Лекция 28. Основные функции зарубежных парламентов

ТЕМА 12. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ. ЗАРУБЕЖНЫЙ ПАРЛАМЕНТ

Основные понятия:

парламент; законодательная функция; представительская функция; этапы парламентаризма; классификация зарубежных парламентов; суверенные и несуверенные парламенты; активные парламенты; реактивные парламенты; маргинальными парламенты; минимальные парламенты; однопалатный и двухпалатный парламент; председатель палаты (спикер); парламентские комиссии или комитеты; постоянные комиссии; временные комиссии; неспециализированные комиссии; большая комиссия; партийные фракции; лидер парламентской фракции; финансовые права парламента; ратификация; импичмент; делегированное законодательство.

Слово «парламент» впервые появилось в Англии (Parliament), хотя корень слова французский («parler» – «говорить», парламент – место, где разговаривают). Французы, создав свой парламент, «вернули» себе это слово. Хотя некоторые источники выводят это слово от латинского «parlare» – говорить, разговаривать. Видимо, французы «взяли» это слово у римлян.

Что же стоит за этим понятием? Чаще всего, определяют парламент – как избираемый населением (может быть частично назначаемый) высший представительный орган государственной власти в стране.

Раскрывая понятие парламента, обычно применяют термины: высший законодательный и представительный орган. «Представительный» означает, что в этом органе заседают представители страны – депутаты. А «законодательный» означает их действия – принятие законов. В последнее время в научной литературе представительская и законодательная функции подаются как несовпадающие функции. Слова «представительный и законодательный орган» стали означать разные проявления деятельности одного и того же органа, хотя совсем недавно казалось, что это «две стороны одной медали», и никто другой не может их осуществлять, и одно без другого не бывает. Все полагали, что без представительства нет законодательной функции и наоборот. А сейчас – одно может быть и без другого.

Что же стоит за таким новым пониманием парламентской деятельности? Законодательная функция – деятельность по принятию закона. Под представительской функцией сейчас понимается деятельность парламента как некоего форума, на котором открыто и публично обсуждаются важнейшие вопросы жизни страны. Это открытая трибуна для споров, для обсуждения мнений, и граждане, слушая выступления на этой трибуне, как бы мысленно присоединяются к высказанным мнениям или возражают им. Роль такого открытого собрания и является, с точки зрения ряда авторов, очень важной и самостоятельной представительской функцией парламента. О такой роли можно говорить, особенно в последние десятилетия, в силу того, что средства массовой информации практически одновременно доносят все перипетии обсуждений в парламенте до сведения граждан. Эти парламентские собрания транслируются в прямом эфире или вскоре после заседаний, поэтому политически активные люди в курсе всех обсуждений и споров. Представительская функция влияет на умы и взгляды людей, и наоборот, эти люди затем влияют на своих депутатов.

Принято считать, что первый парламент появился в Англии, и это был компромисс между зарождающейся буржуазией и дворянством, поскольку был создан орган, который сглаживал противоречия между этими двумя группами населения. Парламент первоначально давал советы королю, а затем занимал все более и более подобающее ему место. К наиболее старым по возрасту парламентам относят также Испанские Кортесы (кстати, на роль родины самого древнего парламента претендует небольшая страна Исландия, жители которой указывают на несколько грубых и больших камней, которые расположены около столицы Исландии Рейкьявика. Исландцы говорят, что эти камни – самый древний парламент под открытым небом, который и тогда и сейчас называется Альтинг. Там древние викинги обсуждали свои дела и принимали решения).

История парламентов и парламентаризма очень длительна и насчитывает несколько веков. Если считать, что первый парламент был образован в XIII или XIV веке, то историю парламентов и парламентаризма можно разделить на 4 этапа.

Первый этап, начальный, можно обозначить как становление института парламентаризма. Этот этап характерен тем, что происходило образование парламента как органа государства, парламент «нащупывал» свое место и роль, боролся за первенство, вырабатывались способы его формирования. Этот этап занял довольно длительное время (XIV–XIX).

