Федеральные органы государственной власти с особым статусом. Классификация органов государственной власти

Классификация органов государственной власти

В зависимости от критерия органы государственной власти могут быть классифицированы на несколько групп. Классификация нужна не сама по себе, и не только для теории вопроса, она помогает уяснению специфики каждого органа государственной власти, пониманию причин их несхожести между собой. Классификация раскрывает диалектическую связь единства и многообразия органов, отправляющих государственную власть.

1. По уровню своей деятельности органы государственной власти делятся на федеральные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Отдельно стоят на этой «лестнице» органы местного самоуправления.

Федеральные органы, или органы государственной власти Российской Федерации, включают Президента РФ, Федеральное Собрание. Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. а также органы исполнительной власти (федеральные министерства и ведомства) и суды Российской Федерации. В систему органов государственной власти субъектов РФ входят органы, создаваемые на основе Федерального закона, а также их конституциями (уставами) и законами. Не всегда органы субъектов РФ образуют единую иерархическую структуру с органами государственной власти Российской Федерации. Такая единая система предусмотрена Конституцией РФ для судебной и исполнительной власти в определенных пределах и совершенно исключена для органов законодательной власти. Некоторые органы государственной власти (например, прокуратура) не могут быть разбиты на федеральный и органы субъектов РФ в смысле полной самостоятельности последних, поскольку эти органы строятся на основе строгой централизации.

Внутри федеральных органов государственной власти иногда выделяют так называемые высшие органы — Президента РФ, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, имея в виду, что в подчинении у этих органов или просто в структуре взаимоотношений (у судов) есть и «низшие» органы. Но существуют однопорядковые федеральные органы государственной власти, которые «высшими» никак называть нельзя, поскольку они не образуют структуры, в которой бы существовали их «низшие» звенья (например, Конституционный Суд РФ).

Вообще же деление на высшие и местные органы государственной власти и управления — это уже анахронизм, оно было свойственно прежним советским конституциям. В ныне действующей Конституции РФ отсутствует деление на высшие и местные по причине последовательного построения органов государственной власти на началах демократического федерализма и местного самоуправления.

Согласно Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, а в пределах своего ведения и полномочий они обладают всей полнотой государственной власти. Эти органы государственной власти также включают глав администраций (президентов, глав государств, губернаторов), возглавляющих систему органов исполнительной власти, законодательные (представительные) органы и определенные органы судебной власти. Но на территории субъектов Федерации существует ряд территориальных органов федеральной государственной власти, подчиненных федеральной власти. Существуют также органы с некоторыми различиями в названиях. Но в основном система органов государственной власти субъектов Федерации, несмотря на некотрые особеннности, по своей структуре и функциям равняется на федеральную модель.

Органы местного самоуправления образуются самостоятельно и весьма разнообразны. Природа этих органов, теоретически отражающая отличие государственной власти от самоуправления, на практике мало чем отличается от назначения, функций и порядка формирования органов государственной власти. Здесь, однако, в большей мере проявляется выборность, более широко осуществляется связь с населением.

2. В Российской Федерации, то есть на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, органы государственной власти делятся на органы законодательной власти, органы исполнительной власти и органы судебной власти. Следовательно, каждый из органов этих трех ветвей власти может называться органом государственной власти. Такое деление органов государственной власти сформулировано самой Конституцией РФ в связи с закреплением в ней принципа разделения властей (ст. 10).

Органы законодательной власти включают: Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) и законодательные органы субъектов РФ. Законодательные органы одновременно являются представительными органами, то есть представляющими и выражающими интересы народа. Эти органы, имеющие в субъектах РФ самые различные названия, обладают исключительным правом на принятие законов — Федеральное Собрание для Е(сей территории страны, а органы законодательной власти субъектов РФ для своих территорий. Государственная Дума избирается гражданами, а Совет Федерации формируется на основе представительства исполнительного и представительного органа государственной власти каждого субъекта РФ. Органы законодательной власти всегда состоят из большого числа депутатов, которые образуют комитеты и комиссии, сами по себе не являющиеся органами законодательной (представительной) власти.

Также не являются органами власти аппараты при органах законодательной власти, выполняющие экспертную и подготовительную работу. Органы законодательной власти иногда наделяются определенными полномочиями по участию в назначении должностных лиц, но основная их функция состоит в принятии законов.

Органы исполнительной власти наиболее разветвлены и многообразны. Именно они организуют исполнение законов и указов главы государства, издают большое количество организационно-распорядительных актов. К числу органов исполнительной власти следует отнести и Президента РФ, который, однако, при этом соединяет в своем лице функции и полномочия главы государства.

