пенсионном обеспечении», по которому трудовые пенсии мно­гих людей по своей покупательной способности значительно отстали и от советского времени, и от постсоветского прожиточного уровня. ли конкурировать «на рынке». Создавшийся социально-правовой вакуум государство попыталось заполнить отдельными, бессистем­ными элементами права социального обеспечения, которые никак не могли охватить всего объема прав человека, признанных во Все­общей декларации прав человека 1948 г., в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах человека 1966 г., Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г. и др. Обозначи­лись явные признаки социальной деградации общества, чреватой социальными взрывами.

В этих условиях правительство начало, особенно в ходе пред­выборных кампаний, обещать и вводить различные социальные льготы, что в определенной мере помогло сохранению власти окру­жения Б.Н. Ельцина. К этому времени относится и принятие ряда правовых нормативных актов о социальной работе, в том числе законов о социальном обслуживании. В этих сложных условиях в нескольких вузах уже состоялись выпуски социальных работников, был утвержден государственный образовательный стандарт, изу­чался опыт социальной работы в зарубежных государствах. Этот этап привел, по существу, к институционализации социальной ра­боты. В 1997 г. более чем в 70 вузах готовили специалистов; состо­ялось несколько выпусков. Но в то же время не повышались эко­номические возможности нормального утверждения статуса соци­ального работника, что девальвировало высокое гуманитарное назначение данной профессии. Возникла парадоксальная ситуа­ция. Поле деятельности социальных работников чрезмерно рас­ширилось, так как в силу деградации экономики и социальной политики много людей оказались в трудных жизненных условиях*. Социальных работников не хватало; низкий статус не давал закре­пить на местах даже тех, кто получал диплом социального работ­ника. Нормы законов не реализовывались. Так было с Законом о социальной защите инвалидов. Социальные коллизии возникли и при реализации норм пенсионного законодательства.

Одним из показателей продолжающейся социальной деградации общества являлись массовое ухудшение психического здоровья и рост инвалиднос­ти в связи с психическими болезнями. По данным главного психиатра Минздрава РФ Б. Козаковцева, число таких лиц в России в 1997 г. соста­вило около 10 млн. Исходя из этого, были пересмотрены нормативы для определения штатного расписания психиатров, медицинских психологов и социальных работников в психиатрических учреждениях (Российская газета. 1998. 7 марта).

И этот период закончился экономическим спадом. Правитель­ство РФ во главе с СВ. Кириенко объявило о неспособности госу­дарства платить по внешним долгам (дефолт 17 августа 1998 г.). Дефолт привел, в частности, к появлению «новых бедных» — быв­ших предпринимателей, работников преуспевающих предприятий, обанкротившихся после августа 1998 г. В августе 1998 г. здание со­циального государства в России серьезно «накренилось», угрожая подмять все институциональные достижения.

Третий этап (сентябрь 1998—август 2004) начался с попыток пре­одолеть последствия спада, поддержать недостроенное здание со­циального государства, поднять престиж социального работника. Потребовались гигантские усилия правительств Е.М. Примакова, СВ. Степашина, а также властей регионов, чтобы по-новому вос­станавливать элементы социального правового государства. В ста­билизацию социальной политики определенный вклад внесли затем правительства В.В. Путина, М. Касьянова, М.Е. Фрадкова. Установившаяся благоприятная внешняя конъюнктура на рынке топлива и сырья позволила в некоторой степени улучшить поло­жение с пенсиями, зарплатами бюджетников, в том числе и соци­альных работников, реализовывать нормы законов о социальном обслуживании населения, социальной защите инвалидов. Профес­сия социальных работников стала превращаться в массовую, по­полнилась значительным числом специалистов со средним специ­альным и высшим профессиональным образованием*. Правда, около 20—25% населения оставалось еще за чертой бедности. Де-цильныи коэффициент, хотя и сократился, но оставался высо­ким — около 15. Причем для России было характерно, что бедны­ми оказались представители значительной части работающего населения, особенно из числа бюджетных работников; сами соци­альные работники недалеко ушли от черты бедности.

