Госаппарата и права Великобритании 2 страница

Одним из требований принципа разделения властей как необ­ходимого условия предотвращения узурпации высшей правитель­ственной власти и гарантированности пользования гражданскими свободами является несовместимость должностей в различных вет­вях Государственной власти — исполнительной, законодательной и судебной.

В программном документе левеллеров "Народное соглаше­ние" от 15 января 1649 г. было записано, что в целях "правиль­ной" организации народных представителей ни один член госу­дарственного совета, ни один казначей и сборщик публичных средств и т.д. не должен, пока состоит в должности, быть изби­раем, и если избрание состоялось, то оно признается недействи­тельным. То же самое относится и к практикующему юристу — если его избирают в народные представители или в государ­ственный совет, "он признается не имеющим права заниматься судебной практикой, пока состоит в этих должностях". В Акте об устранении 1701 г. было зафиксировано аналогичное положе­ние — "никакое лицо, которое занимает какую-либо платную должность или место, подчиненные королю, или получает пен­сию от короны, не может состоять членом палаты общин". Это положение отменено, в том числе для министерских должностей, актами 1705 и 1707 гг.

Сложившаяся в XVIII столетии политическая практика прочно связала статус члена правительства со статусом членства в пар­ламенте. Министры должны быть или депутатами палаты общин или членами палаты лордов. Однако и здесь имеет место взаимное уравновешивание властей — между правительством и парламен­том, отчасти между двумя палатами. Фор­мально монарх назначает премьер-министра "по своему усмотре­нию" (at His pleasure), однако непременно из членов парламент­ской фракции большинства.

От времен Перикла или византийских императоров до Флоренции эпохи Возрождения или Великого Новгорода с его вечевыми собраниями люди так или иначе группировались в слабо­сплоченные конкурирующие объединения определенной групповой ориентации (племенной, сословной, профессиональной, политичес­кой и т.д.). Термин "партия" сам по себе очень старый. В первоначальном и наиболее употребительном смысле он означал грубое политиче­ское размежевание внутри общества, в частности некоторую груп­пу лиц, которые соперничают между собой по общественно важ­ным делам.

Частые конфликты и насильственные формы их разрешения, которые сопровождали такие размежевания, способствовали возникновению дурной славы и прозвищ для партийных группи­ровок. Так, названия двух политических группировок, которые начали формироваться при Карле II и сильно поляризовались в правление Якова II, были позаимствованы, по некоторым тол­кованиям, из лексикона ирландских мятежников, известных кри­тиков англо-саксонских порядков. Группа консервативно и жес­тко настроенных роялистов, выступавших в союзе с крупной земельной знатью, получила название тори (так ирландцы име­новали вымогателей), а группа противников королевского абсо­лютизма из числа землевладельцев, промышленников, торгово-финансовых кругов получила название виги (от слова "крылья", в том числе крылья-фланги мятежного войска). Этим названием характеризовали местных протестантов (сами ирландцы были ка­толиками).

Иногда размежевание шло по иным основаниям и с иными целями. В обыденном сознании и даже в восприятии образованной публики партийные группировки ассоциировались с неким "злом", с беспокоящей всех угрозой общественному порядку и делу "спра­ведливости" при осуществлении правительственной власти.

Партии тори и вигов не были поначалу организационно оформленными; они не собирались на съезды и не имели выбор­ных органов. В стране существовали не члены партии, а толь­ко ее сторонники. Основной ареной их активности был парламент и около парламентская деятельность. Так, усилиями вигов через парламент был проведен закон о судебных гарантиях защиты свободы личности (Хабеас корпус акт 1679 г.). Бескровная "слав­ная революция" была также их делом, но уже при совместных усилиях с группировкой тори. После утверждения кабинетной формы организации и осуществления высшей административной власти премьер-министры стали пользоваться ею для реализации партийного политического курса с опорой на поддержку в пар­ламенте.

