Городовое положение

Городское самоуправление.

В общем, приходится признать, реформы Екатерины II в области городского сословного самоуправления не увенчались должным успехом. Городские учреждения, созданные согласно ЖГГ, оказались недееспособными. В результате правительство императора Александра II еще в конце 1850-х - начале 1860-х гг. попыталось реформировать управление нескольких крупных городов. Прежде всего столицы - Санкт-Петербурга, управление коим в качестве образца было перенесено затем на Москву и Одессу. Во многом учреждения, созданные тогда, послужили прообразом городской реформы, воспоследовавшей 16 июня 1870 г. Тем не менее очередная реформа положила свой закладной камень в фундамент российской государственности и свершилась несмотря ни на что. Исследователи в один голос, как до революции, так и после, находили в ней массу недостатков, однако придется констатировать, что нечто отдаленно напоминавшее учреждения городского общественного управления появилось в России вновь только в начале 90-х гг. XX в.

Изначально правительство придерживалось довольно либерального образа взаимоотношений с органами городского самоуправления. Закон полагал городские учреждения вполне самостоятельными в пределах предоставленной им компетенции (ст. 5 Гор. пол. 1870 г.). Однако надзорная власть губернатора презюмировалась как необходимое условие самого существования таких органов (ст. 1 Гор. пол. 1870 г.). Прежде всего связь городских учреждений с правительственными полагалась посредством подчинения их 1-му департаменту Правительствующего Сената, который в порядке ст. 8 Гор. пол. 1870 г. являлся высшей инстанцией по разрешению споров между городом и местными властями, вытекающих из дел, связанных с исполнением общих имперских законов. В вопросах реализации собственной компетенции органы городского самоуправления обязаны были обращаться к посредничеству губернского по городским делам присутствия в составе губернатора (председательствующий), вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя съезда мировых судей, председателя губернского земского собрания и городского головы губернского города (ст. 11 Гор. пол. 1870 г.). В остальном город был практически не связан никакими административными и подведомственными отношениями с правительственными учреждениями. Незначительное исключение делалось для должности секретаря города (городской Думы), который полагался состоящим на государственной службе в VIII классном чине, и то только потому, что являлся докладчиком по делам города в губернском по городским делам присутствии (ст. 99 Гор. пол. 1870 г.). Государственным служащим с разрешения начальства разрешалось также занимать городские выборные должности (ст. 90).

Положение резко изменилось в 1892 г. Прежде всего изменения коснулись права местных властей вмешиваться в порядок формирования городских учреждений. Во изменение прежнего порядка новые выборы теперь назначались не Думой, а губернатором, в обеих столицах такое право было присвоено МВД; в 1892 г. стало возможным обжалование выборов в губернское по городским делам присутствие с полной кассацией их; если раньше недостаток гласных полагалось восполнить за счет дополнительных выборов, то после указанной даты такое пополнение осуществлялось прямым назначением от МВД из числа лиц, состоявших гласными в течение последнего четырехлетия согласно количеству голосов, полученных ими. Председатель управы - городской голова - теперь уже не мог, как ранее, просто избираться городской Думой, а утверждался в должности губернатором или МВД, смотря по рангу города; в обеих столицах вовсе были введены драконовы правила, согласно которым городские головы не избирались, а назначались высочайшей властью из числа двух представленных от МВД кандидатур, которых в свою очередь избирала городская Дума. Кроме того, должности по городскому управлению, включая членов городской управы, теперь замещались не по выбору городской Думы, а по назначению губернатора или МВД. Наконец, члены городской управы вкупе с городским головой полагались новым Положением, состоящими на государственной службе. Городской голова, например, в обеих столицах находился в IV классном чине (действительный статский советник), а члены управы - в VI (надворный советник); аналогичные классные чины были предусмотрены и для членов управ других городов, но на порядок ниже.

Полномочия городских учреждений общественного управления были весьма подробно разработаны и, как в случае с земствами, целиком могут быть отнесены к разряду дел по разрешению местных вопросов (в данном случае - по благоустройству города). Важно, однако, при этом подчеркнуть, что полномочия города в отношении решения этих вопросов были вполне самостоятельными и не возникали вследствие уполномочивания со стороны публичной власти (ст. 5 Гор. пол. 1870 г.). Круг вопросов имел тщательную классификацию, например: "дела по внешнему благоустройству города... дела, касающиеся благосостояния городского населения" и т.п. (ст. 2 Гор. пол. 1870 г.). Для организационного обеспечения возложенных на городские власти обязанностей им в совокупности даровался законом статус юридического лица (ст. 14 Гор. пол. 1870 г.), который весьма уместно сравнить со ст. 28 ЖГГ (ср. также ст. ст. 116 и 118 Гор. пол. 1870 г.). Надо заметить, эта часть городских учреждений практически осталась неизменной после 1892 г. (см. ст. ст. 2 - 4, 63 Гор. пол. ред. 1892 г.). Но после указанной даты существенно изменились полномочия, определенные прежним законом как "дела по устройству городского общественного управления" (п. "а" ст. 2 Гор. пол. 1870 г.).

Отдельно следует сказать несколько слов о самостоятельной правоустанавливающей компетенции органов городского самоуправления. Наряду с нормативными решениями земских органов управления решения городских властей также входили в общий корпус источников права, известных как статутное право Империи (см. ст. 103 Гор. пол. 1870 г.). Контроль за законностью таких нормативных постановлений был возложен на губернатора, который рассматривал спорные дела в губернском по городским делам присутствии (ст. 11 Гор. пол. 1870 г.); обжалование же неправомерных действий самого губернатора было возможно в 1-й департамент Сената. После 1892 г. во изменение прежнего порядка абсолютно любые постановления органов городского общественного управления подлежали утверждению губернатора (ст. 76 Гор. пол. ред. 1892 г.).

