Тези лекцій

Провінція - це автономна адміністративно-територіальна одиниця, що представляє інтереси населення комун території її юрисдикції. Однією зі складових республіки є область. Під областю розуміється автономна адміністративно-територіальна одиниця з законодавчими повноваженнями, за винятком питань зміни національного устрою, юстиції, оборони та монетарної політики.

Під комуною розуміється найменша базова автономна адміністративно-територіальна одиниця, основними складовими якої є населення та територія, наділена власним статутом, покликана виконувати власні та делеговані повноваження згідно з конституційними принципами.

2) проміжному (міста-метрополії )

Території, визнані метрополійними зонами, характеризуються як: історико-культурні та промислові, щільно заселені урбанізовані зони (на яких проживає понад мільйон населення); утворюються навколо великих міст, які є транспортними вузлами та осередками фінансової діяльності; здебільшого, відповідають моноядерно радіально-кільцевому або поліцентричному типу територіальної структури господарства (за методикою Лаппо); адміністрування метрополійними зонами здійснюється лише у формі міжкомунальної співпраці [210]. Місто-метрополія набуло статусу повноправної автономної адміністративно-територіальної одиниці Республіки Італія у жовтні 2001 р. внаслідок конституційних реформ.

3) регіональному (провінції та області)

Владні інституції вищих рівнів виконують не розпорядчі, а координуючі функції, їх втручання у процес управління на місцях відбувається у виняткових випадках.

Мал. Основні елементи системи місцевого самоврядування Республіки Італія.

Головною посадовою особою місцевого самоврядування на рівні комуни є сіндако, який обирається обирається населенням комуни на 5 років за мажоритарною виборчою системою (до 15 тис. населення), а в більших за чисельністю населення комунах – за пропорційною. Сіндако поєднує функції різних видів влади. Зокрема, урядового чиновника (периферійний орган державної адміністрації та представник держави на місцевому рівні) та голови комунальної адміністрації (представляє місцеву одиницю; скликає, очолює виконавчий орган – джунту). У реформаторський період (1994 – 1999 рр.) його функції розширено правом: призначати та звільняти асесорів (членів джунти), генерального директора (менеджера) комуни, інших управлінців; обирати секретаря комуни з Національного реєстру. Аналогічно обираються населенням інші голови адміністративно-територіальних одиниць: сіндако міста-метрополії, президенти провінції та області. При цьому, оскільки на цих рівнях функціонує префект, який здійснює державний контроль, то їх функції (на відміну від функцій сіндако на рівні комун) різняться.

Представницькими органами адміністративно-територіальних одиниць є ради. Їх загальний склад залежить від кількості населення в них. Ради, обрані населенням терміном на 5 років за пропорційною системою з відкритими списками, працюють сесійно відповідно до власних регламентів діяльності. В Італії на відміну від України основні вимоги до структури та змісту статутів комун і регламентів визначено на загальнодержавному рівні. На рівні областей та районів українським законодавством таке право не передбачено. Статути територіальних одиниць Італії можуть додатково встановлювати обмеження для радників. Наприклад, у раді провінції Катанзаро передбачено відставку радника за три пропуски засідань без поважної на те причини.

Обласна рада наділена законодавчими повноваженнями (ст. 117 Конституції Італії). Рада шляхом ухвалення обласних законів визначає критерії та межі обласних податків, затверджує програми адаптації директив ЄС на відповідних територіях, приймає фінансово-економічні програми розвитку області та обласний бюджет, ратифікує угоди щодо співпраці з іншими територіальними одиницями, обирає делегатів від області на вибори Президента Республіки у спосіб, який гарантує представництво меншості, оголошує проведення референдуму та володіє правом законодавчої ініціативи в Палатах Національного Парламенту. П’ять областей зі спеціальним статусом мають певну специфіку щодо утворення представницьких органів та обрання посадових осіб. Президент джунти області Сицилія обирається з числа радників; у Трентіно-Альто-Адідже – вибори радників проводяться порізно в кожній з двох провінцій (Тренто і Больцано), що належить до складу цієї області. Обрані радники сукупно становлять єдину раду цієї області. Заслуговує уваги принцип організації діяльності цієї ради: упродовж перших 30-ти місяців терміну повноважень в раді головує президент, обраний провінцією Тренто, а його заступник – радник від Больцано, а решту 30 місяців – навпаки, зазначає І.П. Щелепницька[211].

В Італії на всіх рівнях функціонують джунти (виконавчі органи рад), до складу яких входять асесори. В Україні ж на рівні району, області майже всі функції управління територією здійснюють органи виконавчої влади, а районні та обласні ради істотно не впливають на стан соціально-економічного та культурного розвитку територій.

