Особенности функционирования государственного аппарата при Павле I

Административная и сословная реформы Екатерины II. Система местных государственных учреждений и сословных органов

Особенности управления страной в последней четверти XVIII в. Изменения в высшем и центральном государственном аппарате России

Усиление феодальной эксплуатации крестьян, произвола и всевластия помещиков, а также рост налогового гнета привели к острому политическому кризису, который проявился в форме крестьянской войны под руководством Пугачева 1773-1775 гг. Она потрясла монархию и привела к отказу Екатерины II от политики либеральных обещаний, к свертыванию «просвещенного абсолютизма». Уже через несколько месяцев после казни Пугачева началась губернская реформа, призванная укрепить местный государственный аппарат, усилить в нем позиции дворянства, реализовать через него интересы господствующего сословия. В 1782 г. была проведена городская полицейская реформа. В 1785 г. правительство дало две «жалованные грамоты» – дворянству и городам. Реформы местного управления вызвали значительные изменения в аппарате Сената и привели к ликвидации большинства коллегий. Усилению реакционного курса способствовало и опасение, что на передовые слои русского общества окажут влияние идеи Французской революции 1789-1794 гг. Ускорился процесс централизации аппарата в целях укрепления абсолютизма. Большую роль в правлении Екатерины II играл фаворитизм, отражавший неограниченную власть монарха.

Значительные изменения произошли в этих условиях в высшем и центральном государственном аппарате. Значение Совета при высочайшем дворе существенно выросло, он превратился в высший совещательный и распорядительный орган государства по всем вопросам внутренней и внешней политики. Реформа 1775 г. вызвала упразднение большинства коллегий. К концу 1780-х гг. сохранились лишь три коллегии – Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Дела упраздненных коллегий были переданы местным учреждениям. Для общего руководства отдельными отраслями управления в составе Сената были созданы экспедиции. Генерал-прокурор превратился в своеобразного министра по делам внутреннего управления. С ним связывались наместники, ему подчинялась прокуратура на местах. Значение Сената упало, его департаменты превратились в основном в высшие судебные инстанции. Особое место в государственном аппарате продолжало принадлежать Тайной экспедиции Сената. При Екатерине II появилась личная канцелярия монарха с введения должность статс-секретаря для решения личных дел императрицы и принятия жалоб на ее имя.

После подавления восстания Пугачева правительство провело большую реформу местного управления и суда. Особая комиссия под руководством императрицы в течение 9 месяцев разрабатывала «Учреждение для управления губерний Российской империи», утвержденное 7 ноября 1775 г. Реформа разукрупнила губернии, увеличив их число более чем вдвое (к концу правления Екатерины II их стало 50). Каждая губерния делилась на уезды, провинции были упразднены. Новое административно-территориальное деление игнорировало экономические связи регионов и национальные особенности населения, оно исходило из задач налоговой и карательной политики государства. Была проведена децентрализация управления, т. е. расширились распорядительные и исполнительные права местных учреждений и чиновников, им были переданы многие функции и права коллегий, контор и других центральных учреждений.

Каждую из столичных губерний и более крупные регионы (чаще в две губернии) возглавлял наместник (генерал-губернатор), наделенный чрезвычайными полномочиями и ответственный только перед Екатериной II. Наместники назначались из высших сановников и, находясь в столице, могли участвовать в деятельности Сената. Наместник был главой местной администрации и полиции, осуществлял общий надзор за аппаратом управления и суда, чиновниками и сословными органами. Ему подчинялись войска, находившиеся на территории генерал-губернаторства. Его исполнительным органом было наместническое управление из двух–трех советников.