Второй этап – золотое время парламентаризма – можно назвать расцветом парламентов и парламентаризма. Это период одного века – XIX века (точнее, конец XVIII – начало XX). В этот период парламенты формировались на основе цензового избирательного права, выражали интересы одного класса – третьего сословия, зарождавшейся буржуазии. Фактически, только одна группа населения избирала из своих рядов самых достойных и репрезентативных. Именно тогда появились фразы в английском парламенте, что парламент может все, кроме превращения женщины в мужчину и мужчины в женщину. Кстати, женщины тогда не имели права голоса, и парламенты образовывались десятью–пятнадцатью процентами граждан, которые были допущены к избирательным урнам.

Третий период можно условно назвать кризисом парламентаризма. Этот период начался в начале XX века. Характерен он тем, что изменилась ситуация в большинстве высокоразвитых стран, другие социальные слои также потребовали участия в политической жизни, возникли партии, представляющие интересы этих слоев и групп. Цензовое избирательное право стало абсолютно несовременным и выглядело несправедливым анахронизмом, парламент стал не таким быстрым в принятии решения, и главное – он перестал быть компанией единомышленников. Кроме того, даже среди бывших единомышленников, т.е. в этом «среднем классе», появились противоречия, появился новый взгляд на парламент и парламентаризм. О парламенте стали говорить, что этот орган должен уступить свое ведущее место, и исполнительная власть должна стать властью основной. Об этом не только говорили, но это стало реальностью. Действительно, исполнительная власть вышла на первое место. Ученые–теоретики стали оправдывать это явление. Например, английский профессор Дженингс писал, что задача парламента не руководство страной, а в том, чтобы влиять на формирование общественного мнения и контролировать деятельность правительства. Французский политический деятель и автор ряда книг Мишель Понятовский писал, что парламент ограничен в правах – этому не стоит удивляться. Это соответствует духу времени, но упразднить его нельзя. Он нужен как предохранительный клапан в обществе. Социолог Раймон Арон (Франция) писал с известной степенью цинизма, что парламент нужно сохранить для того, чтобы создать убеждение у среднего человека, что правительство руководит страной не бесконтрольно, чтобы служить ширмой для прикрытия работы правительства.

«Кризис парламентаризма» просуществовал довольно долго, а в некоторых странах об этом кризисе говорят до сих пор. Однако последние десятилетия говорят о том, что парламенты начали переживать новый этап своего развития, и можно говорить о четвертом этапе – возрождение роли парламентов. Парламенты в настоящее время (70–90-е гг. XX в.) – это очень представительные и активные народные собрания. Парламенты во многих западноевропейских странах не только формируют правительства, но и сильно влияют на них. Появились международные парламенты: в связи с интеграцией в Европе появился такой институт как Европарламент. Парламенты и парламентаризм сейчас приобрели новое дыхание, и слово кризис не совсем адекватно характеризует роль парламента в современном мире. Кроме того, в некоторых странах (например, в США) кризиса парламентаризма в XX веке и не наблюдалось.

Слово «парламент» универсально, оно применяется и понимается почти в любой стране мира. Но в разных странах название этого органа может быть самым разным. Кроме слова «парламент» употребляется, например, термин «конгресс». Первыми его применили американцы, это слово вошло в моду в Латинской Америке, в некоторых странах Азии. Например, конгрессом называется парламент в Венесуэле, на Филиппинах, Национальным конгрессом называется парламент в Чили. Применяются такие названия, как Палата депутатов (Люксембург), Национальное собрание (Португалия, Иордания, Южная Корея, Панама, Пакистан и др.), термин Федеральное собрание часто применяется в федеративных государствах.

Отметим, что в нашей научной отечественной традиции, некоторые названия парламентов употребляются в переводе, а некоторые – в их местном звучании. Например, когда речь идет о парламенте Швеции, всегда употребляется слово Риксдаг, когда вспоминают Исландию, употребляют старинное слово Альтинг, когда пишут о Дании, употребляют датское название – Фолькетинг, норвежский термин – Стортинг. В Ирландии, где ирландский язык практически вышел из употребления, и все говорят по-английски, ряд государственных терминов имеют ирландские названия. Например, слово «парламент» в Ирландии не употребляется, национальный парламент там именуется «Дойл» и состоит из двух палат – «Дойл эйран» (нижняя палата) и «Шинод эйран» (верхняя палата).