Четвертый этап формирования социального государства начал­ся с августа-сентября 2004 г. На очередь выходили отложенные, но необходимые для стратегии реформ, крайне болезненные преоб­разования в социальной сфере. Они касаются социальных льгот в сфере транспорта, ЖКХ, здравоохранения. По оценкам министра финансов РФ, такие льготы означают оказание услуг примерно на 6 трлн руб. Кроме того, натуральная, неденежная форма реализа­ции этих льгот запутывает бюджетные и межбюджетные отноше-

ния, препятствует эффективной социальной политике, адресной помощи малоимущим. Государство стремится освободиться отчас­ти обязательств перед обществом, данных на первом, втором и третьем этапе, хотя нельзя назвать эту попытку удачной, что с на­глядностью показало действие Федерального закона № 122. Он серьезно затронул распределение предметов ведения и полномочий между федеральными органами, органами субъектов РФ и муни­ципальными органами, финансирование системы социальной за­щиты и социального обслуживания.

На данном этапе, видимо, определится полностью тип социаль­ного государства в России. В ст. 7 Конституции 1993 г. закреплено положение о социальном государстве*. Россия сначала ориентиро­валась на западноевропейский тип. Институционализация соци­альной работы шла в этом направлении. Но социальная политика в 1990-е гг. складывалась так, что по количеству льгот государство тяготело к «максимальному социальному государству», а по их ре­альному наполнению — к минимальному государству периода пер­воначального накопления. Это выявляется из анализа законода­тельства и применения норм в отношении пенсионеров, семей с детьми, участников ликвидации последствий аварии на Черно­быльской АЭС, военнослужащих, доноров крови, граждан, выез­жающих из районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к ним, и других категорий, преобразований в организации бесплат­ных медицинских услуг, что было отражено в ряде решений Кон­ституционного Суда РФ**.

На Всероссийской научной конференции «Российское государство и пра­во на рубеже тысячелетий» 2 февраля 2000 г. Председатель Конституцион­ного Суда РФ М.В. Баглай отметил, что концепция социального государ­ства в России еще не разработана; правоведам, социологам и политологам предстоит предпринять соответствующие усилия. Но отдельные элементы и даже блоки такого государства уже формируются. См. например: постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений фе­деральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой граж­данина А.В. Жмаковского»; постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года «О мерах по совершенст­вованию управления государственным пенсионным обеспечением в Рос­сийской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы».

Новый этап показывает, что Россия стоит на распутье. И хотя состояние современной России еще не обрело должной стабиль­ности, выбор этот предстоит между европейским типом социаль­ного правового государства и типом «минимального социального государства», к тому же весьма редуцированного в российских условиях. Пока реформа льгот дает некоторые основания судить, что Россия движется к утверждению последнего типа, в котором сфера социальной работы сужается до обслуживания обездоленных людей. Но количество обездоленных в России остается слишком большим. Однако развилка еще не пройдена и есть возможности избежать редукции социального государства

3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ ПОДДЕРЖКИ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ

Важнейшее значение приобретает законодательное обосно­вание сфер профессиональной работы социономов. Это такие сфе­ры, как помощь пожилым гражданам, бедным, семьям с детьми, детям-сиротам, военнослужащим, молодежи, больным, безработ­ным, вынужденным мигрантам, лицам, оказавшимся в чрезвычай­ной ситуации без определенного места жительства и занятия, ин­валидам, лицам, освободившимся из мест лишения свободы, груп­пам риска, склонным к девиантному поведению (наркоманы, алкоголики и др.). Перечисленные направления характерны для развитой профессиональной специализации в Европе и США. В России такая специализация только начинает складываться.

Наиболее рельефно гуманитарный облик государства просмат­ривается в области социальной работы с наиболее беспомощными слоями: людьми с ограничением жизнедеятельности и с еще не­дееспособными по возрасту — детьми. И по этим направлениям сделано уже немало. В России насчитывается около I0 млн людей с ограниченными возможностями жизнедеятельности. Среди них, по официальным данным, 600 тыс. детей-инвалидов. Всего детей в России около 32 млн.