Вскоре обнаружилось, что если у правительства нет поддер­жки в парламенте, то ему не удается провести необходимый за­кон или утвердить бюджет. Парламент перестает довольствовать­ся отвоеванными у короля законодательными и статусными полно­мочиями и привилегиями и постепенно, берет на себя контроль за действиями исполнительной власти. Так возникает ответственное (подотчетное) правительство — ответственное в первую очередь перед парламентом. Однако в своем противостоянии парламенту правительство не во всем оставалось зависимым и беззащитным. В ответ на требование о своей отставке оно могло заручиться ко­ролевским указом о досрочном роспуске парламента и о назначе­нии его новых выборов. Победив на выборах, сформировавшая пра­вительство политическая партия, партия большинства в парламен­те, могла остаться у власти или в случае поражения уступала место соперничающей партии.

Первый роспуск парламента, совершенный в интересах каби­нета, которому угрожала отставка, произошел при консерваторах, когда премьер-министром был Питт-младший. Он правильно оце­нил ситуацию и выиграл на перевыборах. Столь же успешными были маневры с роспуском критически настроенного состава пар­ламента в 1807 и 1831 гг. Однако случались и просчеты (в 1834 и 1847 гг.). Поскольку выборы и перевыборы — вещь не только хло­потная, но и весьма дорогая, обе стороны со временем стали при­держиваться более осторожной политики: парламент сдерживает правительство, а правительство — палату общин.

Размежевание сил на две крупные политические группиров­ки, их устойчивое соперничество привели к созданию двухпар­тийной системы участия в создании и проведении партийно-по­литического курса и осуществления политической власти. Таким оказался итог длительного соперничества (с переменным успехом) партий тори и вигов. Побеждающая на выборах партия образует в парламенте фракцию большинства, ей по традиции поручают фор­мирование персонального состава кабинета министров. Его форми­рует лидер парламентского большинства, будущий премьер-ми­нистр, а побежденная партия переходит в официально признава­емую и санкционируемую обычаем перманентную оппозицию, ко­торой присваивается вполне определенный и несколько странно звучащий титул "оппозиция его (ее) величества".

Лидер английских социалистов Г. Ласки писал в конце 30-х гг. XX столетия, что в Англии государство управлялось фактически одной партией с 1689 г. Эта партия просто разделялась на два кры­ла, но ссоры между ними всегда носили характер семейных раздоров и неизменно завершались компромиссами.

Еще Кромвель собирался отменить средневековые формы пред­ставительства в парламенте нации, однако их восстановление про­изошло отчасти при самом Кромвеле (в 1G57 г. была восстановлена палата лордов), отчасти при Последних Стюартах. В течение ХVIII столетия из 658 депутатов парламента мелкие города и селения, даже "гнилые местечки" (заброшенные деревни) выбирали 467 де­путатов. Фактически это представительство контролировалось знат­ными землевладельцами при помощи специальной процедуры. Голо­сование было открытым. Депутатов называли заранее (это делали местные лендлорды), и тех, кто их не поддерживал, наказывали. Подсчитано, что примерно 424 депутата из числа парламентариев были фактически назначены местными землевладельцами.

Лондон с полумиллионным населением имел представитель­ство в четыре депутата, тогда как в малонаселенных и брошенных селениях, так называемых карманных местечках, проживали по 3—4 избирателя на одно депутатское место. Депутатским местом нередко приторговывали, оценивая его примерно в 2 тыс. ф. ст. Од­нако рост новых городов, усиление влияния на политику промыш­ленного и торгово-финансового сословий, а также реформаторс­кая активность партии вигов приблизили проведение давно назрев­шей избирательной реформы, что и произошло в 1832 г.

В ходе этой реформы, как и последовавших за ней в течение XIX в. еще двух реформ, были осуществлены перемены в двух на­правлениях: произведено перераспределение избирательных окру­гов и расширен круг самих избирателей. Были лишены представи­тельства 56 местечек, сокращены квоты еще 30 местечкам. Высво­божденные таким образом 146 мест были переданы в пользу городов, графств и регионов Шотландии, Ирландии и Уэльса. За счет изме­нения избирательного ценза был увеличен на треть корпус избира­телей. В графствах избирателями стали собственники и арендаторы земли с доходом 10 ф. ст. в год, в городах — собственники и аренда­торы домов и других строений с тем же размером годового дохода. Таким образом, главным цензом, делающим возможным участие в политической жизни, стал размер собственности.

