В.А. ГОРБУХОВ 3 страница

Возможности государственного управления могут быть ограничены субъективным фактором.

Существуют различные классификации форм и методов управленческой деятельности органов государства. В реальной жизни они переплетаются, используются одновременно, переходят друг в друга. Различают правовые формы и методы управления и организационно-технические (неправовые) формы и методы, применяемые в текущей, оперативной работе. За применение противоправных форм и методов управления возможна ответственность, причем ее несет и само государство.

Обычно принято различать экономические, административные и идеологические методы управленческой деятельности. В их рамках существует множество частных методик, способов, приемов.

Экономические методы состоят в создании государством таких условий, чтобы управляемому объекту было выгодно действовать так, как этого желает субъект управления. Административные методы - это команды субъекта управления, обязывающие поступать определенным образом. Они могут быть определенно невыгодны управляющему субъекту, но необходимы по другим причинам. Идеологические методы - это воздействие на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны субъекта управления.

В числе основных форм следует назвать законодательствование, управление (администрирование), правосудие, контроль (надзор).

Государственно-административное управление - вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном, субъектов Федерации, местном.

Государственное администрирование - практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.

В качестве объекта государственного управления могут выступать:

1) сферы общественной жизнедеятельности, которая различает экономическое, политическое, духовно-идеологическое воздействие;

2) структура общественных отношений, предполагающая управление экономическими, социальными, политическими, духовно-идеологическими отношениями и процессами;

3) характер и объем охватываемых воздействием общественных явлений, которые служат показателями для различения управления обществом, управления государством.

Государственное управление относится к виду социальных систем, обнаруживая все видовые признаки:

1) социальные системы - наиболее сложные и значимые. Они образуются людьми, функционируют через деятельность людей;

2) люди одарены сознанием, поступают обдуманно или под влиянием страстей, но при этом всегда стремятся к определенной цели;

3) для достижения цели требуются соответствующие усилия, что обусловливает необходимость функций организации регулирования, согласования и т.д.;

4) непременный атрибут социальной системы - стремление к самосохранению в имеющемся качестве, прямым следствием чего является адаптация социальной системы к внутренним и внешним воздействиям.

Для выяснения сущности и рационализации государственного управления необходимо понимание государства как субъекта управления.

Государственный аппарат - основное звено механизма государства, обеспечивающее повседневную работу системы органов власти и управления по осуществлению практических норм, направленных на реализацию функций государства. Госаппарат имеет следующие черты:

1) обладает властными полномочиями;

2) осуществляет от имени государства его задачи и функции;

3) имеет определенную компетенцию и сферу ответственности;

4) характеризуется определенной структурой;

5) образуется в порядке, установленном законом.

Первичным системообразующим элементом государственно-управляющего воздействия на общество является государственный орган. Государственный орган - учрежденное в установленном порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным предначертанием, обладающее организационным единством, собственной компетенцией, полномочиями. Государственным органом может быть одно должностное лицо или организованная группа должностных лиц, уполномоченных государством на реализации властно-управленческих функций.

В России государственное управление осуществляется Федерацией и ее субъектами, обладающими государственной властью. Осуществляя государственное управление, Российская Федерация имеет предметы исключительного ведения. По этим вопросам только Федерация издает правовые акты, распространяющиеся на всю территорию. На всей территории действуют управления, отделы, отделения федеральных министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление.

Федеральное управление осуществляется высшими и центральными органами государства. К числу высших органов государства относятся: глава государства, парламент, правительство, верховный суд, конституционный суд, высший хозяйственный суд. Центральные органы государства - это, как правило, отраслевые органы: министерства и ведомства. В России это также Центральная избирательная комиссия, Центральный банк РФ, Генеральный прокурор.

Государственное управление немыслимо без свойства системности. В государственном управлении задействованы множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Поэтому только системность придает государственному управлению согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, эффективность и рациональность.

Как уже отмечалось, государственное управление является разновидностью социального управления с присущими только данному виду управления свойствами:

1) субъектом целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия выступает государство;

2) государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти;

3) в центре государственного управления - решение обширных дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп;

4) комплекс методов и средств государственного воздействия составляют правовые, политические, экономические, а также принуждение с помощью системы правоохранительных органов.

