Информационное обеспечение выборов и референдума. Предвыборная агитация 2 страница

Содержание проводимой предвыборной агитации во многом зависит от "исходной позиции", с которой она начинается, будь то кампания лица, находящегося на выборной должности или не занимающего таковой. Многие отечественные и зарубежные исследователи вполне справедливо отмечают, что первые вступают в политическую кампанию с огромным преимуществом, уже имея и широкое общественное признание, и деньги, и время. У таких кандидатов главным содержанием агитации является информация об их деятельности на конкретном посту, которая, как правило, и ранее была связана с освещением ее средствами массовой информации. Среди них члены правительства, губернаторы, главы муниципальных образований. Об этом же свидетельствуют и результаты социологических исследований популярности органов власти и должностных лиц.

Содержание агитации в пользу таких кандидатов отражает и уровень консолидации различных ветвей власти, а также крупного финансового и промышленного капитала в интересах своего сохранения, что имеет место практически в ходе любых избирательных кампаний. Результатом этой корпоративной унии нередко является закрытие доступа в органы власти для интеллигенции, людей свободных профессий, активистов общественных ассоциаций, т.е. тех, кто ни одним из этих преимуществ не обладает. Кроме того, они разнятся между собой по общественному или служебному положению, партийной принадлежности, имущественному состоянию, а также по предшествующему политическому опыту. Соответственно и содержание агитации в пользу таких кандидатов имеет существенные особенности и различия *(87).

Законодатель устанавливает перечень субъектов предвыборной агитации: граждане РФ, кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, общественные объединения. Этому кругу субъектов гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации. Одновременно законодатель не только устанавливает перечень субъектов предвыборной агитации, но и вводит прямые запреты на участие в ней. Статья 48 Федерального закона об основных гарантиях запрещает участие в агитации членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, государственных органов, органов местного самоуправления, благотворительных организаций, религиозных объединений, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, военнослужащих. При этом не делается различий между агитацией в пользу участия в выборах и агитацией в пользу голосования за или против кандидатов (списков кандидатов).

Согласно законодательству главным в содержании деятельности избирательных комиссий является обеспечение защиты и реализации избирательных прав граждан в ходе выборов, выполнение федеральных целевых программ, в том числе связанных с правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой организаторов избирательных кампаний. Решение упомянутых задач прямо влияет не только на общий уровень правовой культуры граждан, но и на их правовое поведение, объективно формирует у избирателей устойчивое стремление к участию в выборах. Кроме того, законодательством предписано государственным органам, органам местного самоуправления, учреждениям, организациям, предприятиям с государственным участием, а также их должностным лицам оказывать всестороннее содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий *(88).

Содержание этой работы нацеливает на формирование у избирателей вполне определенной линии политического поведения - принять личное участие в выборах. По данному признаку она вполне может быть отнесена к предвыборной агитации. Поэтому закон исключает из числа субъектов предвыборной агитации избирательные комиссии, государственные органы, органы местного самоуправления, хотя на деле они ведут ее. Анализ приведенных положений законодательства свидетельствует о том, что в них далеко не всегда учитываются не только реальные потребности общественной практики, но и тенденции его развития на международном уровне - стремление мирового сообщества узаконить меры обеспечения участия избирателей в выборах, в том числе предпринимаемые системой государственных органов и системой избирательных комиссий.

Вместе с тем необходимо его дальнейшее развитие с точки зрения выделения в предвыборной агитации в качестве самостоятельной ее части агитации по поводу участия избирателей в выборах. Это позволит устранить (преодолеть) известную противоречивость законодательства и объективно будет содействовать более активному участию граждан в выборах.

Приведенный анализ позволяет подойти к определению "предвыборная агитация" в широком и узком смысле. В широком смысле ее следует считать составной частью политической агитации, под которой понимается деятельность, проводимая политиками, политическими группами и партиями, их сторонниками, по распространению политических идей, взглядов в целях создания и закрепления у всего населения определенной системы ценностей и побуждения его к конкретному поведению в общественной жизни. Эта деятельность проводится непрерывно, ее содержание включает и агитацию в поддержку конкретных лиц, избранных в состав органов государственной власти или органов местного самоуправления, укрепления их авторитета и доверия со стороны населения, что объективно может быть основой их победы на будущих выборах *(89).

