Из каких источников складывается вторичное право Европейского Союза?

Вторичное (или производное) право Европейского Союза - это документы, которые принимаются в соответствии с его учредительными договорами и не должны им противоречить.

Несмотря на свое "второстепенное" положение по юридической силе, указанные документы выступают наиболее динамичным компонентом правовой системы Европейского Союза. Именно посредством регламентов, директив и других актов вторичного права над-государственные институты Союза осуществляют регулирование общественных отношений по вопросам, отнесенным к компетенции этой интеграционной организации.

Вторичное право Европейского Союза, как и право первичное, складывается из двух частей. Главная - это правовые акты институтов, которые будут рассмотрены в следующем вопросе (вопрос N 26).

Другая часть - нормативные договоры, которые в зависимости от субъектов, их заключающих, подразделяются на три вида*(45):

а) соглашения Европейского Союза с третьими странами. Это международные договоры, которые Союз заключает с иностранными государствами или (реже) - с международными организациями.

В связи с тем что Европейский Союз в его нынешнем виде состоит из трех частей-опор (см. вопрос N 14), он не имеет единой международной правосубъектности. В зависимости от предмета соглашения стороной последнего может выступать как Союз в целом, так и Европейские сообщества, образующие его первую опору. На практике встречаются несколько основных вариантов:

- соглашения "Европейский Союз - третья страна", например Соглашение между Европейским Союзом и Российской Федерацией "Об участии Российской Федерации в деятельности Полицейской миссии Европейского Союза в Боснии и Герцеговине" от 24 июля 2003 г., соглашения от 25 июня 2003 г. с США "По вопросам выдачи" и "По вопросам взаимной правовой помощи" и др.

Международные договоры от имени Союза в целом заключаются только в рамках его второй и третьей опор - ОВПБ (общая внешняя политика и политика безопасности) и СПСО (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере);

- соглашения "ЕС (Европейское сообщество) - третья страна" или "Евратом - третья страна", например Соглашение между Правительством РФ и Европейским сообществом "О сотрудничестве в области науки и технологий" от 31 декабря 2000 г., соглашения между РФ и Евратомом "О сотрудничестве в области ядерных реакций" и "О сотрудничестве в области ядерной безопасности" 2000 г.

Международные договоры от имени ЕС, Евратома, а также (ранее) ЕОУС заключаются в том случае, если они имеют своим предметом общественные отношения, входящие в компетенцию того или иного из Европейских сообществ. Поскольку наибольшим объемом компетенции располагает ЕС, то соглашения с третьими странами чаще всего заключает именно оно.

Суд Европейских сообществ, кроме того, постановил, что полномочия ЕС заключать международные договоры носят исключительный характер, т.е. когда некоторый вопрос предусмотрен его учредительным документом или законодательством, то международное соглашение по данному вопросу должно подписывать ЕС, но не государства-члены в отдельности;

- соглашения "Европейские сообщества - третья страна", называемые также "совместные соглашения". Подобные соглашения заключаются от имени сразу нескольких Сообществ в том случае, когда их предмет относится к компетенции и ЕС, и Евратома (ранее также и ЕОУС).

Примером может служить первое соглашение Сообществ с нашей страной 1989 г. "О торговом и коммерческом и экономическом сотрудничестве" (ныне не действует). Его заключили, с одной стороны, СССР, с другой - Европейское сообщество и Евратом, вместе взятые;

- соглашения "Европейские сообщества плюс все государства-члены - третья страна", известные в доктрине как "смешанные соглашения". Появление данного вида соглашений обусловлено сложным разграничением компетенции в современной Европе: весьма часто возникает ситуация, когда часть вопросов, по которым намечено заключить договор с третьей страной, подведомственна Европейским сообществам, а другая часть находится в компетенции государств-членов.