В 1835 г. в Лондоне возникла ассоциация рабочих, которая выд­винула радикальные требования по дальнейшему реформированию избирательной системы: всеобщее избирательное право для муж­чин, тайное голосование, отмена имущественного ценза для канди­датов в депутаты, уравнение избирательных округов, вознагражде­ние за труд депутатов и ежегодные перевыборы парламента.

В поддержку подобных перемен развернулось целое движение, из­вестное под названием чартизм (требования его участников были из­ложены в виде петиции парламенту о народной хартии прав). Те же требования после спада чартистского движения были подхвачены профсоюзами (тред-юнионами), которые надеялись с помощью из­бирателей-рабочих обрести влияние на политику палаты общин. В этой обстановке с инициативой проведения реформы избирательной системы были вынуждены выступать обе соперничающие полити­ческие партии, однако непосредственным исполнителем замысла стал кабинет консерваторов во главе с Дизраэли, который предста­вил проект реформы, утвержденный затем с поправками.

Это случилось в 1867 г. Вновь было уменьшено представитель­ство местечек и мелких городов. Города с населением от 4 до 10 тыс. получили только по одному депутатскому месту. В городах избирателями стали все владельцы и съемщики домов, уплачива­ющие налог в пользу бедных, и квартиросъемщики, уплачиваю­щие в год не меньше 10 ф. ст. арендной платы. В графствах этот ценз был понижен до 5 ф. ст. годового дохода землевладельца. Налоговый ценз — уплата налога в пользу бедных — отныне засчи­тывался не только домовладельцам, но и многочисленным нани­мателям небольших квартир, которые считались уплачивающими этот налог, поскольку его действительно выплачивал квартиро­сдатчик (домовладелец). В итоге состав избирателей сильно попол­нился за счет городских ремесленников и рабочих.

В промежутке между второй и третьей избирательными ре­формами по инициативе либерального правительства вигов при­нимается Закон о тайном голосовании (1872 г.), целью которого было устранение подкупа избирателей. В 1883 г. в развитие этой политики был принят закон, который ограничил суммы расходов на ведение избирательной кампании и обязывал организаторов этих кампаний представлять публичную отчетность. Одновременно был уточнен перечень наказаний за нарушение правил проведения избирательных кампаний.

Третья избирательная реформа 1884—1885 гг. уменьшила пе­строту избирательных цензов и продолжила политику перераспре­деления округов в пользу крупных городов. Отныне города с насе­лением от 15 до 50 тыс. человек выбирали только по одному де­путату, а в крупных городах такая же квота устанавливалась для округов в 50 тыс. Практиковалась мажоритарная система выбо­ров (побеждал тот, кто собирал относительное большинство голо­сов). Реформа не смогла устранить всех диспропорций между чис­лом избирателей и квотой депутатских мест.

Реформы судебных учреждений были вызваны целым рядом причин. Самым главным поводом послужило то обстоятельство, что к традиционному множеству источников права (обычное право, общее право, право справедливости, обновляющееся торговое право, каноническое право и законы парламента) прибавилась весьма громоздкая система судов, которые эти источники должны были применять. Общее право применялось в основном в трех глав­ных судах общего права: право справедливости применялось в Суде канцлера, каноническое право — в церковных судах, торго­вое и морское право — в Высоком суде Адмиралтейства.

Особенное неудобство создавала двойственность юрисдикции судов общего права и Суда канцлера, в результате которой истец мог заявить два отдельных иска в отношении одних и тех же фак­тов нарушения права. Дело усугублялось еще и скандальным пре­небрежением персонала Суда канцлера своими служебными обязан­ностями, процветанием волокиты и взяточничества. Имелись кол­лизии в юрисдикции судов общего права и Высокого суда Адми­ралтейства. Сложной и неоднородной являлась система апелляции как по гражданским, так и по уголовным делам.

Почти все эти несовершенства были устранены законами, принятыми в промежутке между 1825 и 1875 гг. Завершение эти перемены получили в Законах о судоустройстве 1873 и 1875 гг., которые вступили в силу одновременно 1 ноября 1875 г. В итоге судопроизводство стало более упорядоченным и единообразным. Для разбора мелких исков были созданы суды графств, каждый из которых имел своего судью, назначаемого канцлером из числа опытных адвокатов (барристеров) со стажем работы не менее семи лет. С введением юридической помощи малоимущим эти суды стали более доступными. Создание судов по делам о наследствах и раз­водах покончило с юрисдикцией церковных судов в отношении людей, не являющихся духовными лицами.