Государственное управление - воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Для государственного управления, осуществляемого Президентом РФ, Правительством РФ и иными органами исполнительной власти, а также представительными (законодательными) органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:

1) они выполняют общезначимые функции;

2) государственное управление носит нормативно-распорядительный характер;

3) подзаконный характер деятельности;

4) использование властных полномочий.

В качестве объекта государственного управления можно выделить:

1) сферу общественной деятельности - здесь различают экономическое, политическое, социальное, идеологическое воздействие государства на управляемые субъекты;

2) структуру общественных отношений, которая предполагает управление экономическими, политическими, социальными, идеологическими процессами и отношениями в обществе;

3) характер и объем охватываемых воздействием общественных явлений, которые служат показателями для различения управления обществом, управления государством, управления отраслями, управления территориями.

Определяющим основанием для различения видов управляющего воздействия служит субъект, который включает институциональный и личностный компоненты.

В государственном управлении институциональный компонент учреждается сверху государством, образуется в целях осуществления функций государства, а определяющим субъектом является государство, а также его органы и должностные лица.

Если институция учреждена снизу самим обществом и образуется на основе прямого волеизъявления населения в целях самоорганизации, регулирования общественных процессов и самостоятельного решения местных вопросов, а определяющий субъект - органы местного самоуправления, то речь идет о муниципальном управлении.

В случае менеджмента институциональный компонент учреждается частным порядком в целях осуществления предпринимательской, хозяйственной деятельности и определяющим субъектом является собственник, предприниматель.

Государственное управление не может состояться без его сущностных элементов, то есть подсистем. Здесь выделяют:

1) институциональную подсистему;

2) нормативно-правовую подсистему;

3) коммуникативную подсистему;

4) функционально-структурную подсистему;

5) профессионально-кадровую подсистему;

6) профессионально-культурную подсистему;

7) научно-технологическую подсистему.

Институциональная подсистема - важнейший элемент системы государственного управления, так как определяет, кто правомочен осуществлять управляющее воздействие. Институты власти и управления всегда узаконены, структурированы, организационно упорядочены, их функциональные обязанности и правомочия обязательно регламентируются соответствующими нормативными актами.

На федеральном уровне к институтам государственной власти относятся:

1) институт Президента РФ;

2) Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума составляют две палаты);

3) Правительство РФ;

4) судебные органы: Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Прокуратура РФ.

На региональном уровне (уровне субъектов РФ) институты государственной власти создаются на основе конституций и уставов субъектов РФ, - это представительные (законодательные) органы субъектов РФ и администрация субъектов РФ: президенты в республиках, губернаторы в областях, мэры городов федерального значения (г. Москва, г. Санкт-Петербург).

Институты местной власти, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ, - это представительные органы и органы местного управления муниципального образования.

Органы государственного административного управления создаются на основе законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и администраций соответствующего уровня управления и обеспечивают деятельность институтов власти:

1) Администрация Президента РФ и институт его полномочных представителей;

2) аппарат Совета Федерации и Государственной Думы;

3) министерства и иные органы федеральной исполнительной власти;

4) аппараты судов;

5) Генеральная прокуратура РФ и ее аппарат.

На региональном уровне государственного административного управления - органы управления субъектов РФ, а также подразделения федеральных органов власти, их территориальные управления.

На местном уровне административного управления - аппарат муниципальной службы, обеспечивающий органы муниципального управления.

Более детальное рассмотрение институтов государственного управления будет произведено в последующем параграфе раздела, посвященном институтам социального управления.

Нормативно-правовая подсистема определяется как фундаментальная основа, на которой строится и без чего не может функционировать государственное управление. Деятельность в области государственного управления в большей степени регламентирована, чем деятельность организации или физического лица. Нормативно-правовой компонент государственного управления - это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются:

1) совокупность норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности государственных органов власти и управления;

2) совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду, правового регулирования как управленческого процесса.

Сущностью коммуникативной подсистемы являются управленческие отношения, официальные и неофициальные связи субъектов управления между собой по горизонтам и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами.

Государственные органы в своих функциях управления различаются по предмету, содержанию, способу, объему воздействия. Функциональная структура системы государственного управления говорит о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, уровне развития местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов и о многом другом.