Всегда, описывая политику и право ФРГ, в отечественной литературе применяют термины Бундестаг и Бундесрат. Некоторые слова также настолько привычны, что применяются без перевода: иранский Меджлис и Кнессет Израиля. Иногда по традиции слова применяются неверно. Так, например, парламент Финляндии в отечественной литературе называется Сеймом, хотя Сеймом там он никогда не назывался. Очевидно, эта ошибка связана с тем, что в России были две автономные территории: Польша и Финляндия. В Польше законодательный орган называется сеймом, и по аналогии с Россией и финский парламент назывался также – Сейм, хотя в Финляндии он всегда назывался по–фински – Эдускунта или Народное представительство. Иногда привычные термины вдруг переводят. Например, в Испании парламент называется Кортесы или Генеральные Кортесы, но в последнее время в нашей литературе стали этот термин переводить и применять слово «испанский парламент». Среди других наименований употребляется довольно популярное слово «совет». Например, в маленьких европейских странах–монархиях парламенты называются советами, в Андорре – Генеральный совет, в Сан–Марино – Большой генеральный совет, в Монако – Национальный совет. Достаточно часто встречается термин Законодательная Ассамблея (Сингапур). В принципе, такая пестрота в названиях придает своеобразный колорит данной теме и изучаемым вопросам.

Место и роль парламента, как правило, закрепляются в конституциях. Иногда там подчеркивается его особый статус. Например, ст.41 конституции Японии гласит, что парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства. Конституция США закрепляет, что законодательной властью наделяется Конгресс США, который состоит из Сената и Палаты представителей. Роль и функции испанского парламента (Генеральных Кортесов) очень четко закрепляются статьей 66 испанской конституции. Там сказано, что «Генеральные Кортесы осуществляют государственную законодательную власть, принимают бюджет, контролируют деятельность правительства и осуществляют иные функции, возлагаемые на них конституцией».

В некоторых конституциях особая роль парламента не подчеркивается, а конституции просто называют, чем они должны заниматься. Примером может служить французская конституция (ст.34, которая входит в раздел 5 «Об отношениях между Парламентом и правительством»). Там сказано: «Законы принимаются парламентом...». Далее перечислено, какие законы принимаются парламентом. В ст.35 сказано, что объявление войны разрешается парламенту. Затем перечисляются отношения между парламентом и правительством. Такое «скромное» закрепление функций парламента, на наш взгляд, объясняется тем, что Франция – республика, в которой значительную роль играла и играет исполнительная власть в лице президента и правительства, потому парламенту как бы отведено свое место, он поставлен «на свою полку», там не отмечается, что он единственный и высший орган.

В некоторых конституция вообще закреплено, что парламент не является единственным законодательным органом. Например, в ст.26 конституции Греции сказано, что законодательная власть осуществляется палатой депутатов и президентом республики. Так или иначе, практически нет ни одного государства, за исключением стран с абсолютной монархией, где не было бы парламента, и если парламент есть, то основная его роль и функция – принимать законы.

Классификация зарубежных парламентов

Для того чтобы понять роль, сущность, цели и задачи различных парламентов, лучше всего применить традиционный способ изучения материала – провести его классификацию. Встречаются различные классификации парламента, но, чаще всего, начинают классифицировать парламенты по структуре. С этой точки зрения парламенты делятся на однопалатные и двухпалатные. Однопалатные называются монокамеральными, а двухпалатные – бикамеральными (о структуре парламента, роли и значении второй палаты мы поговорим позже).

Достаточно интересна классификация зарубежных парламентов по объему их компетенции. Компетенция – совокупность прав и полномочий – важнейший фактор, который определяет роль и значение парламента в жизни страны и взаимоотношения с другими органами государства. В науке, чаще всего, зарубежные парламенты по объему компетенции делят на три группы.

К первой группе относят парламенты с абсолютно неограниченной компетенцией. Их называют еще парламентами с абсолютно неопределенной компетенцией. К таким относят парламенты, для которых юридически не определяется перечень полномочий. Они имеют право издавать законы, касающиеся любой стороны жизни. Это наименование – «абсолютно неограниченная компетенция» – довольно условное наименование, потому что всегда складывается круг реальных полномочий, но «де юре» эта компетенция не ограничена. Такой компетенцией гордятся члены парламента Великобритании, Новой Зеландии. В принципе, можно отнести к этой группе парламенты Италии и Ирландии, которые не имеют перечней своих полномочий в конституциях, они не ограничены какими–то сферами нормоустанавливающей деятельности.