С начала 1990-х гг. девальвировались немалые достижения в социальной защите инвалидов в СССР. Например, Всероссийское общество слепых (ВОС) в 1953 г., а Всесоюзное общество глухих (ВОГ) в 1957 г. отказались от государственной помощи и перешли на полную самоокупаемость, так как сами могли зарабатывать не­обходимые деньги, содержать мощную сеть учебно-производствен­ных предприятий, производств, больниц, домов отдыха, а такжепомогать государству строить больницы и различные центры. Зна­чительные возможности открывал Закон СССР «Об основных на­чалах социальной защищенности инвалидов» 1990 г., четко опре­делявший обязанности государства, вытекавшие из ратификации в СССР (1988 г.) Конвенции МОТ№ 159 «О профессиональной реабилитации инвалидов». Предусматривались налоговые льготы для предприятий. Если 30% работников составляли трудоспособ­ные инвалиды, то налог сокращался на 50%. Предприятие полно­стью освобождалось от налогов, если этот показатель достигал 50%. Закон, по мнению экспертов, начинал реализовываться на прак­тике, включаясь в систему государственно-правовых механизмов реабилитации инвалидов.

В ходе реформ 1990-х гг. долгое время не удавалось создать сис­тему трудовой реабилитации, подобную действующей в России времен СССР. Появился Указ Президента РФ «О мерах по профес­сиональной реабилитации и обеспечению занятости инвалидов» от 25 марта 1993 г., где давались указания Министерству труда и Министерству социальной защиты в трехмесячный срок разрабо­тать рекомендации. Но только в мае 1995 г. Минтруда приняло постановление, утверждающее квотирование мест для лиц, особо нуждающихся в социальной защите. Однакорыночных отношений тормозили действие подобных нормативных актов.

Разработка федеральной комплексной программы «Социальная поддержка инвалидов»[1] активизировала законопроектную и зако­нодательную деятельность в данном направлении. Появление ба­зового Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» обозначило качественный сдвиг в норма­тивном обеспечении комплексной социальной работы с инвали­дами. В нем определялись понятия «инвалид», «ограничение жиз­недеятельности» (ст. 1), «социальная защита инвалидов» (ст. 2), «медико-социальная экспертиза» (ст. 7, 8), «реабилитация инвали­дов» (ст. 9—12), «обеспечение жизнедеятельности инвалидов» (ст. 13—32). Правительство РФ, государственные органы субъектов РФ работали над нормативным и организационным обеспечением положений Федеральной целевой программы «Социальная подде­ржка инвалидов»[2]. Вышло распоряжение Правительства РФ «О ко­ординации деятельности в сфере реабилитации инвалидов» 19 фев­раля 1996 г., призванное создать организационный механизм реа­лизации норм базового закона.

Правительство РФ приняло также постановление «О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры» от 7 декабря 1996 г.[3] В по­становлении конкретизировались задачи Госкомитета по кинема­тографии, Госкомпечати, Министерства культуры, Министерства финансов, Министерства труда и социального развития по бюджет­ному финансированию средств для субтитрирования и сурдопере­вода общественно значимых программ, поддержки периодической печати для инвалидов, выпуска специальных теле- и радиопрограмм, литературы для инвалидов. Минсвязи и МПС, Минтранспорту и Минстроительства предписывалось утвердить нормативные акты по проектированию, строительству и реконструкции зданий и соору­жений в целях обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к средствам связи и транспорта. Данным постановлением уточнял­ся механизм введения в действие статей базового Федерального за­кона, вступающих в силу с 1 января 1998 г. — ст. 14 (обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к информации), с 1 января 1999 г. — ст. 15 (обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры) и ст. 16 (ответственность за исполнение обязанностей по обеспечению доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры). Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовалось ввести в действие до 1 июля 1997 г. региональные целевые программы.

