Повноваження суб’єктів бюджетного процесу по контролю за дотриманням бюджетного законодавства БК

Рахункова Палата	Міністерство фінансів	Державне казначейство України	Органи Державної контрольно-ревізійної служби України
Здійснює контроль за: - використанням коштів Державного бюджету України відповідно до закону про Державний бюджет України; - ефективністю використання та управління коштами Державного бюджету України; - використанням бюджетних коштів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади по доходах і видатках.	- здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як стосовно державного бюджету, так і місцевих бюджетів, якщо інше не передбачено законодавством України.	- здійснює бухгалтерський облік надходжень та витрат місцевих бюджетів; - встановлює єдині правила ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів, кошторисів, видає інструкції з цих питань та здійснює контроль за їх дотриманням; - здійснює контроль за відповідністю платежів взятим зобов'язанням та бюджетним асигнуванням.	Здійснюють контроль за: - цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів; - цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів, одержаних під гарантію Кабінету Міністрів України; - порядком ведення бухгалтерського обліку та достовірністю звітності про виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів, кошторисів. Державна контрольно-ревізійна служба України щомісячно надає місцевим фінансовим органам узагальнені результати звітів про проведені перевірки.

Засоби контролю

Відповідно до статті 26 Бюджетного кодексу на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється внутрішній фінансовий контроль, який повинен забезпечувати:

§ постійну оцінку достатності та відповідності діяльності бюджетної установи вимогам внутрішнього фінансового контролю;

§ оцінку діяльності на відповідність результатів встановленим завданням та планам;

§ інформування безпосередньо керівника бюджетної установи про результати кожної перевірки (оцінки, розслідування, вивчення чи ревізії), проведеної підрозділом внутрішнього фінансового контролю.

Розпорядники бюджетних коштів несуть відповідальність за організацію і стан внутрішнього контролю та аудиту як у своїх закладах, так і в підвідомчих установах. Організація ефективної системи внутрішнього контролю за фінансово-господарською діяльністю установи покладається на її керівника.

Зовнішній контроль та аудит фінансової та господарської діяльності бюджетних установ здійснюються Рахунковою палатою – в частині контролю за використанням коштів Державного бюджету України, Головним контрольно-ревізійним управлінням України – відповідно до його повноважень, визначених законом.

Протягом фіскального року та в його кінці принаймні п‘ять груп значних установ здійснюють моніторинг відповідності місцевих надходжень і видатків до затвердженим призначенням і платежам або видаткам. По-перше, Бюджетний кодекс передбачає звірку на місцевому рівні бюджетів, які затверджуються, за якими складається розпис і які виконуються місцевими органами влади (стаття 115). По-друге, Державне казначейство через свої регіональні підрозділи обліковує всі доходи і видатки місцевих бюджетів і здійснює моніторинг виконання бюджету з метою забезпечення відповідності платежів зобов‘язанням і бюджетним призначенням (стаття 112:1-3). Це казначейська функція виконання бюджету. По-третє, Рахункова палата перевіряє використання бюджетних коштів Державного бюджету (стаття 110). По-четверте, Державне контрольно-ревізійне управління перевіряє відповідність процедурам обліку і ефективність використання ресурсів місцевими органами (стаття 113). Нарешті, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі комітети відповідних рад (стаття 115) виконують роль «вищих аудиторських установ» і здійснюють контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ.

27. Зміст, принципи, задачі бюджетного планування.

У системі заходів, спрямованих на успішне розв’язання економічних і соціальних завдань в умовах ринкових відносин, важливе місце займає бюджетне планування. Воно є серцевиною всієї фінансової роботи в державі. Бюджетне планування охоплює процеси складання, розгляду і затвердження бюджету як централізованого фонду грошових коштів.

