Розгляд питання з погляду бюджетної політики

Розщеплення податків: ілюзорні переваги і реальні проблеми

Останніми роками Україна була свідком поступового переходу від старої системи фінансування місцевих бюджетів, що великою мірою спиралася на розщеплення податків, па­раметри якого змінювалися з року в рік, до прозорішої сис­теми закріплення податків за певними рівнями бюджетів та застосування трансфертів вирівнювання, що надаються з державного бюджету для фінансування видаткових потреб. Цей перехід планувалось завершити 1 січня 2002 р., коли на­беруть чинності відповідні статті Бюджетного кодексу Ук­раїни. Новий Бюджетний кодекс закріплює прибутковий податок з громадян, окремі види державного мита та плати за реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності та ліцензії, а також частину єдиного податку на малі підприємства за місцевими бюджетами. Усі інші загально­державні податки, зокрема, ПДВ, акцизні збори та податок на прибуток підприємств закріплені за державним бюдже­том. Одночасно Бюджетний кодекс запроваджує прозору формульну систему дотацій вирівнювання, що надаються місцевим бюджетам.

Попри те, що політичне рішення про розподіл вже ре­алізоване у формі Бюджетного кодексу, і надалі доводиться чути критику такого розподілу податків і пропозиції повер­нутися до практики істотного застосування розщеплення основних загальнодержавних податків. Прихильники ідеї істотного розщеплення загальнодержавних податків вважа­ють, що це дозволить збільшити фінансову базу місцевого самоврядування, а отже, зменшити залежність місцевих ор­ганів влади від центрального уряду. Зокрема, лунають про­позиції надати статус регулюючих податків ПДВ та податку на прибуток підприємств, які, починаючи відповідно з 1997 та з 2000 рр., були закріплені за державним бюджетом (за винятком бюджетів міст Києва та Севастополя, до яких за­стосовується окремий порядок). Проте, з погляду бюджетної та податкової політики, обґрунтованим видається висновок про те, що така критика і пропозиції не заслуговують на увагу.

Однією з цілей бюджетної політики є досягнення фіскальної справедливості, тобто забезпечення того, щоб доступ до суспільних послуг і податкова вартість таких по­слуг не залежали від того, у якому регіоні мешкає той чи інший платник податків. Місцеві органи влади забезпечують надання багатьох суспільних послуг, як-от благоустрій. освіта тощо. Центральний уряд зазвичай надає послуги, які не можуть бути надані будь-яким іншим, крім центрального, рівня (йдеться, наприклад, про оборону).

Як правило, податкових ресурсів місцевих бюджетів не­достатньо для фінансування всіх суспільних послуг, які надає місцеве самоврядування. Водночас, у розпорядженні цент­рального уряду у багатьох країнах перебуває більше подат­кових ресурсів, ніж він потребує для надання тих суспільних послуг, за надання яких він відповідає. Розширення практики розщеплення загальнодержавних податків, що його обстою­ють критики розподілу податкових повноважень, передбаче­ного у Бюджетному кодексі, є одним із очевидних розв'язань проблеми вертикальних дисбалансів. Однак оскільки бази загальнодержавних податків розподілені по регіонах нерів­номірно, таке розв'язання може призвести до серйозних го­ризонтальних фіскальних дисбалансів між регіонами. До тих пір, поки центральний уряд не вживає заходів, спрямованих на вирівнювання фіскальної ситуації по регіонах, доступ платників податків до суспільних послуг великою мірою за­лежить від того, у якому регіоні він мешкає.

Центральний уряд має у своєму розпорядженні два ме­ханізми фіскального вирівнювання в рамках системи роз­щеплення загальнодержавних податків. По-перше, в рамках системи розщеплення при єдиних ставках заможніші регіони мають передавати частину власних коштів центральному урядові для подальшого перерозподілу між біднішими регіонами. Однак ніхто не може гарантувати, що місцеві ор­гани влади регіонів-донорів будуть скрупульозно робити такі трансферти. Справді-бо, регіони-донори робитимуть їх украй неохоче, тоді як центральному урядові бракуватиме ефективних механізмів для того, щоб змусити їх переказува­ти кошти. Тож коли пристати на аргумент адептів податкового розщеплення про те, що центральний уряд також не схильний скрупульозно дотримуватися трансфертних зо­бов'язань, то однаково очевидно, що система зустрічних трансфертів у поєднанні з податковим розщепленням є менш надійною, ніж система, запроваджувана Бюджетним кодек­сом. По-друге, можна встановити нормативи відрахувань, зворотно пропорційні відносній податкоспроможності того Чи іншого регіону, з тим, щоб бідніші регіони мали право на більшу частку надходжень від загальнодержавних податків Порівняно із заможнішими регіонами. Очевидно, що повер­нення до системи розщеплення загальнодержавних податків не розв'яже проблему збільшення власної фінансової бази місцевого самоврядування без шкоди для рівного забезпе­чення суспільними послугами населення, що мешкає в різних регіонах.

Прибічники системи податкового розщеплення твер­дить, що нормативи відрахувань повинні бути стабільними протягом певного терміну. Однак дуже малоймовірно, щоб вдалося підтримувати таку стабільність. Різні групи місцевих органів влади вважатимуть будь-який існуючий варіант по­даткового розщеплення несправедливим, а тому лобіюватимугь, добиваючись перегляду або нормативів відрахувань, або сум трансфертів. Такі заклики можуть призвести до час­тих коригувань, а це, в свою чергу, утруднюватиме виконан­ий місцевими органами влади завдання по складанню фіскальних планів, бо вони не знатимуть заздалегідь, яким буде обсяг ресурсів, що його вони матимуть у своєму роз­порядженні наступного року. Більш того, лобіювання й наступне коригування перетворить центральний уряд на оста­точного арбітра, котрий визначатиме рівень видатків місцевого самоврядування — у його владі стимулювати або урізати суму видатків місцевих бюджетів шляхом коригуван­ня нормативів відрахувань або субвенцій.

Дата добавления: 2014-11-20