Функционально-структурный анализ государственного управления:

1) выявляет набор функций, которые государственный орган правомочен осуществлять;

2) устанавливает, какие структурные подразделения реализуют эти функции;

3) определяет соответствие друг другу функционального и структурного построений;

4) обнаруживает и исключает дублирование функций в различных органах.

Профессионально-кадровая подсистема обеспечивает качество государственного управления. Государственное управление эффективно тогда, когда существуют подготовленные кадры, способные правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практической функционально-управленческой деятельности.

Управленческий труд участвует в производстве продукции через организацию труда исполнителей. Объектом управленческого труда выступают люди, а предметом управленческого труда - информация. В Конституции РФ закреплено право граждан на участие в управлении своей страной как непосредственно, так и посредством свободно избранных представителей.

Важной подсистемой государственного управления является профессионально-культурная подсистема. Культура управления - субъективный фактор управления, "слияние интеллекта и действий" <1>. Культура управленцев - совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, исторического опыта и современных гуманистических ориентаций, реальное поведение носителей этих ценностей.

--------------------------------

<1> Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 44.

Выделяют также научно-технологическую подсистему. Управление государством как процесс обладает самостоятельностью, а значит, имеет свои закономерности, в которых отражается его природа, взаимосвязь внутренних элементов. Создание новых технологий в сфере государственного управления требует все большего числа исследователей в научно-управленческой деятельности. На настоящий момент не все процессы управления, и даже, можно сказать, большая их часть, познаны достаточно хорошо, не всегда государственные служащие в полной мере исследуют научные знания. Поэтому происходит реорганизация органов государственной власти.

Для выяснения сущности государственного управления необходимо понимание государства как субъекта управления, так как процесс государственного управления является реализацией специфических функций государства через управляющее воздействие на общество государственного аппарата.

Функции государства - это виды управляющего воздействия на общество со стороны органов государственной власти и должностных лиц, главные направляющие их деятельности. К базовым функциям государства относятся:

1) охрана территории и общества, обеспечение целостности государства;

2) создание и обеспечение правовой системы;

3) охрана конституционности и правозаконности;

4) регулирование общественных отношений;

5) координация потребностей и интересов социальных слоев общества, определение приоритетов в его развитии;

6) контроль с целью повышения эффективности управления, а также с фискальными целями;

7) обеспечение национальных интересов в мировом сообществе.

В новых условиях у государства появляются и новые функции:

1) завершение формирования государственности со всеми необходимыми атрибутами;

2) создание организационно-правовых условий для развития и укрепления отношений между различными формами собственности, становление современной рыночной экономики;

3) развертывание и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивый демократизм государства и общества;

4) создание социальных и административно-правовых регуляторов, гарантирующих провозглашенный комплекс прав и свобод граждан, повышение благосостояния людей, развитие науки, образования, защиту окружающей природной среды.

В государственном управлении общество рассматривается как объект управления, то есть управляемая система. Эффективное управляющее воздействие предполагает изучение объекта управления - системы управляемой. Управляемая система - это общество в целом и те его компоненты, которые подвержены государственному воздействию - важнейшие сферы жизнедеятельности, общественные процессы, отрасли народного хозяйства, территориальные образования, государственные и общественные организации. В рамках системы государственно-управляющего воздействия выделяются в первую очередь организационные объекты. Объекты государственного управления связаны между собой как части одного целого: общество, его сферы жизнедеятельности, отрасли внутри каждой сферы, комплексы, регионы и административно-территориальные единицы, низовые объекты.

Управляемая система отличается от управляющей системы. Для государственного аппарата характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений. Формирование и развитие гражданского общества более предполагает горизонтальные, невластные, диспозитивные связи.

Важнейшим инструментом социального управляющего воздействия являются нормы - общеобязательные правила поведения. Наибольшим регулятивным свойством обладают моральные и правовые нормы, а также и политические нормы. Мораль рассматривается как совокупность норм и принципов, созданных обществом в историческом процессе, регулирующих отношения человека к обществу и другим личностям с точки зрения идеалов добра и зла, должного, справедливого и т.п.