Призначення бюджетного планування в загальному вигляді зводиться до такого:

— забезпечення перевірки через фінансові показники збалансованості й ув’язки проекту Державної програми (плану) економічного і соціального розвитку країни, відповідності доходів і видатків держави, визначення загальнофінансових зв’язків у відтворювальному процесі суспільного виробництва;

— визначення джерел і способів фінансування всіх завдань і заходів, передбачених державними програмами;

— забезпечення реалізації єдиної фінансової політики, єдиних форм і методів усієї бюджетної роботи.

Загальні засади бюджетного планування визначаються Конституцією України, а також спеціальним бюджетним законодавством — Бюджетним кодексом України. У них, як уже зазначалось, установлені права органів державної влади й управління щодо розроблення і затвердження бюджету, розподілу функцій між центральними, республіканським і місцевими органами влади й управління, визначені доходи і видатки кожного з них.

Загальне керівництво бюджетним плануванням покладено на Кабінет Міністрів, а безпосередньо роботу з планування бюджету виконує Міністерство фінансів України. Воно складає і подає на розгляд Кабінету Міністрів України проект Державного бюджету України, забезпечує його виконання; організовує роботу Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим і місцевих фінансових органів з виконання Державного бюджету України; розробляє і виносить на розгляд Президента, Кабінету Міністрів України проекти законів, указів, постанов і розпоряджень з бюджетних питань; розглядає проекти кошторисів міністерств і відомств України; контролює виконання Державного бюджету України, дотримання бюджетної дисципліни, правильності витрачання бюджетних коштів, а також коштів господарських організацій; перевіряє дотримання правил касового виконання бюджету; встановлює форми бюджетних документів, порядок ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання Державного і місцевих бюджетів.

Аналогічні функції щодо складання і виконання республіканського і місцевих бюджетів (за винятком установлених форм бухгалтерських документів і порядку ведення бухгалтерського обліку) виконують Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові управління і відділи місцевих держадміністрацій або виконавчих комітетів.

У бюджетному плануванні бере участь весь апарат фінансових органів у центрі і на місцях. Організаційна й узагальнювальна робота зі складання проекту бюджету виконується управліннями Департаменту з бюджету Міністерства фінансів України, бюджетними відділами та інспекціями місцевих органів.

Процес формування бюджету складається з двох самостійних етапів. На першому з них здійснюється зведене бюджетне планування, під час якого визначаються основні напрями і способи мобілізації грошових коштів, вишукуються можливості для фінансової ув’язки прогнозованих доходів і видатків держави на наступний рік. Головне завдання другого етапу — адресне бюджетне планування, в процесі якого встановлюються конкретні зв’язки з бюджетом платників податків і обов’язкових платежів і отримувачів державних коштів. Вони набувають форми фінансових зобов’язань і призначень.

Зведене бюджетне планування — важлива частина всієї роботи зі складання бюджету, що має на меті підготовку основних напрямів наступного адресного розроблення проекту бюджету.

Зведене бюджетне планування тісно пов’язане зі складанням зведеного фінансового балансу (ЗФБ) держави. За своїм економічним змістом ЗФБ у найбільш загальному вигляді є грошовим виразом програми економічного і соціального розвитку країни. Це економічний балансовий розрахунок, в якому об’єднуються очікувані фінансові ресурси і видатки країни з метою їх взаємного збалансування. За допомогою фінансового балансу проводиться необхідна підготовча робота з метою досягнення балансової ув’язки матеріальних і фінансових ресурсів, грошових доходів і видатків держави. Розв’язання цього завдання на стадії зведеного планування створює матеріальні передумови для наступної ув’язки і збалансування всіх фінансових планів у процесі адресного бюджетного планування.

Завдання щодо виявлення загальних фінансових зв’язків в економіці країни і досягнення збалансованості доходів і видатків держави за проектом Державного плану економічного і соціального розвитку можна було б покласти і на Державний бюджет. Але це був би більш трудомісткий і складний шлях. По-перше, в процесі пошуку оптимального проекту плану розробляється, як правило, багато варіантів, а складати бюджет для кожного варіанта технічно неможливо через великі витрати праці. По-друге, бюджетна система є багатоланцюговою системою, велика кількість фінансових планів (розрахунків) і кошторисів має бути розглянута, збалансована й ув’язана в єдиний комплекс у процесі бюджетного планування.

