Лекция 39. Формирование зарубежного местного управления и самоуправления

ТЕМА 16. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ ЗА РУБЕЖОМ

Основные понятия:

местное управление; самоуправление; полномочия местных органов; муниципалитет; муниципальный орган; Европейская хартия о местном самоуправлении; два основных принципа органов местного самоуправления; административно–территориальное деление; административно–территориальные единицы; коммуна; кантон; округ; департамент; регион; выборный орган; исполнительный орган; система «совет–управляющий».

Термины «местное самоуправление» и «управление», хотя это совсем не одно и то же, не всегда различаются друг от друга. Надо знать, что местное самоуправление характеризуется главным признаком – выборностью. Органы местного самоуправления – это те органы, которые избираются непосредственно гражданами.

Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью. В этом их главное отличие: самоуправление – избираемые органы, управление – назначаемые. Однако справедливо отмечается, что выборность – не единственное свойство и качество органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т.е. иметь реальные права.

Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в специальных нормативных актах. Ряд зарубежных конституций содержит либо главы, либо отдельные статьи, посвященные местному самоуправлению. Как правило, такие главы не велики по объему и содержат отсылки к текущему законодательству. Так, например, конституция Японии содержит главу 8 «Местное самоуправление». Эта глава включает всего четыре статьи (Ст.92–95). Она включает лишь основные принципы и положения, касающиеся местного самоуправления. Там говорится, что имеются в стране такие органы и работа их устанавливается законом, главные должностные лица органов публичной власти избираются населением, местные органы имеют право управлять своим имуществом. Специальный закон, применяемый в отношении какого-то конкретного местного органа, может быть издан парламентом не иначе, как с согласия большинства избирателей, проживающих на территории данного местного органа. Это, кстати, довольно своеобразное положение: парламент – общегосударственный орган – должен учитывать мнение жителей конкретной местности, если закон касается их интересов.

Конституция Италии включает раздел 5 «Области, провинции и коммуны». Этот раздел посвящен, в основном, регулированию правового статуса областей. Статус областей достаточно специфичен в Италии. Область – это крупный регион, области в Италии бывают с автономным статусом и с обычным статусом. Указанная единица не совсем подходит под понятие «местной» административно–территориальной единицы, и органы тут более весомого статуса.

Что касается органов провинций и коммун, то в Итальянской конституции говорится совсем немного. Это статьи 128–129: «Провинции и коммуны являются автономными образованиями в рамках принципов, установленных общими законами республики»; «Провинции и коммуны являются также территориальными единицами государственного областного деления». В основном, здесь также указывается, что подробное правовое регулирование устанавливается законами.

Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует проблемы местного самоуправления и управления. Несколько статей, посвященных данной проблеме, содержатся в федеральной конституции – в основном законе ФРГ. Это ст.28, где говорится, что в землях, округах общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. Здесь же говорится, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона, под собственную ответственность, все дела местного сообщества.

Под общинами понимаются территориальные единицы местного уровня, т.е. меньше, чем субъекты федерации земли. Об общинах и объединениях общин говорится также и в ст.106, пункт 7. Однако если брать законодательство ФРГ, наиболее подробно вопрос местного самоуправления регулируются на уровне земель. Каждая земля в ФРГ имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные законы, посвященные местному самоуправлению. Так, например, имеется объемное положение об общинах земли Баден–Вюртенберг. Это положение состоит из пяти частей и включает 147 параграфов. Безусловно, такой объемный нормативный акт регулирует этот вопрос очень подробно.

Крайне лаконично регулируют вопрос о местных органах власти конституция Франции, которая содержит раздел 12
«О территориальных коллективах», в котором упоминаются только две административные единицы Франции, которые можно отнести к местным органам: это ст.72 («Территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие иные территориальные коллективы создаются законом. Эти коллективы свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом»). Французская Конституция только обозначает, какие существуют административные единицы и принцип выборности органов, которые должны быть в этих единицы. Закреплена ссылка на закон и все вопросы французского самоуправления регулируются законами.

Конституции Испании и Греции не употребляют термин «местное самоуправления». Там применяется категория «местная администрация». В части 8 Главы 2 конституции Испании «О местной администрации» говорится, что конституция гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всеми правами юридического лица. Их управление возлагается на соответствующие муниципальные советы, включающие алькальдов и советников. Советники избираются населением муниципалитета посредством всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом. Алькальды избираются советниками или населением.

Отметим, что термин «муниципалитет», «муниципальный орган» в ряде стран равнозначен понятию органа местного самоуправления – органа избираемого. В США и в Англии муниципальными органами называются только городские органы, в других странах это – любые избираемые органы.

Конституция Греции (раздел Ф) называется «Об администрации», глава 1 «Организация администрации». Здесь сказано (ст.102), что управление местными делами принадлежит органам местной власти. Далее говорится об органах местного управления. На наш взгляд, по греческому законодательству, понятия местного управления и местной власти отождествляются. Во всяком случае, в ст.102 пункт 2 говорится: «Органы местного управления пользуются административной независимостью. Их органы власти избираются путем всеобщего и тайного голосования». То есть, это следует понимать так, что местное управление и местные власти по-гречески – это избираемые органы и фактически это органы самоуправления. Греческая конституция (пункт 5 ст.102) предусматривает возможность государственного контроля за местным управлением.

Таким образом, мы видим, что терминология, существующая в разных странах мира, достаточно своеобразная. Одни и те же органы могут называться и администрацией, и органами управления, и органами самоуправления, но, применяя принципы, заложенные в теории, мы их будем различать и называть органами самоуправления только избираемые органы. Как мы видим, такие органы есть практически в любой зарубежной стране.

Следует также отметить важный факт, что 15 октября 1985 года была принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Эта хартия, которая обязательна для государств–членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. Здесь говорится о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны. Под местным самоуправлением, как это закреплено в статье 3, понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Следует упомянуть очень важный принцип, который закрепляет Европейская хартия о местном самоуправлении. Суть его в том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, которые не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. То есть, закрепляется принцип исключительной компетенции, и выделяется определенная сфера самостоятельных полномочий для этих органов государства.

Таким образом, можно назвать два основных принципа органов местного самоуправления и вообще самоуправления, как явления. Это – выборность и определенный комплекс прав. Местные органы самоуправления должны иметь свою собственную компетенцию, обладать достаточно реальными правами и возможностями. О компетенции органов местного самоуправления речь пойдет ниже.

Дата добавления: 2014-11-18