Все учреждения и должностные лица, созданные реформой 1775 г., можно разделить на три группы: административно-полицейские, финансово-хозяйственные и судебные. Первая была представлена в губернии губернатором, губернским правлением и приказом общественного призрения, а в уезде – земским исправником (капитаном), нижним земским судом и городничим. Губернатор был административным органом и управлял губернией с помощью коллегиального учреждения – губернского правления. Оно доводило до всех подчиненных учреждений и чиновников законы и государственные распоряжения и побуждало к их исполнению. Новым учреждением был приказ общественного призрения, возглавляемый губернатором. Он управлял школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, некоторыми тюремными заведениями и играл роль своеобразного банка, пуская в оборот выделяемые и собранные на благотворительность средства. Губернатору и губернскому правлению в уезде был подчинен нижний земский суд, который охранял в уезде «благочиние, добронравие и порядок», исполнял распоряжения высших властей и приговоры судов, проводил предварительное следствие по уголовным преступлениям, следил за сбором налогов и выполнением повинностей, выполнял другие дела. В уездном городе администратором являлся городничий. Финансово-хозяйственные учреждения в губернии были представлены казенной палатой, а в уезде – казначейством.

По реформе была создана целая система судебных органов. Нижней её ступенью являлись сословные суды в уезде и губернии. К специальным судам в губернии относились совестной и надворный. Вторым судебным звеном являлись палаты уголовного и гражданского суда, которые рассматривали апелляции на решения нижестоящих судов. При городовых магистратах и уездных судах были созданы сословные органы по опеке – дворянская опека и сиротский суд. Реформа обособила суд от администрации и полиции. Она создала в губерниях штат чинов прокурорского надзора – губернский прокурор с двумя помощниками («стряпчими») по гражданским и уголовным делам. Реформа 1775 г. повысила роль дворян в местном управлении и суде. Из 75 штатных чиновников новых учреждений губерний дворяне выбирали 1/3 состава, примерно столько же рекомендовали Сенату для назначения на должности. Еще заметнее была роль дворянства в уезде, где они выбирали до половины состава чиновников, в том числе земского начальника. Остальные места заполнялись губернской администрацией из местных дворян.

8 апреля 1782 г. был утвержден «Устав благочиния или полицейский», который определил устройство полицейского аппарата городов. Охрана порядка в городах возлагалась на городскую полицию и её органы. Во главе полиции столиц стоял обер-полицмейстер, а в губернских городах полицмейстер или обер-комендант. Они возглавляли управу благочиния, охранявшую порядок, приводившую в исполнение распоряжения администрации и решения судов, заведовавшую благоустройством и торговлей, выполнявшую некоторые судебные функции. Крупные города делились на части во главе с частными приставами, при которых существовали канцелярия и словесный суд. Части делились на кварталы во главе с квартальными надзирателями.

В середине 1780-х гг. была проведена сословная реформа. 21 апреля 1785 г. были утверждены «Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства» и «Грамота на права и выгоды городам Российской империи». Первая определила юридическое положение дворян, подтверждала их права и вольности, вводила местную корпорацию в лице дворянского общества. Дворяне губернии вписывались в родословную книгу, которую вело особое учреждение – дворянское депутатское собрание. Вторая грамота делила горожан на 6 разрядов. Сословные группы отличались обязанностями и привилегиями, что мешало сплочению их в единое городское сословие. Жалованная грамота восстановила органы городского самоуправления. Городское общество получило право юридического лица, оно могло заводить собственность, иметь доходы с имущества, собирать с горожан специальные сборы и т.п. Первичным органом самоуправления было городское собрание из всех «городовых обывателей», оно выбирало городского голову и членов магистрата, старост, судей словесных судов и заседателей в общие и сословные учреждения от горожан, а также распорядительный орган – общую городскую думу, которая собиралась раз в три года и избирала исполнительный орган – шестигласную думу. Горожане вносились в «обывательскую» книгу с указанием имущественного состояния и семейного положения. Городские сословные органы ведали вопросами благоустройства, продовольственным делом, развитием торговли и промыслов, защитой сословных прав и т.п. По грамоте органы самоуправления имели купцы и ремесленники. В целом реформы 1770 – 1780-х гг. значительно укрепили местный государственный аппарат, сделав его более эффективным, но дорогостоящим.