Розроблення варіантів зведеного фінансового балансу держави покладено на центральний економічний орган — Міністерство економіки та з питань Європейської інтеграції України. А оскільки ЗФБ тісно пов’язаний із бюджетом держави і передує адресному бюджетному плануванню, то в його розробленні протягом всього підготовчого етапу бере участь центральний фінансовий орган — Міністерство фінансів України.

На стадії зведеного бюджетного планування під час розроблення варіантів фінансового балансу держави готується низка рекомендацій, які визначають принципові позиції у фінансовому і бюджетному плануванні для наступного етапу складання проектів планів і бюджету. Вони є обов’язковими для галузевих управлінь та відділів Міністерства економіки і Міністерства фінансів у їхній роботі з адресного планування.

Галузеві департаменти і управління Міністерства фінансів до початку безпосереднього розгляду поданих до проекту бюджету матеріалів одержують також у своє розпорядження принципові рішення, нормативи й настанови щодо загальних та індивідуальних фінансових позицій. У результаті адресне планування здійснюється відповідно до головних засад зведеного планування, забезпечує в цілому по бюджету необхідне співвідношення між доходами і видатками держави.

Поряд із заходами, спрямованими на збалансування проекту Державного бюджету під час його адресного розроблення, в Мінфіні України здійснюються заходи організаційно-методичного характеру: розробляються інструктивні й методологічні вказівки фінансовим органам і центральним міністерствам та відомствам, проводяться інструктивні наради з питань методології й організації бюджетного планування, встановлюються графіки надання розрахунків до проекту бюджету, підготовки необхідних зведених та аналітичних матеріалів до проекту Державного бюджету.

У процесі бюджетного планування має вирішуватись низка важливих економічних завдань, які виходять далеко за межі суто фіскальних інтересів держави. Їх можна розділити на стратегічні й тактичні. Стратегічні визначають сам підхід до формування бюджету, тактичні — основні проблеми і напрями його складання. Стратегічним і водночас найактуальнішим, до того ж найскладнішим завданням є визначення оптимальної величини бюджетного фонду держави.

Тактичні завдання бюджетного планування відбивають механізм складання проекту бюджету. Слід наголосити, що бюджетне планування — це триєдине завдання: перше — визначення реальних джерел і достовірних обсягів доходів бюджету; друге — оптимізація структури видатків бюджету; третє — досягнення збалансованості між доходами і видатками. Крім того, важливо встановити оптимальну структуру розмежування бюджетних коштів між ланками бюджетної системи і передбачити резервні кошти.

Перше тактичне завдання бюджетного планування починається з визначення реальних доходів і розроблення заходів, які забезпечили б їх повне і своєчасне надходження до бюджету. В основу побудови системи бюджетних доходів мають бути покладені принципи, які б сприяли мобілізації достатніх для діяльності держави фінансових коштів й одночасно давали змогу використати платежі суб’єктів господарювання в бюджет як фінансові регулятори. До таких принципів належать:

— установлення платежів, які б забезпечували регулярну мобілізацію фінансових ресурсів у розпорядження держави в розмірах, достатніх для досягнення запланованих темпів і пропорцій розвитку економіки;

— установлення таких податків, зборів та інших обов’язкових платежів, які б забезпечили стійкість фінансового становища держави, повноту, стабільність і своєчасність формування бюджетного фонду;

— введення платежів, адекватних реальним умовам функціонування і розвитку економіки;

— використання платежів у бюджет для стимулювання розвитку виробництва і підвищення його ефективності.

Розроблення системи платежів, які б відповідали вказаним критеріям, і забезпечення стабільності її функціонування є головною передумовою реального планування доходів бюджету. Безпосереднє ж забезпечення реальності планування доходів базується на двох чинниках: наявності достовірної інформації і володіння сучасними методами їх опрацювання.