В региональных целевых программах продолжалось целена­правленное формирование институтов социальной работы. В част­ности, вналоговое законода­тельство и антисоциальная направленность Московской области была разработана и утверждена го­сударственная программа «Социальная поддержка инвалидов в Московской области на 1998-2002 годы», предусматривающая, в частности, стимулирование квотирования рабочих мест. Для ее реализации созданы или модернизированы 27 реабилитационных служб. В Москве еще ранее была разработана программа, в соот­ветствии с которой правительство г. Москвы внесло изменения в з-во олицах с нарушением функций опорно-двигательного аппарата, вспомогательных технических средств связи для инвалидов с нарушением слуха, а также опытных образцов автотранспортных средств для инвалидов. В состав федеральной комплексной программы «Социальная поддержка инвалидов» включена Федеральная целевая программа «Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности».

пункт 16 Положения о порядке уплаты страховых взносов в Феде­ральный и Московский городской фонд обязательного медицин­ского страхования. От уплаты взносов на обязательное медицин­ское страхование с 1 февраля 1996 г. были освобождены москов­ские общественные организации инвалидов и находящиеся в собственности этих организаций предприятия, объединения, уч­реждения, созданные для осуществления их уставных целей. В То­льятти в соответствии с областной программой в 1998 г. открылся комплексный центр трудовой, психологической и духовной реа­билитации инвалидов, сочетающий методологические задачи с практической реабилитацией и реинтеграцией в общество людей с ограничением жизнедеятельности от 16 до 40 лет. Здесь оборудо­ван учебно-производственный комбинате цехами пошива одежды, ремонта обуви, изготовления детской игрушки, художественного творчества и дизайн-сервиса. После обучения инвалиды направ­лялись на предприятия, с которыми, центр заключает договора. В штате центра — социальные работники, юрист, медики и психо­логи, священнослужитель.

В формировании социального правового государства особое место занимает социальная работа с детьми и семьями, имеющими детей. Парламентарии в Государственной Думе и субъекты Феде­рации с правом делегированного законодательства провели зако­ны, поддерживающие социальную работу с детьми. Рыночные отношения сломали прежнюю отлаженную систему помощи семье. Потребовались серьезные социально-правовые компенсационные механизмы. Наряду с Декларацией об обеспечении выживания, защиты и развития детей в России, важным явилось Постановле­ние о контроле органов образования над приватизацией и обменом жилья семьями, имеющими несовершеннолетних детей. С 1992 г., после начала приватизации жилья, стали поступать сигналы, что в результате приватизации часть детей оказалась бездомными. Наи­более оперативные действия в борьбе с этим злом предприняли законодатели г. Москвы.

4 апреля 1992 г. был принят Закон РФ «О дополнительных мерах по охране материнства и детства», где подтверждались и расширя­лись права беременных женщин и маленьких детей. Затем был принят Указ Президента РФ «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» от 5 мая 1992 г. Он предусматривал для таких семей скидку в размере нениже 30% установленной оплаты за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электро­энергией (или от стоимости топлива); бесплатную выдачу лекарств, приобретаемых по рецептам врачей для детей до шести лет; бес­платный проезд на внутригородском транспорте; бесплатное пи­тание для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений за счет средств всеобуча и отчислений от их производственной деятельности и других внебюджетных источни­ков; бесплатное обеспечение по установленным нормативам школьной формой (заменяющим ее комплектом одежды) для по­сещения школы, а также спортивной формой на период обучения детей в общеобразовательной школе; один день в месяц бесплатное посещение музеев, парков культуры и отдыха, выставок. Предус­матривались также льготы при выделении садово-огородных участ­ков не менее 0,15 га на семью, содействие в получении льготных кредитов, дотаций, беспроцентных ссуд на приобретение строи­тельных материалов и строительство жилья и еще некоторые со­циальные права. 10 декабря 1993 г. принят Указ Президента РФ «О совершенствовании системы государственных социальных по­собий и компенсационных выплат семьям, имеющим детей, и по­вышение их размеров».