Чтобы не делить текст международных договоров на отдельные блоки (соответственно для национальной и наднациональной компетенции), стали заключаться "смешанные соглашения", в качестве стороны которых наряду с Европейскими сообществами выступают все их государства-члены. Для вступления в силу "смешанное соглашение" нуждается в одобрении не только институтов Сообществ, но и компетентных органов каждого государства-члена.

В форме "смешанного соглашения" заключен базовый договор, закладывающий правовые основы взаимоотношений нашей страны с Европейским Союзом, - Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г. Его участниками выступают, с одной стороны, Российская Федерация, с другой - Европейские сообщества и их государства-члены, вместе взятые;

- еще одну разновидность международных договоров Европейского Союза образуют соглашения, заключаемые органами Союза, которые имеют статус юридического лица: соглашения Европола, Евроюста, Европейского инвестиционного банка и др. (см. вопрос N 42). Одним из примеров таких документов служит соглашение между Россией и Европолом о сотрудничестве 2003 г.;

б) дополнительные конвенции между государствами-членами. В прошлом в отношении ряда вопросов, по которым институты Союза не были уполномочены издавать нормативные акты, государства-члены иногда заключали между собой специальные дополнительные конвенции. Возможность подписания такого рода документов до сих пор предусмотрена в Договоре о ЕС 1957 г. (ст. 295) и Договоре о Европейском Союзе 1992 г. (ст. 34).

Наиболее известными примерами дополнительных конвенций служат: Конвенция от 19 июня 1980 г. "О праве, применимом к договорным обязательствам", Конвенция от 25 июля 1995 г. "О создании Европейского полицейского ведомства (Конвенция о Европоле)", Конвенция от 26 июля 1995 г. "О защите финансовых интересов Европейских сообществ", Конвенция от 29 мая 2000 г. "О взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами-членами Европейского Союза", а также Шенгенские соглашения, которые первоначально не входили в правовую систему Европейского Союза.

Необходимо отметить, что большинство из свыше 20 подписанных в разные годы дополнительных конвенций не вступили в силу, так как не были ратифицированы государствами-членами. Такая судьба постигла, например, очень прогрессивную для своего времени Брюссельскую конвенцию от 29 февраля 1968 г. о взаимном признании хозяйственных обществ, которая осталась "на бумаге" ввиду сопротивления Нидерландов. Например, вышеупомянутая Конвенция от 19 июня 1980 г. "О праве, применимом к договорным обязательствам" была заменена Регламентом Европейского парламента и Совета от 17 июня 2008 г. "О праве, подлежащем применению к договорным обязательствам". Вместо Конвенции о Европоле 1995 г. в 2009 г. издано Решение Совета "О создании Европейского полицейского ведомства (Европол)" (см. вопрос N 38). Постепенно заменяются нормативными актами ЕС и Шенгенские соглашения (см. вопрос N 152)*(46).

В настоящее время практика заключения дополнительных конвенций между государствами-членами в основном сошла на нет, а подписанные ранее конвенции (как вступившие, так и не вступившие в силу) постепенно заменяются нормативными актами институтов Европейского Союза*(47);

в) межинституционные соглашения - нормативные договоры, заключаемые институтами Союза в целях уточнения и дополнения отдельных положений учредительных документов (как правило, процедурных норм). Межинституционные соглашения чаще всего носят трехсторонний характер, связывают три политических института: Европейский парламент, Совет и Комиссию. Примером может служить Межинституционное соглашение от 16 декабря 2003 г. "Повысить качество законотворческой деятельности".

Аналогичные соглашения способны заключать также другие органы Европейского Союза, например Соглашение от 13 декабря 2001 г. между Европолом и Европейским центральным банком, посвященное их сотрудничеству в борьбе с фальшивомонетничеством.

26. Какие виды правовых актов издают институты Европейского Союза?

Правовые акты - важнейшая разновидность источников вторичного права Европейского Союза, основная форма нормотворческой деятельности его институтов. Наличие полномочий издавать нормативные, а также индивидуальные акты, не подлежащие ратификации странами-участницами, сближает Европейский Союз с федеративными государствами, а его правовую систему - с "федеральным правом".