Законы 1875 г. оформили создание нового Верховного суда, которому была передана юрисдикция всех высших судов общего права и права справедливости. Он был поделен на две части — Высокий суд и Апелляционный суд. Высокий суд стал обладать юрисдикцией трех бывших судов общего права — Суда казначей­ства, Суда общих тяжб и Суда королевской скамьи, а также Суда канцлера, Суда по делам о наследствах и разводах, Высокого суда Адмиралтейства и некоторых других территориальных судов. Вы­сокий суд получил также право рассматривать апелляции на ре­шения судов графств. В нем были образованы пять отделений, ко­торые фактически воспроизводили названия прежних высших су­дебных инстанций. Отделения Высокого суда являлись не отдель­ными судами, а инстанциями с равной компетенцией. Например, судья одного отделения мог заседать в качестве судьи в любом другом отделении.

Апелляционному суду была передана юрисдикция Суда каз­начейской палаты, Апелляционного канцлерского суда, Апелляционного суда Ланкастера, юрисдикция по морским делам (за исклю­чением призовых дел) Судебного комитета тайного совета. В палату лордов в качестве пожизненных ее членов были введены лица, имеющие юридическое образование и получающие особую плату за участие в осуществлении судебных функций палаты лордов.

Административное, или, как его тогда называли, полицейское, право было связано с попечением о культурном бла­гоустройстве (язык, национальность, общественная нравствен­ность, религия, воспитание и хозяйственная деятельность). Оно ре­гулировало политику в этой области. Особого внимания заслужи­вает область административного правосудия, которое имело весь­ма своеобразный опыт организации и регулирования в Англии Нового времени, особенно в период социальных реформ, проис­шедших в XIX в.

Практика Англии в этой области давно признана поучитель­ной в европейской литературе, хотя скла­дывалась она постепенно, путем различных компромиссов и об­ретения жизненного опыта. Еще со времени нормандского заво­евания центральные правительственные учреждения помимо во­енных и налоговых забот взяли на себя также область правосу­дия и национального благоустройства. Королевская власть предо­ставляла заботу об общественном благоустройстве автономным учреждениям — гильдиям, церкви, но контролировала правиль­ность и целесообразность их действий в судебном порядке. Дела­лось это при помощи обязательных "представлений" со стороны населения, к которым обращались королевские разъездные судьи. Определенную роль выполняла водная полиция (состояние водостоков, резервуаров, осушительных сооружений, плотин). На ежегодных ярмарках эпизодически функционировали суды "запы­ленных ног" (Pie-Powder Courts), которые стали прообразом ком­мерческих судов.

В XVI в. рядом со Звездной палатой при Тайном совете суще­ствовала палата для дел бедных людей (Court of Poor Merrs Causes), или палата прошений, председателем которой был лорд-хранитель тайной печати, а членами — специальные чиновники, именовавшиеся магистрами прошений (masters of requests). Сюда обращались по бедности или по отсутствию законных путей к осу­ществлению своих прав и когда не было надежды добиться удов­летворения своих притязаний в обыкновенных судах. Суды относи­лись к этой палате враждебно, и она была упразднена в годы пер­вой революции вместе со Звездной палатой.

Начиная с 1775 г. возникает доктрина признания личной ответ­ственности должностных лиц за официальные действия. Она опре­деляется общими судами согласно с общим правом или со специ­альными законами (статутами). В этот период принципиальные положения административного права извлекаются из поговорки о том, что "король не мо­жет быть не прав" (the King do not wrong), т.е. король не может быть повинен в правонарушении. На этом фундаменте в англий­ском праве сложился принцип, согласно которому государство не несет ответственности за правонарушения, совершаемые от его имени. Отвечают за эти нарушения чиновники, исполнители; же­лательность восстановления всякого нарушенного права при этом признается и обеспечивается при помощи "прошения о праве" (Petition of Right). При этом сохраняется возможность для уголов­ного преследования исполнителей — министров, генерального ат­торнея, начальников департаментов.