Согласно ст. 15 Гор. пол. 1870 г. в городах учреждались следующие органы городского общественного управления: городское избирательное собрание, городская Дума, городская управа. Городское избирательное собрание формировалось из лиц, имеющих право голоса, из числа которых избирались гласные в состав городской Думы. Дума избиралась сроком на четыре года (ст. 16 Гор. пол. 1870 г.), после 1892 г. этот срок был сохранен. Состав Думы был определен законом в пределах от 30 до 72 гласных (ст. 48 Гор. пол. 1870 г.), но в 1892 г. эти цифры были изменены: от 20 до 160 гласных (ст. 56 Гор. пол. ред. 1892 г.); последняя цифра касалась числа гласных в городских Думах обеих столиц.

Сама Дума, как очень верно было подмечено в законе, "представляет собою все городское общество" (ст. 54 Гор. пол. 1870 г.) и в качестве такового обладала широкими учредительными правами в области создания тех органов, которые необходимы для осуществления дел по городскому самоуправлению. В первую очередь это касалось права городской Думы избирать городскую управу в качестве главного своего распорядительного органа. Минимальное число членов управы законом определялось в три, высший предел установлен не был, но в 1892 г. эта норма была отредактирована в том смысле, что минимальное число членов управы теперь могло составлять два, а максимальное - шесть человек, увеличение числа последнего могло состояться только с разрешения министра внутренних дел. Председателем управы являлся городской голова (ст. 70 Гор. пол. 1870 г.). Далее, для предварительного рассмотрения вопросов Дума могла учреждать подготовительные комиссии, а для исполнения собственных решений и особые исполнительные комиссии (ст. 73). Правда, при этом такие комиссии напрямую подчинялись городской управе (ст. 74 Гор. пол. 1870 г.). Наконец, можно еще указать и на то, что в небольших городах, а также в уездных городах Дума имела право вовсе не учреждать никакой управы, а уполномочивать распорядительной властью одного только городского голову (ст. 71 Гор. пол.). Такой же порядок сохранился и после 1892 г.

Формирование органов городского общественного управления производилось, как мы уже говорили, посредством тайных, прямых, но цензовых выборов. В основу последнего положения был взят порядок, принятый в то время в Пруссии. Право голоса даровалось русским подданным, 25 лет от роду; главным же условием считалось наличие имущественного ценза - обложенной городским сбором недвижимости (ст. 17 Гор. пол. 1870 г.). Женщины не лишались права голоса, но пользовались им через уполномоченных, передавая свой ценз (ст. 20 Гор. пол. 1870 г.). Церковь и юридические лица, имеющие облагаемые городскими сборами недвижимые имущества, также могли назначать на избирательные собрания своих представителей. Значительное отличие после 1892 г. от прежнего порядка составляло положение, вводившее процентное ограничение для нерусских народностей и нехристианских вероисповеданий. Например, ст. 35 Гор. пол. 1870 г. устанавливала, что гласным городской Думы избирается каждый, имеющий право голоса на выборах, фактически этим выравнивалось активное и пассивное избирательное право; но одновременно устанавливалось, что "число гласных из нехристиан не должно превышать одной трети общего числа гласных". После 1892 г. данный порядок был ужесточен, в связи с чем таких гласных полагалось иметь не более 1/5 от общего их числа. Безусловно, этим ограничивалось право представительства инородцев в городских учреждениях, что никак нельзя считать позитивным в деле укрепления государственного здания Империи.

Для членов городской управы и особенно для ее головы вводились изначально точно такие же охранительные меры. Так, согласно ст. 88 Гор. пол. 1870 г. евреи не могли быть ни избираемы в городские головы, ни исполнять их должности. Однако самым главным в избирательной системе органов городского самоуправления был ценз. Согласно ст. 17 Гор. пол. 1870 г. избиратели должны были обладать имущественным цензом в виде недвижимости, подлежащей обложению в пользу города, либо иметь в городе дело, с которого также уплачивался указанный сбор. Конкретно сумма сбора, уплачиваемого в казну и дававшего право голоса, в самом законе не указывалась, но ст. 24 упорядочивала производство выборов, вводя систему цензовых курий. В первую цензовую курию входили лица, платившие самые высокие ставки узаконенных сборов и все вместе составлявшие не менее 1/3 всей суммы городских сборов. Ко второй цензовой курии соответственно относились плательщики меньших ставок налогов, но, как и первая курия, в совокупности платившие другую треть узаконенных сборов. В третью курию, самую многочисленную, входили остальные налогоплательщики, на совокупную долю которых приходилась последняя треть всех городских сборов. Данная система была цензовой, каждая курия избирала равное число гласных, но не от равного числа избирателей.

После 1892 г. цензовый характер демократии ужесточился еще более. Избирателей перестали делить на курии, но были введены жесткие цензовые ставки. Так, правом голоса в обеих столицах стали обладать лица, платившие не менее 3 тыс. руб. годового сбора с недвижимости, для губернских городов с населением свыше 10 тыс. жителей и города Одессы этот ценз составлял не менее 1,5 тыс. руб., для уездных городов - 1 тыс. руб., для остальных городов - 300 руб. (ст. 24 Гор. пол. ред. 1892 г.).

Дата добавления: 2014-11-06