Предвыборная агитация обладает всеми признаками политической агитации. Однако у нее уже объект воздействия - не все население, а лишь те, кто обладает активным избирательным правом. Более узким является и круг субъектов, участвующих в предвыборной агитации. Виды, формы и методы предвыборной агитации прямо регулируются избирательным законом. В целом же политическая агитация не регулируется избирательным законодательством, нет и иного законодательства, прямо регулирующего политическую агитацию. В ее организации и проведении учитываются положения Конституции РФ о политических правах и свободах и принятых на их основе федеральных законов *(90).

Политическая практика 1998 г. как никогда остро поставила вопрос о необходимости законодательного решения проблемы "заблаговременного" начала предвыборной агитации определенными политическими силами, группами, сторонниками конкретных политических лидеров. Подобная деятельность имеет все признаки предвыборной агитации: цель, содержание, субъекты, виды, формы и методы. Ее осуществление задолго до назначения выборов реально воздействует на формирование волеизъявления избирателей по отношению к конкретным потенциальным кандидатам, в то время как иные кандидаты не ведут подобной деятельности, что ставит первых и вторых в неравные правовые условия. Нарушается один из основных принципов избирательного процесса - равенство условий и возможностей всех кандидатов *(91).

В узком смысле предвыборная агитация представляет одновременно и институт избирательного права, и стадию избирательного процесса. Как институт избирательного права она представляет собой совокупность материальных и процессуальных норм избирательного права, регулирующих правоотношения, возникающие между субъектами избирательного процесса в ходе совершения ими избирательных действий с целью побудить избирателей к участию в выборах, к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них.

Как стадию избирательного процесса предвыборную агитацию можно рассматривать как определенный законом период избирательной кампании, в рамках которого зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки осуществляют избирательные действия в целях побуждения избирателей к участию в выборах, к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них. Эта деятельность включает строго определенный набор избирательных действий, конечной целью которых является полная и последовательная реализация конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления *(92).

На основе изложенных подходов представляется возможным определить содержание юридического понятия "агитация при проведении выборов". В правовой науке феномен агитации при проведении выборов можно рассматривать как установленный законодательством процесс, субъектами которого являются граждане РФ, обладающие избирательной праводееспособностью, общественные, в том числе избирательные, объединения, избирательные блоки, избирательные комиссии, органы государственной власти, органы местного самоуправления, проводимый в видах, формах и методами, установленными законом, в целях формирования политической воли народа, осуществление которой влечет строго определенные юридические последствия - формирование состава и придание законного характера государственной или местной власти *(93).

Такое понимание юридического содержания термина "агитация при проведении выборов" (далее - агитация) позволяет выделить следующие основные правовые признаки агитации как юридической категории. Агитация есть установленная законом стадия избирательного процесса, в рамках которого осуществляется народовластие в демократическом государстве. В процессе агитации принимают участие только избиратели и другие субъекты избирательной кампании, наделенные законом избирательной правосубъектностью.

Свободное участие в организации и проведении агитации осуществляется в целях воздействия на формирование политической воли избирателей в порядке и по правилам, установленным законом. В рамках агитации обеспечивается реализация основных конституционных прав и свобод граждан по управлению государственными и общественными делами.

В предложенном юридическом понятии в скрытом виде представлен ныне закрепленный законодательно как основной правовой признак агитации призыв голосовать за либо против конкретного кандидата (списка кандидатов). Выделение этого признака сужает представление о цели предвыборной агитации - воздействие на формирование политической воли народа.

Таким образом, можно констатировать, что, во-первых, агитация при проведении выборов является особенной частью политической агитации, осуществляется исключительно в период, установленный избирательным законодательством, в целях побуждения избирателей к участию в выборах, а также формирования у них конкретного волеизъявления при голосовании на выборах *(94).

Во-вторых, цели агитации при проведении выборов, выбираемые ее субъектами, определяющим образом влияют на ее содержание, которое также зависит от состава зарегистрированных кандидатов, участвующих в выборах избирательных объединений, избирательных блоков, их политических программ, стратегии и тактики в избирательной кампании.