Существенное значение в этой практике имело обособление процедур восстановления права и ответственности за его наруше­ние. Такое обособление исключает возможность иска об убытках против казны. Возмещение таких убытков становится обязанностью должностного лица, действовавшего от лица казны. Государство, в свою очередь, может принять на себя расходы в этом направле­нии, считала судебная доктрина рассматриваемого периода, но принять их исключительно по доброй воле или из милости. Ответ­ственность должностного лица и соответствующие иски деликат­ного свойства могли быть вызваны действиями, совершаемыми небрежно, ошибочно или без достаточного полномочия.

Таким образом, суд (судебная власть) становился своеобраз­ным гарантом прав сограждан и самого правового строя. В делах, связанных с контролем за администрацией, у суда было три важ­ных технических приема — контроль при помощи судебных при­казов (writs), направленных к подчиненным судебным инстанциям или административным учреждениям. Эти приемы возникли в XVIII—XIX вв. и после упорядочения сделались основными про­цессуальными категориями в административном и судебном праве.

Воспрещение (prohibition). Приказ издавался, чтобы не допус­кать присвоения судебными учреждениями не принадлежащей им компетенции (первоначально был нацелен на обуздание церковных судов и чиновных священнослужителей).

Предписание (mandamus). Приказ предназначался для тех случаев, когда высшие суды, и в особенности Суд королевской ска­мьи, признавали за истцом или жалобщиком несомненное право, но находили, что оно недостаточно обеспечено существующими процессуальными средствами. Таким приказом следовало восполь­зоваться в тех случаях, когда законом не было установлено про­цессуального средства, но справедливость, интересы благоустрой­ства и разумное управление требовали такого средства. Этот же приказ использовался тогда, когда речь шла об уклонении подчи­ненных судов от выполнения своих законных обязанностей. Пред­писание в этом случае сводилось к тому, что судам предписыва­лось выслушать и решить дело, но по существу решения ничего не говорилось и никаких конкретных рекомендаций не давалось.

Осведомление (certiorary). Приказ об осведомлении имеет це­лью проверку состояния дел в подчиненном суде или администра­тивном учреждении с целью удостоверения в его правильности, за­конности с процессуальной стороны. При этом делались различия между действиями, требующими административного благоусмот­рения, и актами судебного свойства, связанными с апелляцией или разновидностью кассации (в последнем случае судебная власть обя­зывалась представить сведения для проверки вышестоящим судом).

После начала в 1832 г. социальных и избирательных реформ, выдвинувших на первый план интересы среднего класса, цент­ральная власть довольно долго не могла обеспечить известного единства руководящих действий и взглядов и потому некоторое время правила, но не управляла. Вместе с тем она отказалась от "военной выправки" бюрократических действий и порядков, столь результативных и характерных для Пруссии, и сохранила многие характерные элементы либерального режима — самоуправление местностей, личные свободы и инициативы.

В этот период судебная власть становилась почти единствен­ным соединительным и упорядочивающим звеном между парламен­том и местными политическими организациями. С помощью ад­министративного права судьи содействовали известному соглаше­нию в работе центральных учреждений и местного самоуправле­ния, склонного действовать по старинке. В этих условиях незави­симая судебная, власть стала посредником и авторитетом при разрешении административных споров.

Судебная власть утверждала в данной обстановке силу и ав­торитет "соображений справедливости, выходящей за пределы ле­гальности. Судебная власть стала га­рантией привлечения к ответственности местных и областных орга­низаций за злоупотребления и ошибки подчиненных им лиц. Кроме того, ее контролю подлежали министерские акты, обязатель­ные постановления, которые подвергались проверке на соответ­ствие общественным интересам. Правда, на практике это вело к "введению приблизительных юридических оценок, на глаз".

Так проходил процесс приспособления испытанного аппарата судебной автономии к новой задаче контроля над многообразными полуадминистративными, полусудебными учреждениями, относя­щимися к области особого административного, точнее, особого публичного права. И цель такого приспособления — противодей­ствие попыткам "подчинить публичное право идеям администра­тивной целесообразности и бюрократической благоусмотрительности".

С увеличением объема правительственной власти кабинета министров произошло значительное увеличение чиновного и во­енного аппаратов, которые в свою очередь сильно повлияли на возвышение роли правительства в государственно-властной дея­тельности. Одним из элементов этой громадной административной структуры стала гражданская служба, которая целиком является творением XIX в. и отмечена, по мнению английских комментато­ров, следующими важными свойствами: высокой оперативностью, неподкупностью и аполитичностью.