Помимо уже рассмотренных выше регламентов, директив, рамочных решений (см. вопрос N 5), институты Европейского Союза издают множество предписаний в других формах, которые не всегда вписываются в традиционную классификацию "нормативный - индивидуальный" акт. Эти документы могут носить как обязательный, так и рекомендательный характер.

Действующая система правовых актов наднациональных институтов имеет комплексную природу, что обусловлено "опорным" строением организации Европейский Союз. Она подразделяется на три подсистемы, которые соответствуют трем опорам Союза: Европейские сообщества (первая опора), общая внешняя политика и политика безопасности (вторая опора), сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (третья опора).

Правовые акты Европейских сообществ (ЕС и Евратом) издаются на основании "римских договоров" 1957 г. - Договора об учреждении Европейского сообщества (Договор о ЕС) и Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Договор о Евратоме). Согласно Договору о ЕС (ст. 249) видами правовых актов Европейского сообщества служат*(48):

- регламент и директива - нормативные акты, выступающие в качестве "закона" (регламент) или "основ законодательства" (директива) ЕС (см. вопрос N 5);

- решение (англ. decision; франц. decision), которое в рамках Сообщества, как правило, служит индивидуальным актом. "Решение обязательно во всех своих элементах для адресатов, которых оно указывает" (ст. 249). Например, в форме решений Европейская комиссия налагает штрафы на предприятия или санкционирует объединение крупных компаний.

В некоторых случаях посредством решений Сообщества устанавливаются нормативные предписания, обычно по организационным вопросам. Такие акты в доктрине называют решения sui generis (особого рода), например совместное Решение Европейского парламента, Совета, Комиссии, Суда, Счетной палаты, Экономического и социального комитета, Комитета регионов и Омбудсмана от 25 июля 2002 г. "О создании Ведомства по подбору персонала Европейских сообществ";

- рекомендация и заключение - акты, не имеющие обязательной силы.

Рекомендация (англ. recommendation; франц. recommandation) служит формой для выдвижения предложений, пожеланий в адрес государств-членов, физических и юридических лиц, например Рекомендация Европейской комиссии от 16 мая 2002 г. "Независимость бухгалтерских ревизоров в Европейском Союзе: общие принципы" или Рекомендация того же института от 11 марта 2002 г. "Об общеевропейской модели curriculum vitae".

Если, как в приведенных примерах, рекомендации содержат положения общего характера, то в западной доктрине их рассматривают в качестве источников "мягкого права" (англ. soft law) Европейского Союза. Нормы последнего хотя и не сопровождаются санкциями, тем не менее добровольно используются в качестве стандартов поведения участниками общественных отношений.

Заключение (англ. opinion; франц. avis)*(49) - это акт, отражающий официальную позицию заинтересованного института или органа ЕС по конкретному вопросу, например Заключение Европейского центрального банка от 19 сентября 2003 г. "О проекте Договора, устанавливающего Конституцию для Европы", где ЕЦБ высказал свои оценки, замечания и предложения по проекту Конституции Европейского Союза (см. вопрос N 17).

Хотя рекомендации и заключения ЕС, в отличие от регламентов, директив и решений, не имеют обязательной силы, Суд Европейских сообществ постановил, что судебные власти государств-членов должны принимать их во внимание при уяснении смысла других источников права Сообщества, т.е. рекомендации и заключения могут считаться обязательными как акты толкования юридических норм ЕС.

Правовые акты, изданные в рамках Европейских сообществ, публикуются в Официальном журнале Европейского Союза с шифром "ЕС" - Европейское сообщество (англ. ЕС; франц. СЕ)2*(50) или "Евратом" (Euratom).

Правовые акты по вопросам общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза - ОВПБ (вторая опора) издаются на основании Раздела V Договора о Европейском Союзе 1992 г. "Положения об общей внешней политике и политике безопасности" (ст. 13-15).