В-третьих, законодательно закрепленные в понятии "предвыборная агитация" цели и перечень участвующих субъектов входят в некоторое противоречие с установленными законом порядком и правилами проведения предвыборной агитации, не вполне учитывают как мировые тенденции развития избирательного законодательства, так и реальную политическую практику Российской Федерации.

В-четвертых, следует законодательно выделить в понятии "агитация при проведении выборов" агитацию за участие избирателей в выборах.

Практика проведения избирательных кампаний различного вида и уровня свидетельствует, что российское общество постепенно воспринимает общепризнанные демократические стандарты организации выборов. Это в полной мере относится и к такой важнейшей составляющей избирательного процесса, как предвыборная агитация. В современных условиях уже невозможно представить себе ни федеральные, ни региональные, ни муниципальные выборы без активной предвыборной борьбы за умы, настроения и в конечном счете голоса избирателей. Причем нередко страсти накаляются настолько, что действующим лицам избирательных кампаний удержаться в дозволенных законом рамках проведения предвыборной агитации бывает крайне затруднительно *(95).

Закон об основных гарантиях 2002 г. в значительной мере отвечает интересам обеспечения цивилизованного характера правовых форм предвыборной агитации и одновременно предусматривает круг запретов и ограничений, за нарушение которых наступает ответственность. Представляется, что в своей основе и в совокупности с другими законодательными актами он способен придать предвыборной агитации демократический и легитимный характер и одновременно создать условия для привлечения к ответственности нарушителей предусмотренных законодательством правил ее проведения.

Толковый словарь русского языка раскрывает слово "участвовать" как "принимать участие в чем-нибудь, иметь долю в каком-либо деле" *(96). Другими словами, участие можно определить как внесение вклада в какое-то общее (коллективное) дело, а право на участие - как юридически обеспеченную возможность вносить свой вклад в коллективное дело. Важно подчеркнуть, что характеристика коллективности означает невозможность достижения результата дела в индивидуальном порядке. Вместе с тем право на проведение какой-либо деятельности может быть реализовано как индивидуально, так и коллективно. Таким образом, видно, что непоследовательность законодателя в фиксации права, связанного с предвыборной агитацией, есть выражение его неоднозначного отношения к природе либо как коллективного, либо как индивидуального права *(97).

Уже отмечалось, что право, связанное с предвыборной агитацией, является элементом избирательных прав гражданина, а значит, несет в себе их юридические свойства. Следовательно, определение их принадлежности позволит разрешить обозначенную проблему.

В редакции 2005 г. Федеральный закон об основных гарантиях гласит, что предвыборная агитация представляет собой деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).

Итак, останавливаясь на специфике информационного обеспечения выборов, необходимо определить, что в его состав входят:

информирование избирателей, участников референдума;

предвыборная агитация;

агитация по вопросам референдума.

Информирование избирателей и участников референдума осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях. При этом содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений.

Подробное информирование избирателей или участников референдума, в том числе через средства массовой информации, о ходе подготовки и проведения выборов, референдумов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, действий по участию в референдуме, о законодательстве РФ о выборах и референдумах, о кандидатах, об избирательных объединениях осуществляют комиссии.

Законом установлено, что в информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом, должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев, поскольку в них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, деятельности, связанной с проведением референдума, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений.

В день голосования до момента окончания голосования на территории соответствующего избирательного округа, округа референдума запрещается публикация (обнародование) данных об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, в том числе размещение таких данных в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, в том числе и в Интернете, информационном пространстве, наименее подверженном контролю со стороны государственных органов.

Одним из способов информирования избирателей остается опубликование результатов общественного мнения, связанного с выборами и референдумами. При опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами и референдумами, редакции средств массовой информации, граждане и организации, публикующие (обнародующие) эти результаты, обязаны указывать:

организацию, проводившую опрос;

время его проведения;

число опрошенных (выборку);

метод сбора информации;

регион, где проводился опрос;

точную формулировку вопроса;

статистическую оценку возможной погрешности;

лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее (оплативших) указанную публикацию (обнародование).

Информационное обеспечение выборов и референдумов с использованием организаций телерадиовещания, редакций периодических печатных изданий

Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации (организации телерадиовещания, редакции периодических печатных изданий), а также их представители, в том числе должностные лица и творческие работники, не являющиеся кандидатами, не являются субъектами агитационной деятельности, осуществляемой через средства массовой информации.