Вторая группа – парламенты с абсолютно ограниченной компетенцией (более мягко она называется «абсолютно определенной компетенцией»). Это тип парламентов, для которых конституции и законы устанавливают точный перечень полномочий, т.е. устанавливают точный круг вопросов, по которым они могут принимать решения, и эти парламенты не могут превышать свои полномочия – принимать законы по тому кругу вопросов, который не назван в конституции. Классическим примером такого парламента является Конгресс США, поскольку раздел 8 ст.1 американской конституции включает перечень из 18 пунктов, которые разрешают Конгрессу совершать определенные действия. Раздел 9 этой же статьи перечисляет то, что Конгресс не может делать. Таким образом, деятельность Конгресса ограничена рамками этого высшего законодательного акта. Это объясняется тем, что США – федеративное государство, и при составлении конституции – «отцы–основатели» – позаботились о том, чтобы достаточный комплекс полномочий сохранился у отдельных штатов и их законодательных органах. Поэтому то, что перечислено, относится к федеральной власти, а то, что Конгрессу запрещается, относится к деятельности отдельных штатов.

В принципе, такой же метод применен во Франции. Статья 34 французской конституции дает исчерпывающий перечень полномочий парламента, добавляя, что эти полномочия могут быть дополнены органическими законами.

Самое интересное в этом то, что парламент, который формально имеет абсолютно неограниченную компетенцию – британский парламент – на самом деле выполняет почти служебную роль при правительстве, принимая девяносто с лишним процентов законопроектов, которые внесены правительством. А парламенты, якобы с абсолютно ограниченной компетенцией, наделены очень мощными правами, занимая свою нишу, в системе разделения властей, могут влиять на другие ветви власти и обладают действительно серьезными полномочиями. Юридические наименования не совпадают с реальным состоянием вещей.

Третью группу составляют парламенты, компетенция которых называется относительно ограниченной или относительно определенной. Эта такие парламенты, у которых существует как бы меняющаяся компетенция (подвижная). В большинстве случаев такая компетенция присуща парламентам федеративных государств (Индия, Малайзия, ФРГ). Например, конституция Индии устанавливает 3 сферы полномочий. Первая группа – это вопросы, относящиеся к исключительной компетенции всей федерации, и решения по которым может принимать только федеральный парламент. Вторая группа – вопросы, отнесенные к компетенции отдельных штатов Индии. Третья группа – вопросы, которые входят в совместную компетенцию. Эта совместная компетенция – вопросы, которые может решать и федеральный парламент и законодательные органы штатов – это и есть относительно определенная (ограниченная) компетенция. Примерно также решают эти вопросы некоторые другие федеративные государства. ФРГ решает этот вопрос несколько по–своему, но близко к описанному. Статья 73 конституции ФРГ устанавливает перечень полномочий Федерального парламента, а в ст.70 сказано, что Земли, т.е. субъекты федерации ФРГ, «имеют право законодательства в той мере, в которой настоящим законом права законодательной власти не предоставлены федерации». Конституция ФРГ применяет термин «конкурирующей» законодательной компетенции. Это означает, что «земли обладают правом законодательства лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не использует своих прав законодательства» (ст.72), т.е. когда федерация «уступает» свои полномочия.

Называется в литературе и иная важная классификация парламентов – деление на четыре группы или четыре модели парламентов. Эти четыре группы связаны с устройством высшей государственной власти.

Первая модель характерна для парламентских республик. Эти парламенты называются парламентами, которые работают на основе принципа парламентского ответственного правления. Главный признак этого парламента – институт политической ответственности правительства. Это группа парламентов, которым предоставлено право вотума недоверия правительству, право отправлять правительство в отставку. Здесь классическим примером является Великобритания, иногда эту модель называют Вестминстерской моделью по месту расположения парламента – Вестминстерскому дворцу. Эта модель существует в ряде тех стран, где существует парламентская республика (или парламентская монархия): Нидерланды, Италия, Германия, Австрия, Болгария, Венгрия и др.