Поскольку ОВПБ обращена "за пределы" Союза, т.е. касается его отношений с третьими странами и международными организациями, то институты Союза в данной области не могут регулировать поведение иностранных государств посредством нормативных и индивидуальных актов, не вправе приказывать им, как вести себя в отношении собственных граждан или на международной арене.

По этой причине система юридических инструментов ОВПБ заметно отличается от той, которая сложилась в Европейских сообществах (первая опора). Правовые акты ОВПБ устанавливают программу, позиции или конкретные мероприятия Союза внешнеполитической направленности. Они являются обязательными для государств- членов и для самого Союза, но как таковые непосредственно не порождают прав и обязанностей для физических и юридических лиц (не обладают прямым действием):

- общая стратегия (англ. common strategy; франц. strategie commune) - документ, устанавливающий программу действий Европейского Союза по отношению к определенной стране или географическому региону.

Европейский Союз издает общие стратегии с 1999 г., и первым актом такого рода явилась Общая стратегия от 4 июня 1999 г. "По отношению к России". Позднее были утверждены общие стратегии по отношению к Украине и к Средиземноморскому региону;

- общая позиция (англ. common position; франц. position commune) - правовой акт, посредством которого Европейский Союз определяет свой подход к конкретной внешнеполитической проблеме. Например, в Общей позиции от 11 июня 2001 г. "О Международном уголовном суде" Европейский Союз поддержал создание этого нового органа международного правосудия и обязался поддерживать его деятельность.

В настоящее время на основании общих позиций устанавливаются санкции Европейского Союза по отношению к иностранным государствам и их руководителям, в том числе запрет въезда последних на территорию государств-членов. Актами подобного рода служат, к примеру, Общая позиция от 18 февраля 2002 г. "Об ограничительных мерах в отношении Зимбабве" и Общая позиция от 27 февраля 2003 г. "Об ограничительных мерах в отношении руководителей Приднестровской области (Республика Молдова)";

- общая акция (англ. joint action; франц. action commune) - правовой акт, на основании которого Европейский Союз осуществляет практические действия на международной арене, в том числе военные операции. Примерами этого вида документов выступают Общая акция от 31 марта 2002 г. "О полицейской миссии Европейского Союза" (в Боснии и Герцеговине), Общая акция от 25 июня 2003 г. "О вкладе Европейского Союза в процесс урегулирования конфликта в Грузии/Южной Осетии", Общая акция от 27 января 2003 г. "О военной операции Европейского Союза в бывшей югославской Республике Македония";

- как и в рамках Европейских сообществ, по вопросам ОВПБ издаются решения, которые служат здесь мерами по исполнению общих стратегий, позиций, акций, а также принципов и ориентиров ОВПБ.

Например, на основании и во исполнение Общей акции от 27 января 2003 г. ("О военной операции Европейского Союза в бывшей югославской Республике Македония") 18 марта того же года было принято Решение "О начале военной операции Европейского Союза в бывшей югославской Республике Македония", которое определило начальную дату и предельный срок осуществления данного мероприятия.

Правовые акты, изданные в рамках общей внешней политики и политики безопасности, публикуются в Официальном журнале Европейского Союза с шифром "ОВПБ" (англ. CFSP; франц. PESC)*(51).

Правовые акты в рамках сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере - СПСО (третья опора) издаются согласно разделу VI Договора о Европейском Союзе 1992 г. "Положения о сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере" (ст. 34).

С учетом предмета третьей опоры акты, принимаемые институтами Союза в этой области, касаются только вопросов борьбы с преступностью. Как и акты ОВПБ, они тоже не имеют прямого действия. Это означает, в частности, что граждане не могут быть непосредственно привлечены к уголовной ответственности за совершение преступлений, предусмотренных правовыми актами Европейского Союза. Во всех случаях необходимо принятие национального "трансформирующего" закона, например поправок в уголовный кодекс государства-члена:

- наиболее важным правовым актом Союза в рамках третьей опоры служит рамочное решение - "основы законодательства" в уголовно-правовой сфере (см. вопросы N 5, N 155 и N 157);

- по вопросам СПСО правовые акты издаются также в форме решений, имеющих юридически обязательный характер.