Некоторые усматривают в этом ущемление прав средств массовой информации, журналистов, установленных соответствующим законодательством. Представляется, что никакого противоречия между законодательством о выборах и законодательством о средствах массовой информации не существует. Они лишь взаимно дополняют друг друга. Хотя, нельзя не признать, что имеют место и коллизии.

В период между выборами производство и распространение информации организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации, регулируются Конституцией РФ и федеральным законодательством о средствах массовой информации. В период избирательной кампании процесс производства и распространения информации о выборах регулируют законы о выборах: на федеральных выборах - федеральные законы о выборах, на выборах в субъектах РФ - законы субъектов РФ *(98).

Из этого следует, что в рамках любой избирательной кампании распространение информации через средства массовой информации, иначе говоря, информационная деятельность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, регулируется Конституцией РФ, законами о выборах и законодательством о средствах массовой информации *(99).

Целью регулирования нормами избирательного права деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации в период избирательной кампании, является обеспечение права граждан на распространение и получение информации о выборах, создание возможностей для осуществления гражданами своих избирательных прав, упорядочение процесса распространения информации о выборах для обеспечения равенства прав граждан в этой сфере, защита конкретного гражданина, общества в целом, а также государства от угроз, связанных с распространением информации, нарушающей права граждан.

Законы о выборах особо выделяют цель обеспечения равенства прав граждан, гарантированного ст. 17, 19 Конституции РФ, поскольку принцип равенства прав граждан исключительно важен для реализации конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления *(100).

Сущность правового регулирования распространения информации в период избирательной кампании состоит во введении правовыми средствами особого юридического режима распространения связанной с выборами информации. Если обычный режим распространения информации между выборами характеризуется возникновением между субъектами права информационных правоотношений, то в период избирательной кампании, при распространении информации, связанной с выборами, между производителями, распространителями и потребителями этой специфической информации возникают информационные избирательные правоотношения.

Различие между информационными правоотношениями и информационными избирательными правоотношениями заключается в том, что первые регулируются законодательством о средствах массовой информации (нормами информационного права), а вторые - законодательством о выборах (нормами избирательного права). И, конечно же, сфера отношений, связанных с производством информации (деятельность редакторов, журналистов, режиссеров, звукорежиссеров, операторов, иных специалистов и т.д.), регулируется законодательством о средствах массовой информации (нормами информационного права) *(101).

В отличие от обычного режима деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, правовой режим их деятельности в период избирательной кампании заключается в необходимости соблюдать помимо юридических предписаний, установленных законами о средствах массовой информации, юридические предписания, определенные законами о выборах. Цель закрепления этих, предписанных законами о выборах, дозволений, обязанностей, ограничений и запретов заключается в необходимости обеспечить равенство прав участников избирательного процесса *(102).

Распространение связанной с выборами информации в период избирательной кампании, осуществляемое в условиях особого правового режима, выступает в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях в качестве информационного обеспечения избирательного процесса, включающего информирование избирателей и предвыборную агитацию.

Средства массовой информации имеют в избирательном процессе только право на информирование избирателей (являются субъектами информирования избирателей), однако нередко стремятся оказывать определенное влияние на политические симпатии или антипатии избирателей. Избирательные комиссии знают множество примеров, когда в ходе избирательных кампаний должностные лица организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, и журналисты, руководствуясь исключительно экономическими или политическими соображениями, забывают о требованиях законодательства о выборах либо просто игнорируют эти требования и проводят на каналах организаций телерадиовещания предвыборную агитацию в пользу определенных кандидатов, присваивая себе не принадлежащие им по закону права, нарушая тем самым права других граждан - участников избирательного процесса.

В результате этих противоправных действий СМИ становятся средством манипуляции общественным мнением на выборах.

Нет никаких сомнений в том, что если правовое регулирование деятельности средств массовой информации в период избирательной кампании не будет сегодня осуществляться в соответствии с нормами избирательного права и права массовой информации, то деформации в сфере распространения информации о выборах будут неизбежны *(103).