Для уникнення конфліктів та протистоянь між радою та головою в Італії передбачено “ солідарну відповідальність” ради та джунти і сіндако/президента провінції/області: рада та дж унта автоматично розпускаються, якщо є висловлення недовіри радою сіндако/президенту провінції/області, що є стимулом до їх обов’язкової співпраці. Цей досвід є вартим для запозичення в Україні.

Вдосконалення організаційно-правового механізму розвитку місцевого самоврядування в Італії триває дотепер, зокрема утворено: Ради місцевих автономій (2000 р.) для розгляду компетенційних спорів у відносинах територіальних одиниць та наділено їх правом звернення до Конституційного суду Італії; інститут Державного представника (2003 р.) для налагодження зв’язків між державою й областями та погодження кандидатур на посаду обласного префекта; територіальні державні офіси-префектури на основі об’єднання префектур зі службами державного представника (2006 р.); Державний департамент обласної політики та фіскального федералізму на основі реорганізації Міністерства у зв’язках з областями та місцевими автономіями (2007 – 2008 рр.); парламентську Комісію на виконання політики “фіскального федералізму” та Постійну урядову конференцію з питань координації публічних фінансів (2009 р.) [212].

Однією з форм співпраці територіальних одиниць є запроваджені Кодексом місцевого самоврядування консорціуми. Їх основне завдання полягає в спільному подоланні соціально-економічних проблем, вирішення яких потребує значних витрат. Наприклад, 25 комунами утворено Ербійський консорціум (область – Ломбардія), який має такі ознаки: 1) є юридичною особою; 2) участь в ньому є добровільною; 3) бюджет формується з пропорційних внесків комун та за рахунок державних дотацій; 4) головний орган – асамблея, що складається з сіндаків комун-членів, і обирає власний виконавчий орган, створює представництва в комунах-учасницях; 5) діє відповідно до власного статуту, регламенту та стратегічної програми подолання проблеми, для вирішення якої він був створений. Цей досвід є вартим для запозичення в Україні.

Взаємозв’язки між державою та місцевими одиницями є переважно координуючими, побудованими на співпраці. Основні наглядово-контрольні функції з боку держави за діяльністю посадових осіб та органів місцевого самоврядування покладаються на префекта, який здійснює превентивний контроль за рішеннями місцевої влади.

3. У деяких країнах (Австрія, Німеччина, Японія) функціонує змішана («гібридна») модель місцевого самоврядування. Вона має подібні риси як англо-американської, так і континентальної моделі [213]. Її специфічними рисами є такі:

1) у деяких ланках місцевого самоврядування виборний орган є одночасно і ланкою муніципального управління і представником державної адміністрації;

2) здебільшого співпадіння інтересів держави та інтересів територіальної громади;

3) повноваження органів місцевого управління встановлюються спеціальними законами про місцеве управління і законами, які регулюють окремі галузі державного управління (освіта, охорона здоров’я тощо).

Розглянемо ці особливості на прикладі Німеччини, яка є федеративною державою, та Японії – унітарної держави.

Уже в самій назві держави Федеративна Республіка Німеччина виражена федеративна структура, сформована з 16 земель: Баварія, Баден-Вюртемберг, Берлін, Бранденбург, Бремен, Гамбург, Гессен, Мекленбург-Передня Померанія, Нижня Саксонія, Рей-ланд-Пфальц, Саар, Саксонія, Саксонія-Анхальт, Північний Рейн-Вестфалія, Тюрингія, Шлезвіг-Гольштейн. Три з 16 земель є містами (Берлін – столиця; Гамбург і Бремен – у минулому були містами-республіками і входили до Ганзейського Союзу). Землі різняться за територією і кількістю населення. Найменша земля – це Бремен. Найбільша за територією – Баварія, а найбільш густонаселена – Північний Рейн-Вестфалія (близько 18 млн мешканців). Федерацію у Німеччині неможливо вважати асиметричною – усі землі мають рівні права. Система адміністративно-територіальних одиниць у ФРН визначається конституціями земель. Територія земель поділяється на 278 округів, а останні охоплюють 14135 громад [214].

В Німеччині є адміністративні одиниці, які називають урядовими округами. Чільне становище в управлінні займають урядові президенти, яких призначають.У шести найбільших землях створені адміністративні округи уряди земель в якості опорних баз адміністрації земель. Виборні органи управління в округах відсутні. Непоодиноко для сумісного виконання окремих задач в деяких землях муніципальні органи об’єднуються в союзи.

В.А. Григор’єв зазначає, що у містах-землях Бремені та Гамбурзі міські збори є органами влади цих земель і водночас органами міського управління. У 60 – 70-х рр. XX ст. у землях були проведені реформи, спрямовані на зменшення числа громад, що мають муніципальне управління. У землі Північна Рейн-Вестфалія, наприклад, кількість таких громад скоротилася від 2224 до 1276 одиниць. Ці реформи спричинили істотне зменшення кількості виборних членів муніципальних органів. У повітах і громадах є виборні органи місцевого управління – ради повітів. У громадах з населенням менше 200 осіб разом з радами функціонують збори виборців [215].