Вторая модель парламента присуща странам с президентской формой правления. Это парламенты и страны, где существует жесткий принцип разделения властей. Такие парламенты не обладают правом вотума недоверия, а правительство не обладает правом роспуска парламента. Классическая модель такого парламента – США. В этих странах, кроме принципа разделения властей, существует жесткий принцип «сдержек и противовесов». Исполнительная власть имеет право вето, законодательная – право использовать импичмент и т.д.

Третья модель парламента – парламент в странах, где существует смешаная форма правления, сочетающая элементы парламентской и президентской систем. Отношения между парламентом и исполнительной властью здесь иные. Парламент, с одной стороны, наделен правом вотума недоверия и там есть реальный институт парламентской ответственности правительства, но и у президента очень важные полномочия, связанные с деятельностью парламента. В этих странах президент наделен правом роспуска парламента. Классическим примером такой модели является Франция. В последнее время к этой модели тяготеют страны СНГ (Казахстан).

Наконец, четвертая модель – парламенты в тех странах, где они играют почти декоративную роль. Иногда применяется термин «консультативные парламенты». В некоторых странах такой термин реально существует (Катар). Это законосовещательные органы. Такие консультативные парламенты предусмотрены конституциями некоторых исламских стран (Кувейт, Бахрейн, Объединенные Арабские Эмираты). Парламенты при абсолютной власти монарха являются квазипарламентами. Они иногда распускаются, иногда снова восстанавливаются. Иногда они избираются гражданами, иногда назначаются монархами.

К этой же группе законосовещательных парламентов можно отнести парламенты в странах, где сохранилась социалистическая система. Это немногие страны оставшегося реального социализма – Корейская Народная Демократическая республика, Куба, КНР, Вьетнам. Понятно, что основные решения и основные законы принимаются не парламентами, хотя они там есть. Об этом свидетельствует даже работа этих парламентов: они созываются на два–три дня в году, дружно стопроцентно голосуют «За», не воздерживаясь, не голосуя «Против». Говорить о реальном парламентаризме в этих странах не приходится. Такая модель существовала в свое время и в Советском Союзе.

Любопытная модель классификации была предложена известным классиком конституционализма англичанином Дайси. Он разделил законодательные органы на суверенные и несуверенные. К суверенным относятся, по его мнению, такие парламенты, где не существует закона, который парламент не мог бы изменить, где нет различия между конституционными и неконституционными законами, и нет органа, который мог бы объявить закон, принятый парламентом, недействительным.

Несуверенные парламенты, по мнению Дайси, работают в условиях разделения законов на обычные, конституционные и иные. В таких государствах присутствуют органы, которые могут объявить закон несоответствующим конституции, и, по мнению Дайси, к таким несуверенным законодательным органам относятся парламенты тех стран, где есть органы конституционного контроля. Например, США, Швейцария, Аргентина. По нашему мнению, это типичное умственное упражнение научного работника, причем недостатки он выдает за достоинства и наоборот. Как некий курьез оно приводится время от времени в монографиях.

Более современной классификацией парламентов считается деление законодательных органов на активные, реактивные, маргинальные и минимальные.

Активными парламентами называют те, которые играют роль как в принятии законов, так и участвуют в формировании правительства либо в его отставке. Под отставкой иногда подразумевается и право объявлять импичмент. В качестве активных парламентов называют Конгресс США и парламенты, наделенные аналогичными полномочиями.

Реактивными называют парламенты, в которых в большей степени доминирует исполнительная власть, но, в то же время, парламенты и влияют на правительство. Там просматривается взаимосвязь между парламентом и правительством. Это Великобритания, Австралия, Канада – страны англосаксонской правовой системы и британской модели парламента.

Маргинальными называют парламенты, которые контролируются верховной исполнительной властью до такой степени, что их вклад в реальную политику очень незначительный.

Минимальные парламенты – парламенты, которые только по названию являются парламентами. Они сохраняются «для вывески», чтобы другие страны не упрекнули в отсутствии такого органа государства.

Дата добавления: 2014-11-18