Решения СПСО обычно содержат организационные положения, например Решение от 28 февраля 2002 г. "О создании Евроюста в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью". Они также служат основой для практических мероприятий Союза и государств-членов в сфере борьбы с преступностью, например Решение от 27 июля 2002 г. "О совместном использовании офицеров по связи, откомандированных карательными органами государств-членов";

- как и в сфере ОВПБ, по вопросам сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере Союз может принимать общие позиции, определяющие его подход к определенной проблеме. Общие позиции СПСО издаются в том случае, когда вопрос выходит за рамки Европейского Союза, носит общеевропейский или глобальный характер. Например, посредством общих позиций СПСО устанавливается единый подход государств-членов к готовящимся новым международным соглашениям по борьбе с преступностью.

Правовые акты, изданные в рамках сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере, публикуются в Официальном журнале Европейского Союза с шифром "ПВД" - правосудие и внутренние дела (англ. JHA; франц. JAI)*(52).

27. Как изменится система правовых актов институтов Европейского Союза после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г.?

Одним из главных правовых последствий вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза станет упрощение внутреннего устройства этой организации, ликвидация созданной Маастрихтским договором 1992 г. структуры трех опор (см. вопросы N 14 и N 17).

В результате значительно упростится и система издаваемых институтами Европейского Союза правовых актов. В соответствии со ст. 288 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора (бывшей ст. 249 Договора об учреждении Европейского сообщества) по всем вопросам компетенции "нового" Союза его институты будут издавать пять видов правовых актов, которые ранее принимались только в рамках первой опоры (т.е. в рамках Европейского сообщества и Евратома): регламент, директива, решение, рекомендация и заключение.

Юридические свойства этих документов остались неизменными (см. вопрос N 26). В то же время Лиссабонский договор расширил определение "решения". Решения теперь могут не только являться юридически обязательными индивидуальными актами, адресованными конкретному субъекту, но также приниматься для иных практических, в том числе организационных потребностей функционирования Союза (нынешние решения sui generis). Решениями также станут оформляться все мероприятия по вопросам общей внешней политики и политики безопасности Союза. Существующая в настоящее время отдельная подсистема правовых актов ОВПБ ("общие стратегии", "общие позиции" и "общие акции") ликвидируется.

В свою очередь директива как основа законодательства Европейского Союза будет в полной мере использоваться и в уголовно-правовой сфере, в том числе по вопросам, по которым ранее издавались рамочные решения СПСО (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере).

Кроме упрощения системы правовых актов Европейского Союза, Лиссабонский договор установил их классификацию на "законодательные" и "незаконодательные", приближенную к государственно-правовым стандартам:

1) к "законодательным актам" Европейского Союза отнесены только те юридически обязательные документы (регламенты, директивы и решения), которые издаются законодательными институтами на европейском уровне (Европейским парламентом и Советом, как правило, совместно) посредством законодательной процедуры;

2) остальные акты (например, решения Европейского центрального банка), в том числе не имеющие юридически обязательной силы (рекомендации и заключения), включены в категорию "незаконодательных актов".

В свою очередь среди незаконодательных актов Лиссабонский договор выделяет "делегированные акты" и "исполнительные акты".

"Делегированные акты" - это акты, издаваемые главным исполнительным институтом Европейского Союза (Комиссией) на основании и в пределах полномочий, делегированных ей законодательными институтами (Европейским парламентом и Советом).

"Исполнительные акты" также, как правило, будут издаваться Комиссией с целью обеспечить единообразные условия исполнения законодательных и других юридически обязательных актов Союза.

В название делегированных и исполнительных актов в обязательном порядке должно включаться слово "делегированный" или "исполнительный" (например, "делегированная директива", "исполнительный регламент").

Дата добавления: 2014-10-17