Інформаційне забезпечення бюджетного процесу може ґрунтуватись на двох підходах. Перший полягає у наданні фінансовим органам необхідної для складання проекту бюджету інформації. Цей підхід домінував в умовах планової економіки і забезпечувався адміністративно-командною системою. Основу бюджетного планування становив план економічного і соціального розвитку. Міністерства, відомства, підприємства й організації були зобов’язані надавати всю необхідну інформацію. Другий підхід передбачав збір і накопичення необхідної інформації безпосередньо фінансовими органами. Це пов’язано з тим, що, по-перше, в умовах ринкової економіки відсутній директивний план економічного і соціального розвитку, по-друге, немає адміністративної підпорядкованості і, по-третє, існує комерційна таємниця. Тому фінансові органи мусять формувати власні бази даних. Це дуже складна і копітка робота, але без достовірної інформації реально спланувати дохідну частину бюджету неможливо.

Наявність повної, своєчасної і достовірної інформації є передумовою реального планування, але не гарантує його. Потрібні відповідні методи. Однак проблема полягає в тому, що за наявності безлічі економіко-математичних моделей жодна з них не може гарантувати точність розрахунків. У центрі планування залишається людина. Саме спеціаліст вибирає відповідний метод, саме він прогнозує розвиток економічної ситуації. Мистецтво бюджетного менеджменту в частині планування доходів бюджету базується як на глибоких і всебічних знаннях, так і на інтуїції.

Друге тактичне завдання бюджетного планування полягає в оптимізації структури видатків. Це завдання досить складне як в умовах фінансової стабільності у державі, так і під час фінансової кризи. Коштів завжди не вистачає, а претендентів на отримання бюджетних асигнувань дуже багато. Задовольнити всі потреби в заявленому обсязі просто неможливо. Тому необхідно знаходити оптимальне співвідношення між напрямами видатків. Зараз не існує певної математичної моделі, яка визначала б чіткі параметри оптимальності. Але, як і загалом у фінансових відносинах, є опосередковані і водночас дуже точні критерії. Це — економічне зростання і соціальна гармонія у суспільстві. Основна проблема в тому, що ці критерії певною мірою суперечать один одному. Можна досягти значного економічного зростання, але при цьому спричинити соціальне напруження у суспільстві. Або навпаки, спрямувавши переважну частину коштів у соціальну сферу, підірвати економіку. Однак пріоритет все-таки має належати завданням забезпечення економічного розвитку, оскільки тільки це може гарантувати реальні соціальні блага і гарантії.

Забезпечення оптимального розподілу видатків ґрунтується на діяльності органів влади, які розглядають і затверджують бюджет. У свою чергу, ефективність бюджетної діяльності органів влади визначається не стільки економічними, скільки політичними чинниками. Насамперед це підхід до формування органів влади, де мають працювати професійні політики, а не представники різних галузей, регіонів, соціальних груп і політичних партій, які завжди відстоюватимуть свої корпоративні, а не загальнодержавні інтереси. Вони повинні вміти жертвувати певними сьогоднішніми потребами заради стратегічної мети. Звісно, і це повністю не гарантує оптимальної спрямованості видатків, але дає змогу максимально до неї наблизитися. Забезпечення завдання оптимального розподілу бюджетних коштів досягається за рахунок відкритості і гласності бюджетного процесу, який у будь-якій країні завжди перебуває в центрі уваги суспільства.

Третє тактичне завдання бюджетного планування — це забезпечення збалансування доходів і видатків, оскільки, як правило, потреба у видатках завжди перевищує наявні доходи. Збалансування може забезпечуватись трьома шляхами:

— перший — якщо немає можливості скоротити видатки, то забезпечується збільшення доходів за рахунок введення нових податків, підвищення ставок чи розширення об’єкта оподаткування з діючих податків;

— другий — якщо рівень оподаткування вже досить високий, то скорочуються видатки за усіма можливими напрямами;

— третій — якщо неможливо ні збільшити доходи, ні зменшити видатки, то приймається бюджетний дефіцит і визначаються джерела його покриття, тобто, як зазначалось раніше, державні позики чи грошова емісія.