Внутренняя политика Павла I в целом сохраняла наметившееся при его матери направление на возрастание карательных военно-полицейских методов управления. В целях укрепления абсолютизма Павел I утвердил 5 апреля 1797 г. «Акт о порядке престолонаследия», который установил новый порядок наследования престола – по мужской линии по праву первородства. Произошли изменения в управлении государством. Павел I стремился укрепить государственный аппарат путем централизации власти и концентрации функций в столицах. Император вмешивался во все детали управления. Совет при высочайшем дворе превратился в совещательное учреждение по рассмотрению малозначительных дел, собирался все реже, а с 21 декабря 1800 г. перестал собираться. Были упразднены наместники и восстановлены многие коллегии. Во главе коллегий были поставлены директора, которые получили право доклада царю и известную самостоятельность от членов коллегии. Начали формироваться новые ведомства: Департамент уделов во главе с министром для управления землями и крестьянами царской фамилии, Казначейство. Личная канцелярия императора сложилась окончательно, получив наименование «Собственная Его Императорского Величества канцелярия» (СЕИВ канцелярия).

Основными органами местной администрации стали губернаторы и губернские правления. В столицах появилась должность военного губернатора. Были закрыты некоторые местные учреждения (приказы общественного призрения, губернские сословные суды, нижние расправы в уездах). Палаты гражданских и уголовных дел были объединены в палату суда и расправы. Реорганизовано было и управление городами. Управы благочиния и городские думы закрыли, учредив вместо них в 1798 г. ратгаузы, которым были подчинены магистраты и ратуши. В состав ратгаузов входили лица, назначенные правительством и утвержденные императором. Был сделан шаг по военизации городского управления – с 1798 г. в городах стали открываться военно-полицейские органы – ордонанс-гаузы, которые возглавляли полицмейстер, городничий или комендант. В губерниях создали военные управы, задачей которых было медицинское освидетельствование рекрутов, им подчинялись все аптеки и больницы.

В конце XVIII в. было упорядочено управление государственными и удельными крестьянами. «Учреждением о императорской фамилии» на местах был создан местный аппарат Департамента уделов – экспедиции уделов. Крестьяне удельной волости под руководством чиновников выбирали сельский приказ, который был полицейским и финансовым органом, его возглавлял голова. Сельские сходы удельных крестьян выбирали старост, сотских и десятских. В том же 1797 г. была преобразована система управления государственной деревней. Государственные крестьяне села на сходе выбирали старшину и его помощников, волостной сход из представителей сел выбирал волостное правление из головы и двух заседателей.

Перегруженность генерал-прокуроров административными делами и ликвидация должности наместника усилили безнадзорность местного аппарата, в результате выросли произвол и злоупотребления чиновников. Это беспокоило правительство, в октябре 1799 г. Павел I возложил на Сенат задачу «истребить» злоупотребления чиновников, для чего он должен был назначать особых лиц для осмотра империи. Страну разделили на 7 сенатских округов, назначив в каждый двух сенаторов. Через год ревизии были закончены, Сенат заслушал отчеты ревизоров и отрешил от должности нескольких десятков местных чиновников, но это оказало незначительное влияние на работу местного аппарата. Преобразования не улучшили состояние местного аппарата. Новые учреждения оказались безжизненными и до конца правления Павла I были открыты не везде. Александр I восстановил все прежние учреждения местного управления и суда, а также сословные органы.

Для абсолютной монархии XVIII в. были характерны следующие черты: 1) неустойчивость абсолютизма из-за недостаточно однородной социальной основы с дворцовыми переворотами, попытками олигархического ограничения самодержавия, фаворитизмом и специальными высшими учреждениями, которые подкрепляли абсолютизм; 2) чередование, а порой и сочетание деспотизма носителей неограниченной власти с политикой «просвещенного абсолютизма»; 3) рост бюрократизма государственного аппарата (увеличение чиновничества, регламентация организации и деятельности государственных учреждений); 4) служилые сословия как резерв бюрократии и бесплатные звенья аппарата управления и суда; 5) новые звенья государственного аппарата (политический сыск, учреждения полиции, органы надзора за законностью деятельности государственного аппарата и финансами, органы управления регулярной армией);

6) завершение процесса превращения церкви в звено государства, включение её органов в государственный аппарат.

Дата добавления: 2014-11-18