Право - система правил, устанавливаемых и обеспечиваемых государством. Государство берет на себя роль инициатора норм, регулятора на их основе общественных отношений и процессов, охранителя норм.

В механизме государственного управления важнейшим его блоком является целеполагание как процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Цель управления - это желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто. Сформулировать и обосновать цели государственного управления - крайне сложная и ответственная задача. Цель определяется субъектом управления осознанно, поэтому содержит субъективный, ценностный ориентир. Цель всегда выступает как единство мотивов, средств и результатов.

Для государственных органов и организаций существуют три вида целей: цели-задания, цели-ориентации, цели самосохранения. Цели-задания - это собственно управленческие цели, то есть цели управления социальной системой. Цели-задания ставятся вышестоящим субъектом управления и, как правило, закрепляются нормативно. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива, призванного осуществлять поставленные цели-задания. Цели-ориентации управляющей организации в любой сфере воздействия должны соответствовать социальным целям-задачам, сводиться к поиску правильного ответа на вопрос о конечном результате функционирования коллектива, его должностных лиц и работников. Цели самосохранения организационной структуры управления отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность.

Управленческие коммуникации - это целостная совокупность информационных связей. Взаимодействие между субъектами управленческой деятельности по вертикали, горизонтали и с внешней общественной средой.

Можно выделить виды коммуникаций как социальной технологии:

1) по месту возникновения: внешние и внутренние;

2) по способу возникновения: формальные, внеформальные и неформальные;

3) по направленности:

а) горизонтальные: по месту - внутри подразделения и между подразделениями; по составу участников - между руководителями и между сотрудниками;

б) вертикальные: по направленности - восходящие и нисходящие; по составу - руководитель - подчиненный, руководитель - коллектив, руководители различного уровня.

Коммуникативные сети подразделяются на централизованные и децентрализованные. То есть в первом случае вся коммуникация замыкается на руководителе, а во втором она распределяется между всеми членами организации.

Государственная кадровая политика - общенациональная стратегия формирования, развития, востребованности и рационального использования профессионального потенциала общества.

Профессиональная культура управления характеризует поведение и отношение людей одной из малых социальных групп. Она может быть изучена на основе трех ее уровней:

1) на общенациональном уровне государственной службы;

2) на уровне государственного учреждения с его стилем работы;

3) на уровне личности государственного служащего.

Необходимо также осветить вопрос ответственности в государственном управлении.

Социальная ответственность - объективный, исторически конкретный характер взаимоотношений между личностью, коллективом, обществом с точки зрения сознательного осуществления предъявляемых взаимных требований. В структуре социальной ответственности можно выделить несколько видов: материальную, моральную, нравственную, политическую, юридическую. В зависимости от субъекта ответственных действий выделяют индивидуальную, коллективную, групповую ответственность.

Ответственность в государственном управлении приобретает особый характер, поскольку многие управленческие решения и действия порождают глубокие социальные последствия, предопределяют судьбы миллионов людей.

Ответственность - объективное явление, проявляется в конкретных действиях, она может быть оценена, видима. Содержание ответственности раскрывается в действиях по восстановлению нарушенных необходимых связей, норм, отношений. Содержание ответственности имеет свою меру. Мера ответственности связана с пониманием, установлением социальных последствий допущенного отклонения от законных норм, отношений.

Ответственность имеет несколько видов и уровней.

Политическая ответственность наступает за отклонение от согласованных политических программ, целей, решений. Она возникает тогда, когда у политического лидера. Должностного лица наступает осознание его долга, оценка поведения. Политическая ответственность характеризуется либо положительно, либо негативно. В Конституции РФ предусмотрен механизм политической ответственности высших должностных лиц. Так, к примеру, ст. 93 Конституции РФ говорит о возможности отстранить от должности Президента РФ; согласно ст. 98 Конституции РФ по представлению Генерального прокурора возможно лишение неприкосновенности депутатов Государственной Думы; ст. 109 предусматривает возможность роспуска Государственной Думы; ст. 111, 117 Конституции РФ дают возможность отправить в отставку Правительство РФ.

Нравственная ответственность в государственном управлении не зафиксирована нормативно. Нравственная ответственность - это показатель отношения человека к самому себе, к нормам морали.