В первой половине XIX в. кадры административных ведомств комплектовались на основе патронирования. Вакансии на граждан­ской службе заполнялись друзьями и родственниками министров и тех членов парламента, на которых надо было воздействовать или которых надо было вознаградить в целях усиления поддерж­ки правительства или существующего парламентского большин­ства. При смене правительства некоторые лица теряли свои посты в государственном аппарате и на их место назначались сторонники нового правительства.

Дальнейшее продвижение по службе зависело от положения правящей партии в парламенте. Одним из следствий патронирова­ния нередко была такая ситуация, при которой многие должности были надежно монополизированы земельной аристократией и в центральном, и в местном аппаратах администрации. Обострение в середине века конкуренции и притязаний со стороны городских промышленных и торгово-финансовых кругов сопровождалось, в частности, и требованиями о реформе гражданской службы.

Эти требования были сформулированы в 1853 г. в специальном парламентском слушании по докладу Норскоута — Тревельяна. Чарлз Тревельян, один из докладчиков, в течение многих лет за­нимался административной работой в Индии, где реформы адми­нистративной службы уже были проведены в жизнь и значительно уменьшили масштабы взяточничества и семейственности в админи­стративных структурах Ост-Индской компании. Судя по некоторым комментариям, здесь был частично использован политико-органи­зационный опыт древнеиндийских государств.

Суть реформы состояла в следующем. Вводилась система от­крытых экзаменов как единственный способ комплектования служ­бы. Экзамены проводились постоянной комиссией по делам граж­данской службы, свободной от вмешательства министров и членов парламента. Так обеспечивалась изоляция службы от влияния партии большинства в палате общин. Персонал гражданской служ­бы по образцу Ост-Индской компании подразделялся на два раз­ряда — высший (интеллектуальный, определяющий общее направ­ление деятельности) и низший (технический и обслуживающий персонал).

Проведение реформы стало возможным далеко не сразу. Она встретила сильное сопротивление земельной аристократии. Помогла избирательная реформа 1867 г. и новая расстановка сил в парла­менте. В 1870 г. канцлер казначейства Роберт Лоу из либерально­го кабинета Гладстона сумел добиться издания в Тайном совете приказа о проведении в жизнь рекомендаций доклада Норскоута— Тревельяна 1853 г.

Первоначально гражданская служба представляла единый организм без строгого горизонтального деления на разряды; прин­цип конкурсных экзаменов тоже претворялся поначалу в разных формах. Впоследствии должности высшего ("руководящего") состава получили ныне сохраняющееся название класса администраторов (другие переводы термина — административный класс, команду­ющий класс и т.п.). Экзамены для зачисления в этот класс осуществ­лялись по программе классических и математических наук и в том объеме, в котором они изучались в публичных школах, а также в Оксфорде и Кембридже. Когда в 1873 г. во время слушаний в спе­циальном комитете вопроса о состоянии дел в области комплекто­вания гражданской службы было высказано мнение о весьма зна­чительных затратах, связанных с изучением математических и классических дисциплин, Р. Лоу было заявлено, что подобные рас­ходы на нужды внутренней управленческой деятельности оправданы тем, что речь идет об общении государственных служащих не только со своими согражданами, но и с внешним миром.

Отношение к гражданской службе сильно изменилось в XX в. в связи с большими темпами профессионализации и бюрократизации управленческой деятельности не только в государственной, но и во многих других областях организованной социальной активно­сти. Эта сторона общественной жизни была в большей степени заметна представителям наук, основанных на конкретных эмпири­ческих наблюдениях (социология, политология), и в меньшей — формально-догматической юриспруденции. Именно этот мощный и растущий элемент бюрократии пред­стает вовне "бесконтрольным чиновничеством", которое доктрине разделения властей противопоставляет более подходящую ему док­трину концентрации ответственности. Наиболее "бюрократизи­рованным" из всех правительственных учреждений Р. Мюр считал колониальное ведомство. Именно здесь практика сосредоточения управления в руках бюрократии делала ответственность министра или верховенство решений парламента "одинаково нереальными".

Дата добавления: 2014-11-06