Таким чином, розв’язання вказаного триєдиного завдання — це постійний процес зважування різних варіантів проекту бюджету, вибір певного з них, нова оцінка тощо. Це звичайна процедура, однак завжди необхідно знати ту межу, де необхідно зупинитись, інакше процес бюджетного планування може стати нескінченним.

Особливим завданням бюджетного планування є раціональний розподіл доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи, забезпечення реального збалансування кожного бюджету, рівномірного надходження доходів протягом року і своєчасного фінансування передбачених у бюджеті заходів. При цьому створюються відносно рівні умови для соціально-економічного розвитку кожної адміністративно-територіальної одиниці.

Важливим завданням бюджетного планування є формування резервів. Бюджетні резерви — це відокремлена частина бюджетних коштів призначена для фінансування різних непередбачених видатків держави. Непередбачені видатки можуть бути зумовлені низкою обставин. По-перше, новими потребами, які виникли в процесі виконання бюджету і не були враховані в плані і бюджеті; по-друге, необхідністю ліквідації різного роду диспропорцій в економічному і соціальному розвитку і бюджеті; по-третє, необхідністю відшкодування збитків, заподіяних стихійними силами природи майну державних підприємств і організацій. І, нарешті, по-четверте, необхідністю маневрування грошовими коштами у випадках виникнення внутрішніх касових розривів, коли надходження бюджетних коштів менші від обсягу передбаченого за їх рахунок фінансування.

Бюджетним резервам властиві деякі особливості:

— широка сфера дії, що обумовлено самою суттю і значенням бюджетного фонду;

— універсальний характер, оскільки вони використовуються при виникненні додаткової потреби незалежно від сфери виробництва, галузі економіки, стадії відтворювального процесу тощо;

— глобальність масштабів свого фінансування, оскільки охоплюють усі рівні державного управління;

— займають центральне місце в системі фінансових резервів, що визначається місцем бюджету у фінансовій системі.

Система бюджетних резервів містить: резервні фонди Кабінетів Міністрів України і Автономної Республіки Крим; фонди непередбачених видатків обласних і міських (міст Києва і Севастополя) державних адміністрацій; оборотну касову готівку в державному, республіканському і місцевих бюджетах; перевищення доходів над видатками.

Бюджетне планування застосовується на використанні різних методів. Узагальненим при цьому є балансовий метод, суть якого полягає в обов’язковому збалансуванні доходів і видатків. Розподіляти і споживати можна тільки те, що вироблено. Збалансованість плану економічного і соціального розвитку й удосконалення пропорцій в економіці, стійкий її розвиток створюють необхідні умови для формування і виконання збалансованого і реального бюджету. За допомогою балансового методу встановлюються правильні пропорції в розподілі бюджетних коштів між центральними, республіканськими і місцевими органами державної влади й управління з метою забезпечення їхніх потреб у фінансових ресурсах для здійснення господарського і соціально-культурного будівництва. Балансова ув’язка доходів і видатків бюджету забезпечує його стійкість, створює необхідні умови для успішного виконання як Державного і Республіканського, так і кожного виду місцевих бюджетів.

Розрахунки окремих статей доходів і видатків здійснюються за допомогою таких методів: прямого рахунку, нормативного, аналітичного, екстраполяції. Основою кожного з цих методів є економічний аналіз, завдяки якому визначається рівень виконання бюджетних показників за минулі періоди та чинники, що впливали на них. Головна мета цього аналізу — визначити перспективи виконання бюджету до кінця року, тобто встановити, якими будуть надходження з окремих джерел доходів і суми очікуваних видатків. Це дає змогу оцінити справжній стан економіки і його вплив на бюджет, виявити чинники, які впливають на відхилення фактичних бюджетних показників від планових, визначити тенденції зростання (спаду) економіки країни, збільшення (зменшення) її бюджетних ресурсів. У процесі аналізу за даними попереднього періоду з’ясовуються причини неповної акумуляції грошових коштів у бюджет, установлюється ступінь ефективності використання виділених бюджетних асигнувань.