Юридическая ответственность в государственном управлении наступает за нарушение конкретных норм правовых актов, применяется в определенных процессуальных формах уполномоченными органами и (или) должностными лицами государственной власти и местного самоуправления. Признаками юридической ответственности являются:

1) юридическая ответственность распространяется как на субъект государственно-административного управления, так и на объект;

2) наступает только в том случае, если объект управления допустил неправомерные действия, поступки, решения, повлекшие нарушение закона;

3) предполагает определение состава правонарушения, наличие вины;

4) основана на зависимости меры ответственности от причинно-следственных связей содеянного проступка или преступления;

5) связана с применением санкций.

Существуют виды юридической ответственности: материальная, гражданско-правовая, дисциплинарная, административная и уголовная. В рамках изучения государственного управления нас будут интересовать только три последние.

Дисциплинарная ответственность связана с нарушением норм труда, трудового распорядка и исполнения государственной должности. Дисциплинарные взыскания накладываются, как правило, вышестоящим руководителем в порядке подчиненности, имеют определенный срок действия, могут сниматься.

Административная ответственность - один из видов юридической ответственности граждан и должностных лиц за совершение ими административного правонарушения. Совершившие его несут административную ответственность перед государством в лице полномочного административного органа либо компетентного лица, имеющего соответствующие полномочия по применению мер административного наказания. Административная ответственность проявляется как характер взаимоотношений между гражданами и государственными органами, должностными лицами в процессе осуществления правовых норм административного законодательства. При применении административной ответственности обычно отсутствуют отношения служебного подчинения между административным органом, применяющим меры административного наказания, и лицом, нарушившим правовую норму. Административные наказания применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления и судьями.

В системе исполнительной власти имеют место и уголовные деяния (действие и бездействие).

3.2. Муниципальное управление

По своей природе муниципальное управление является частью управления - специфического вида человеческой деятельности. Процесс управления часто воспринимается как воздействие субъекта на объект. Для муниципального управления важны обратные связи, то есть воздействие объекта на управляющий субъект: реакция населения на управленческие меры органов муниципального управления может изменить и часто изменяет управленческие решения.

Система муниципального управления "формируется на основе принципа самоуправления, который состоит из субъекта управления (органы местного самоуправления) и объекта управления (муниципальное образование и муниципальное хозяйство)" <1>.

--------------------------------

<1> Парахина В.Н., Галеев Е.В., Ганшина Л.Н. Муниципальное управление: Учебное пособие. М.: КНОРУС, 2007. С. 20.

Чтобы понять процесс муниципального управления, необходимо иметь четкое представление о субъекте и объекте управления на муниципальном уровне. В качестве субъекта управления территориальной единицей выступает само население или избранные им органы. В качестве объекта - вопросы местного значения и муниципальная собственность, которую Конституция Российской Федерации относит к объектам территориального управления.

В процессе управления муниципальным образованием между элементами системы складываются экономические, организационные, правовые и управленческие отношения. Предметом муниципального управления являются управленческие отношения.

На местах, в территориальных единицах, складываются территориальные коллективы - муниципальные образования. В таких муниципальных образованиях создаются органы, отдаленно напоминающие государственные органы. Органы местного самоуправления представлены местным представительным органом, главой муниципального образования, администрацией муниципального образования, департаментов. На муниципальном уровне управления нет третьей ветви - судебной власти: прокуратуры, органов конституционного контроля.

Органы муниципального образования осуществляют управление от имени всех членов территориального коллектива. Так как основные органы муниципального образования избираются, то такая форма управления на местах называется местным самоуправлением.

Местное самоуправление решает задачи, которые отличаются от тех, которые стоят перед органами государственной власти. На местах, однако, кроме органов местного самоуправления могут действовать и другие органы и должностные лица, назначаемые государством. Они осуществляют полномочия государства, между непосредственно государством и местным самоуправлением находятся субъекты Федерации.

Процесс муниципального управления - это разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения. Цели такого воздействия определяются и корректируются указанными органами и лицами с учетом обратных связей с населением. Это особого рода социальная деятельность, в процессе которой особая группа на основе закона и иных правовых актов целенаправленно использует публичную власть. Данная деятельность осуществляется на профессиональных началах.

Дата добавления: 2014-10-15