В республиках президентского типа, к которым относится и Российская Федерация, эти органы в своей основной деятельности не подотчетны и не подконтрольны органам законодательной власти, хотя и действуют в тесном сотрудничестве с ней. В органах исполнительной власти практически нет выборности, эти органы обычно учреждаются, а их руководители назначаются Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, главами администраций (президентами, губернаторами) субъектов РФ. Органы исполнительной власти обладают компетенцией, закрепленной в законе, указе Президента РФ, постановлении Правительства.

Органы исполнительной власти могут действовать на началах как коллегиальности (например, Правительство РФ и правительства субъектов Федерации), так и единоначалия (министерства).

В силу такого различия статусов Правительство РФ может принимать решения только на заседаниях с участием всех членов Правительства, а министр принимает решения и издает постановления самостоятельно, хотя наиболее важные постановления обычно обсуждаются на совещательном органе (коллегии) при министре.

Органы исполнительной власти могут иметь различную подчиненность. Некоторые из них выходят прямо на Президента РФ (Министерство обороны, Федерапьная служба безопасности и др.), другие — на Председателя Правительства РФ. Но все равно вся система органов исполнительной власти, включая Правительство РФ, действует под руководством Президента РФ, вследствие чего его можно рассматривать не только как главу государства, но и как главу исполнительной власти. В некоторых субъектах РФ, особенно в республиках, наряду с президентом республики существует премьер-министр (Татарстан и т. д.), и тогда роль президента республики аналогична роли Президента РФ. В других же субъектах глава администрации ни с кем не делит высшую исполнительную власть, а потому выступает как глава исполнительной власти, которому напрямую подчиняются все органы этой ветви власти.

Сложная разветвленная система органов исполнительной власти специально изучается наукой административного права.

Органы судебной власти — это Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды (например, окружные арбитражные суды) и суды в субъектах РФ. Федеральный конституционный закон о судебной системе Российской Федерации устанавливает, что суды в субъектах РФ создаются и действуют как часть единой судебной системы. Судебные органы действуют посредством конституционного, уголовного, гражданского и административного судопроизводства.

Как в любом государстве, в Российской Федерации существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех властей — законодательную, исполнительную и судебную. В то же время эти органы создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. По своему статусу они являются независимыми органами государственной власти. К числу таких органов относятся следующие федеральные органы государственной власти.

Прокуратура Российской Федерации. Это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Прокуратура регламентируется Конституцией РФ в ст. 129, находящейся в гл. 7 «Судебная власть». Однако это ее расположение в Конституции является скорее данью традиционному подходу, рассматривавшему прокуратуру в тесной связи с деятельностью судебных органов. Но прокуратура не является судебным органом, а одна из основных ее функций — надзор за соблюдением прав и свобод человека, за исполнением законов и др. — непосредственно не связана с деятельностью судебной власти. Прокуратура к тому же принимает участие в правотворческой деятельности, осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и уголовное преследование, а также ряд других функций.

Прокуратура действует на основе Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», который, в частности, запрещает вмешательство кого бы то ни было в осуществление прокурорской деятельности. Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. Финансирование и материально-техническое обеспечение органов и учреждений прокуратуры осуществляются за счет средств федерального бюджета. На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. Генеральный прокурор ежегодно представляет палатам Федерального Собрания доклад о сосгоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению, что, однако, нельзя рассматривать как установление полной подотчетности прокуратуры.

Центральный банк Российской Федерации. Статус Центрального банка РФ определяется Конституцией и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в редакции от 29 декабря 2006 г.). Конституция РФ (ч. 1 и 2 ст. 75) устанавливает, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Его основная функция —защита и обеспечение устойчивости рубля, и эту функцию он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Среди функций Банка: разработка и проведение (во взаимодействии с Правительством) единой государственной денежно-кредитной политики, установление правил осуществления расчетов и проведения банковских операций, управление золотоносными резервами, банковский надзор, осуществление валютного регулирования и контроля, установление официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю и др. Банк России не подчиняется Правительству РФ, хотя функционирует во взаимодействии с ним. Он подотчетен Государственной Думе, которая назначает на должность и освобождает от должности по представлению Президента РФ Председателя Банка, а также членов Совета директоров. Банк представляет Государственной Думе на рассмотрение годовой отчет. Нормативные акты Банка России обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Все эти нормы создают Банку России уникальный статус. Руководство Банка создается и в определенных формах контролируется Государственной Думой, но Банк не относится к числу органов законодательной власти. Он не является также органом исполнительной власти, хотя тесно взаимодействует с Правительством РФ. Это автономный орган государственной власти, который в пределах своей компетенции не зависит ни от Президента РФ, ни от Федерального Собрания, ни от Правительства РФ. Только федеральный закон может внести изменения в статус Банка.

Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом контроля за исполнением федерального бюджета, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» (в редакции от 25 июля 2006 г.) в рамках своих задач Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Этот орган, предусмотренный Конституцией РФ (ч. 5 ст. 101), осуществляет контроль за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и федеральной собственности и др. Бюджетный кодекс РФ включает Счетную палату в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, и в число участников бюджетного процесса, обладающих бюджетными полномочиями на федеральном уровне. Председателя Счетной палаты и половину аудиторов назначает Государственная Дума, а заместителя Председателя и вторую половину аудиторов — Совет Федерации. Но представления о кандидатах на эти должности, как и представления об освобождении этих лиц, вносит в палаты Президент РФ. Функции Счетной палаты достаточно широки, ни один орган государственной власти не вправе отказать ей в требуемой информации, в проведении ревизий и проверок. Ее предписания носят обязательный характер.

Проверка расходования Счетной палатой средств федерального бюджета, выделенных на ее содержание, может осуществляться только на основании постановлений Совета Федерации и Государтвенной Думы. Такая процедура исключает возможность проверки финансово-хозяйственной деятельности Счетной палаты органом исполнительной валсти, ответственным за исполнение федерального бюджета (Министерством финансов, Федеральной службой бюджетно-финансового назора), то есть объектом ее внешнего контроля.

Счетная палата регулярно представляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятии. Она взаимодействует с контрольными органами Президента РФ, Правительства РФ, Банка России, не являясь по своей природе органом законодательной или исполнительной власти.

Центральная избирательная комиссия действует на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Этот орган, не указанный в Конституции РФ, обладает конституционно обозначенными (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ) функциями — руководит подготовкой и проведением выборов, референдумов.

Центральная избирательная комиссия состоит из 15 членов, назначаемых Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом РФ (по пять членов каждым из этих органов). Издаваемые комиссией инструкции и разъяснения обязательны для всех избирательных комиссий в Российской Федерации, а по существу носят нормативный характер, регулируя практически все сферы подготовки и проведения выборов.

Особый статус Центральной избирательной комиссии проявляется также в отсутствии подконтрольности и подотчетности по отношению к какому-либо органу государственной власти.

Уполномоченный по правам человека. Этот орган государственной власти предусмотрен Конституцией РФ, которая устанавливает, что Уполномоченного по правам человека назначает на должность и освобождает от должности Государственная Дума.

Права и задачи этого должностного лица определяются Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в редакции от 16 октября 2006 г.). Уполномоченный призван обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, из чего вытекает, что при осуществлении функций он должен оставаться независимым и неподотчетным каким-либо государственным органам и должностным лицам. Уполномоченный вправе выступать с докладом на заседании Государственной Думы, вносить предложения о создании парламентской комиссии по расследованию определенных фактов и обстоятельств и о проведении парламентских слушаний. Он вправе обращаться в Конституционный Суд РФ.

Академии наук. В соответствии с Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике» (в редакции от 4 декабря 2006 г.) Российская академия наук, отраслевые академии наук (Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская академия медицинских наук, Российская академия образования, Российская академия архитектуры и строительных наук, Российская академия художеств) имеют статус государственных академий. Они создаются, реорганизуются и ликвидируются федеральным законом по представлению Президента РФ или Правительства РФ. Президент РАН после его избирания общим собранием утверждается в должности Президентом РФ, а президент отраслевой академии — Правительством РФ. Высшим органом академий является общее собрание, которое принимает устав, подлежащий, однако, утверждению Правительством РФ.

Академии наделены правом управления своей деятельностью, сохраняя, таким образом, элеметы былого самоуправления.

Академии представляют Президенту РФ и Правительству РФ доклады о состоянии фундаментальных и прикладных наук в РФ, отчеты о своей деятельности, а также предложения о приоритетных направлениях развития науки.

С государственными академиями не имеют ничего общего многочисленные иные академии, представляющие собой разновидности общественных объединений или высшие учебные заведения.

Глава 21. Избирательная система и референдум Российской Федерации

Дата добавления: 2014-10-22