Аналіз виконання бюджету ґрунтується на звітах про виконання бюджетів, даних оперативної (щомісячної) звітності про надходження податків, зборів та інших платежів до бюджету і про фінансування видатків, а також на матеріалах обстежень, перевірок і ревізій міністерств і відомств, управлінь і відділів виконавчих комітетів і державних адміністрацій, організацій та установ.

Методи економічного аналізу широко використовуються у процесі розроблення бюджетних показників на плановий рік. Основне завдання всієї аналітичної роботи спрямоване на виявлення резервів додаткового збільшення доходів бюджету і визначення шляхів найраціональнішого використання бюджетних коштів.

Метод прямого рахунку полягає у здійсненні детальних планових розрахунків з кожного елемента доходів чи видатків бюджету. Планування ведеться за алгоритмом, який відбиває формування цього показника. Наприклад, планування акцизного збору — шляхом здійснення розрахунків з кожного виду підакцизних товарів. До методу прямого рахунку належить також кошторисне планування, яке здійснюється за статтями витрат. Метод прямого рахунку є досить трудомістким, потребує значного інформаційного забезпечення, але саме він є найнадійнішим та найдостовірнішим. Тому там, де це можливо, намагаються використовувати саме його.

Нормативний метод передбачає планування окремих показників на основі встановлених нормативів. За рівнем охоплення нормативи поділяються на узагальнені й деталізовані. Прикладом узагальненого нормативу є сума видатків на охорону здоров’я в розрахунку на одного жителя. Деталізовані нормативи встановлюються, наприклад, щодо кожної статті кошторису. Нормативний метод може використовуватись як самостійний (при узагальнених нормативах), так і в сукупності з методом прямого рахунку (кошторисне планування). Особливою формою нормативного методу є планування видатків за нормативом до обсягу ВВП, наприклад, в освіті.

Сутність аналітичного методу полягає в тому, що визначається не загальна величина того чи іншого показника, а його зміна в плановому періоді під впливом певних факторів порівняно з базовим періодом. При цьому методі дуже важливим є прогнозування динаміки показників, що визначають дію окремих факторів. Такий метод має відносно точний характер і не потребує значних витрат часу. Він цілком припустимий у здійсненні прогнозних розрахунків і дає змогу ув’язати між собою окремі показники.

Метод екстраполяції ґрунтується на визначенні бюджетних показників на основі встановлення стійкої динаміки їх розвитку. Розрахунок бюджетних показників здійснюється на основі досягнутого в попередньому періоді рівня розвитку і його коригування на відносно стабільний розвиток країни. У процесі щорічного бюджетного планування екстраполяцію використовують як допоміжний засіб для попередніх розрахунків, оскільки цей метод має значні недоліки. По-перше, він не дає змоги врахувати можливості значного збільшення чи зменшення бюджетних доходів, залежних від різних обставин у плановому році, різке зростання чи скорочення виробничих показників, змін у податковому законодавстві, роботі податкових та інших контролюючих органів тощо, оскільки вважається, що умови попереднього періоду зберігаються незмінними в плановому році. По-друге, він негативно впливає на економне використання бюджетних коштів, оскільки їх планування здійснюється, виходячи з досягнутого в попередньому році рівня.

У цілому в бюджетному плануванні застосовуються водночас повністю чи частково всі вказані методи, зважаючи на реальні можливості. Вибір методів та їх комбінування є дуже важливим у бюджетному менеджменті, оскільки забезпечує відповідний рівень планової роботи.

Дата добавления: 2014-11-20