Для того чтобы не допустить этого, Федеральный закон об основных гарантиях устанавливает для организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, а также для их представителей, как и для других участников избирательного процесса, особый правовой статус, обеспечивающий права, обязанности и ответственность за нарушения законов о выборах.

Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, их должностные лица и творческие работники (журналисты) в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях являются субъектами информирования избирателей, а в предвыборной агитационной деятельности принимают участие только посредством предоставления специальным субъектам предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях бесплатных и оплачиваемых из средств соответствующих избирательных фондов эфирного времени или печатной площади. Федеральный закон об основных гарантиях прямо запрещает проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы представителям организаций, выпускающим средства массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности *(104).

Кроме того, данный Закон запрещает гражданам (в том числе представителям средств массовой информации) и юридическим лицам (в том числе редакциям периодических печатных изданий, организациям телерадиовещания) выполнять за плату любую работу, оказывать любые платные услуги, прямо или косвенно связанные с выборами, если только эти работы или услуги оплачиваются из средств соответствующего избирательного фонда *(105).

Запрещаются также бесплатное выполнение или выполнение по необоснованно заниженным расценкам юридическими лицами (в том числе редакциями периодических печатных изданий, организациями телерадиовещания) работ, оказание услуг, прямо или косвенно связанных с выборами и направленных на достижение определенных результатов на выборах.

Федеральный закон об основных гарантиях содержит также положение, согласно которому любые расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке. Это означает, что платное предоставление эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания и печатной площади в периодических печатных изданиях для проведения предвыборной агитации производится в соответствии с договором, заключенным в письменной форме до предоставления эфирного времени, печатной площади.

Из этого следует также, что редакция периодического печатного издания, организация телерадиовещания не вправе предоставить для предвыборной агитации гражданину, в том числе и находящемуся в правовом статусе зарегистрированного кандидата, печатную площадь или эфирное время для проведения предвыборной агитации за плату, если такая оплата производится помимо избирательного фонда из любых иных средств *(106).

Бесплатное эфирное время, бесплатная печатная площадь для агитационных целей также могут быть предоставлены только специальным субъектам агитационной деятельности: гражданам, имеющим правовой статус зарегистрированного кандидата, а также избирательным объединениям, избирательным блокам, зарегистрировавшим списки кандидатов.

И, наконец, в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях редакции периодических печатных изданий, организации телерадиовещания как юридические лица не вправе оказывать кому-либо бесплатно услуги, выполнять работы, связанные с выборами.

В периодических печатных изданиях, учрежденных органами государственной власти, органами местного самоуправления исключительно для опубликования их официальных материалов и сообщений, нормативных правовых и иных актов, не могут публиковаться агитационные материалы, а также редакционные материалы, освещающие деятельность кандидатов, избирательных объединений, инициативной группы по проведению референдума.

Перечень государственных и муниципальных организаций телерадиовещания, а также государственных и муниципальных периодических печатных изданий, которые обязаны предоставлять эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, публикуется организующей выборы, референдум комиссией или указанной в законе нижестоящей комиссией по представлению органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по регистрации средств массовой информации.

В указанный перечень включаются следующие сведения о каждой организации телерадиовещания, каждом периодическом печатном издании:

а) наименование организации телерадиовещания и соответствующего средства массовой информации либо периодического печатного издания;

б) юридический адрес организации телерадиовещания либо редакции периодического печатного издания;

в) учредитель (учредители) организации телерадиовещания либо учредитель (учредители) редакции периодического печатного издания и периодического печатного издания;

г) вид и объем государственной (муниципальной) поддержки (если таковая имелась за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, дню официального опубликования решения о назначении референдума);

д) доля (вклад) Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в уставном (складочном) капитале (если таковая имелась (таковой имелся) на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, день официального опубликования решения о назначении референдума);

е) периодичность выпуска периодического печатного издания;

ж) указание на то, что организация телерадиовещания, периодическое печатное издание являются специализированными (для специализированных организаций телерадиовещания, периодических печатных изданий).

Если необходимо определить специфику института предвыборной агитации, то в первую очередь нужно усвоить, что в рамках Федерального закона об основных гарантиях предвыборной агитацией признаются:

а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);

б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения;

в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

Дата добавления: 2014-11-18