Все эти меры в целом не решали задачи компенсации в связи с удорожанием товаров и услуг детского и общего ассортимента. К тому же далеко не во всех субъектах РФ указ исполнялся. Поэтому в новом указе Президента РФ Правительству РФ было поручено до 1 июля 1994 г. разработать проект законодательного акта, опреде­ляющего систему государственных пособий семьям, имеющим детей. 26 апреля 1995 г. был принят Федеральный закон «О госу­дарственных пособиях гражданам, имеющим детей», устанавлива­ющий единую систему государственных пособий семьям с детьми. Были несколько увеличены (примерно на 10%) размеры выплат по ряду пособий. Депутаты Госдумы добились увеличения единовре­менного пособия при рождении ребенка в два раза (с пятикратно­го, как было в законопроекте, до десятикратного размера МРОТ). Но в целом, соотносительно с ростом цен, пособия не достигали размеров, существовавших ранее в соответствии с постановлением Верховного Совета СССР «О неотложных мерах по улучшению положения женщин, охране материнства и детства, укреплению семьи» от 10 апреля 1990 г.

В дальнейшем законодатели и Правительство РФ не раз будут возвращаться к данному вопросу. 4 сентября 1995 г. Правительство РФ утвердило Положение о порядке назначения и выплаты госу­дарственных пособий гражданам, имеющим детей. 27 января 1996 г. Правительство России утвердило изменения и дополнения к этому Положению. В частности, повышен размер единовремен­ного пособия при рождении ребенка с 10-кратного размера МРОТ до 15-кратного, в два раза были повышены некоторые другие по­собия. В отношении детства, материнства, отцовства, семьи начи­нали складываться законодательные и организационные механиз­мы реализации социальных прав, и что немаловажно — механизм планирования и программирования государственной социально-правовой политики. В Основных направлениях государственной социальной политики по улучшениюположения детей в Россий­ской Федерации до 2000 г.* (Национальный план действий в инте­ресах детей) предусматривались следующие направления: укреп­ление правовой защиты детства, поддержка семьи как естественной среды жизнеобеспечения детей, улучшение питания детей, обеспе­чение воспитания, образования и развития детей, поддержка детей, находящихся в особо трудных обстоятельствах. Предусмотрены приведение законодательства России в соответствие с Конвенцией ООН о правах ребенка, Конституцией РФ, усиление защиты лич­ных и имущественных прав детей и подростков с учетом изменений в экономике и приватизации жилья.

В этом документе дан реалистичный анализ демографической, социально-экономической, криминогенной ситуации, сделан вы­вод о необходимости принятия экстренных мер, в том числе со­здание ювенальной юстиции (специальных составов судов по де­лам семьи и несовершеннолетних), обеспечение правовых гаран­тий детей в условиях вынужденной миграции, системы социального обслуживания семьи и детей, квотирование рабочих мест для несовершеннолетних с предоставлением налоговых льгот и компенсационных выплат, более строгий контроль за выполне­нием трудового законодательства и ответственность за детский травматизм, создание правовой базы профилактики безнадзор­ности и правонарушений несовершеннолетних, защита прав детей при разводах, установление повышенной уголовной ответствен­ности за привлечение несовершеннолетних к изготовлению, тор­говле или рекламированию продукции порнографического содер­жания, к занятиям проституцией, употреблению наркотиков, алкоголя. Правительство РФ в целях координации действий раз­личных субъектов стало принимать акты более оперативного ха­рактера на определенный период. Например, постановление «О плаЗатем был утвержден Национальный план действий в интересах детей до 2010 г. (подробнее см. гл. 17).

не действий по улучшению положения детей в Российской Феде­рации на 1996—1997 годы» от 13 января 1996 г. А 24 июня 1999 г. вступил в силу Федеральный закон «Об основах системы профи­лактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолет­них», предусматривающий комплекс праворегулирующих воздей­ствий в области ювенальной юстиции, воспитания и социальной работы с несовершеннолетними.