В Німеччині формально визнається право муніципалітетів здійснювати всі дії, не заборонені законом. На практиці число заборон таке велике, - зазначає Л.Р. Михайлишин, що муніципальні органи часто позбавлені можливості проявляти ініціативу в багатьох справах місцевого значення. Законодавство нерідко поділяє повноваження муніципальних органів на обов’язкові і необов’язкові. До перших належать повноваження з питань, яким надається загальнодержавне значення. Коло обов’язків муніципалітетів може бути розширене повноваженнями, делегованими їм вищими органами влади.

Японія є унітарною державою, і водночас у ній дістали широкого розвитку муніципальні інститути. Ієрархічна система адміністративно-територіального поділу має дві складові:

1) верхня – представлена префектурами (їх в Японії 47) чотирьох категорій: “то” (Токіо), “до” (Хоккайдо), “фу” (Осака і Кіото) і “кен” (43 префектури), правове положення яких однакове;

2) нижня – представлена містами (“сі”), селищами (“мати”) і сільськими общинами (“мура”).

Столиця країни м. Токіо в адміністративному відношенні складається із 23 спеціальних районів, які прирівнюються до міста [216].

Населення префектур становить від 500 тис. осіб до 12 млн осіб. Префектури поділяються на міста (населені пункти з понад 50 тис. жителів), селища і села.

Органами місцевого управління в Японії є:

1) префектуріальні, міські, селищні і сільські збори, обрані населенням;

2) особливі органи місцевого самоврядування – особливі столичні райони, корпорації реґіонального розвитку, асоціація органів місцевого самоврядування, фінансово-промислові округи, які створювали спеціально для вирішення конкретних завдань. Їх створення не є обов’язковим.

До компетенції органів місцевого управління належать справи, пов’язані, здебільшого, з правоохоронною сферою і сферою обслуговування. З кінцяXIX ст. обсяг діяльності цих органів виріс насамперед унаслідок розширення їх функцій у сфері освіти, дорожнього будівництва, частково – житлово-комунального господарства. Зміст і межі функцій органів місцевого управління визначаються найперше поєднанням інтересів приватної особи і центральної влади, що породжує дисбаланс відцентрових та доцентрових тенденцій в організації управління, зазначає Л.Р. Михайлишин.

Змішана модель муніципального управління характеризується симбіозом англо-американської та континентальної моделей [217]:

– принцип змішаного позитивного та негативного регулювання діяльності місцевих органів влади: певне коло питань визначено у законі, але у багатьох випадках влада вищого рівня допускає вихід за межі цих повноважень, і так звані остаточні повноваження можуть бути використаними місцевими органами самоврядування;

– відсутнє пряме підпорядкування органів місцевого самоврядування центру. Представницькі органи діють автономно у межах наданих ним повноважень;

– відсутність уповноважених осіб центрального уряду на місцях;

– виборність вищих посадових осіб місцевого самоврядування;

– система органів місцевого управління складається з різних організаційних форм;

– поєднання прямого та непрямого контролю за діяльністю органів місцевого управління.

Питаннядля самоконтролю

1. Які особливості англо-американської моделі місцевого управління?

2. Які особливості континентальної моделі місцевого управління?

3. Які особливості змішаної моделі місцевого управління?

4. Чим англо-американська модель місцевого управління відрізняється від континентальної?

5. В чому сутність форми «Рада-мер» муніципального управління графств в США?

6. Чим комісійна форма муніципального управління графств в США відрізняється від форми «рада – менеджер»?

7. Розкрийте зміст правила Діллона при судовому вирішенні спорів про компетенцію органів управління муніципальних корпорацій, інкорпорованих тауншипів та інкорпорованих графств.

8. Охарактеризуйте основні елементи системи місцевого самоврядування Республіки Італії.

9. В чому полягає зміст «солідарної відповідальності» ради та джунти і сіндако/президента провінції/області в Італії?

10.Назвіть та охарактеризуйте особливості місцевого управління в Німеччині.

Нормативні акти та література

1. Фролова О. Державна підтримка і гарантування місцевого самоврядування: досвід Німеччини та Франції // Право України. – 2011. – №2. – С. 299 – 306.

2. Прокопенко Л., Гончарук Н. Адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування в Україні та Польщі: порівняльний аналіз. – [Електронний ресурс]: Державне управління та місцеве самоврядуванн: Збірник наукових праць. – 2011. – №1(8). – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Dums/2011_1/index.html

Дата добавления: 2014-11-25