Для семей с детьми важное значение имел также Федеральный закон «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 г., усиливающий адресность такой помощи. В нем дано определение понятий «государственная социальная помощь» (предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим граж­данам, а также иным категориям граждан социальных пособий, суб­сидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров), «соци­альное пособие» (безвозмездное предоставление гражданам опреде­ленной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы России), «субсидия» (имеющая целевое назна­чение полная или частичная оплата предоставляемых гражданам социальных услуг), «наборсоциальных услуг» (перечень социальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан)*.

На практике государственно-правовые основы социальной ра­боты с детьми воплощаются в деятельности различных государ­ственных, муниципальных, а также негосударственных служб, выполняющих муниципальный заказ. В них реализуются цели и задачи социального правового государства. В эту работу значитель­ный вклад вносят регионы и муниципалитеты. Например, в Мос­ковской области была разработана и реализована комплексная государственная программа «Дети Подмосковья» на 1998—2000 гг., которая состояла из восьми целевых программ и финансировалась из областного бюджета с привлечением федерального и местного бюджета. В области в системе социальной работы с семьей и детьми функционировало 73 специализированных учреждения, в том чис­ле сеть социально-реабилитационных центров для детей, остав­шихся без попечения родителей, и детей из неблагополучных се­мей, 16 реабилитационных центров для детей-инвалидов, 4 центрапомощи семьям и детям, 14 служб экстренной психологической помощи по телефону, 12 центров для несовершеннолетних.

Государство, определенное в Конституции РФ 1993 г. как «со­циальное», в силу поспешного разрушения преемственности с со­циальными достижениями предшествующего периода и усилива­ющегося расхождения рыночных и социальных приоритетов ока­залось как бы только в начале трудного пути к заявленной цели. Сформирована в целом (в ее нормативной и организационной час­ти) государственно-правовая основа для социальной работы с оп­ределенными категориями лиц, которым требуется помощь. Но она нуждается в совершенствовании относительно многих групп населения. Необходимо усилить правовую охрану социальных ас­пектов трудовых отношений, поддержку молодых семей, студентов, систему здравоохранения, помочь в снижении остроты жилищной проблемы.

Среди основных направлений развития правового государ­ства — правовое регулирование самой социальной работы, в том числе более точное определение основных субъектов и объектов, институтов социальной работы, государственных стандартов про­фессионального образования работников социальных служб, их специализации, государственных стандартов минимальных соци­альных услуг (объема социальных услуг), качества социальных ус­луг (гарантий их безопасности), ресурсного обеспечения учрежде­ний социального обслуживания, а также государственных стандар­тов программ социального обслуживания, организации социальных служб и учреждений. Предстоит принять еще около 150 законов, а также множество подзаконных нормативных актов, организаци­онных и финансовых мер в связи с вступлением в силу в 2004 г. Федерального закона № 122. Тем не менее институционализация профессии социального работника состоялась, что позволяет го­ворить о продвижении к становлению социального государства в России.

Вопросы и задания

Какое содержание вкладывается в понятие «социальное государ­ство»?

Проанализируйте, какое значение имеют государственно-правовые основы социальной работы?

Какие нормативные правовые акты по вопросам социальной работы с инвалидами, пожилыми гражданами, детьми и семьями, другими категориями населения приняты в 1990-е гг. и в начале 2000-х гг.?

Изложите основное содержание Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

Выделите основные положения Федерального закона «Об основах со­циального обслуживания населения».

Подберите правовые нормативные акты (законы, подзаконные акты), принятые в центре и в регионах по проблемам социальной защиты детей.

Какие лица и семьи имеют право на государственную социальную по­мощь?

[1] Утверждены постановлением Правительства РФ от 16 января 1995 г.

[2]Постановление Правительства РФ от 16 февраля 1997 г. внесло в Програм­му дополнения об испытании и внедрении в производство опытных об­разцов диагностических и тренажерных комплексов для инвалидов с на-

[3] Утверждены постановлением Правительства РФ от 16 января 1995 г.

Дата добавления: 2014-01-11