Основные принципы организации и деятельности государственного аппарата 2 страница

В силу первой части государь или учреждение создают законы, временные или постоянные, и исправляют или отменяют существующие. В силу второй они объявляют войну или заключают мир, посылают и принимают послов, обеспечивают безопасность, предотвращают нашествия. В силу третьей власти они карают преступления и разрешают столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую - просто исполнительной властью государства"*(250).

Неразрывно связывая идею политической свободы с идеей гражданской свободы и выступая за строгое соблюдение законов, регулирующих отношения между гражданами и государством, Монтескье, так же, как и Локк, усматривал в четком разделении и взаимном сдерживании властей не только реальную гарантию прав и свобод граждан, но и их защиту от государственного произвола и беззакония.

Отсутствие такого разделения властей, равно как и отсутствие механизма их взаимного сдерживания друг друга, с неизбежностью ведет, по мнению мыслителя, к сосредоточению власти в руках одного лица, государственного органа или небольшой группы людей, а также к злоупотреблению государственной властью и произволу.

Рассматривая истоки теории разделения властей, равно как и процесс ее становления и развития, в научной и учебной юридической литературе совершенно справедливо указывается на то, что, несмотря на общность многих положений, высказанных Локком и Монтескье в отношении рассматриваемой теории, учение Монтескье о разделении властей "обладало значительной новизной по сравнению с предшествующими концепциями"*(251).

В чем это проявлялось? Во-первых, в том, что Монтескье соединил либеральное понимание свободы с идеей конституционного закрепления механизма разделения властей. Свобода, доказывал просветитель, "устанавливается только законами и даже законами основными". А, во-вторых, в том, что он более определенно высказался за включение в состав властей, подлежащих разграничению, судебных органов. Система государственного управления, построенная на основе принципа разделения властей, в первую очередь законодательной и исполнительной власти, дополнялась у Монтескье принципом независимости судей.

Рассмотренная им триада в виде законодательной, исполнительной и судебной властей со временем стала классической формулой теории конституционализма.

Идеологически теория разделения властей была направлена против королевского абсолютизма и служила обоснованию сложившегося в условиях предреволюционной Франции компромисса буржуазии и дворянства. Государственной формой такого компромисса во Франции, так же, как и в Англии, усматривалась конституционная монархия.

Теория разделения властей имеет не только научное, академическое, но и практическое значение. Идеи разделения властей были широко представлены, например, в таких фундаментальных актах, имевших огромное для своего времени юридическое и политико-практическое значение, как Декларация прав человека и гражданина (1789), в которой акцентировалось особое внимание не только на индивидуальных правах и свободах, но и на важности для установления конституционного порядка разделения властей (ст. 16); Конституция Франции (1791), где закреплялось принципиально важное положение о том, что "во Франции нет власти, стоящей над законом", и что "король царствует лишь в силу закона, и лишь именем закона он может требовать повиновения" (ст. 3 отд. 1 гл. II); и др.

Следует обратить внимание на то, что в Конституции 1791 г. наряду с сохранявшейся, хотя и ограниченной законом, монархией в разделе "О государственных властях" выделялось положение о том, что "суверенитет всей нации" "един, неделим, неотчуждаем и неотъемлем".

Весьма важным в плане разделения властей было конституционное установление, согласно которому "ни одна часть народа, никакое лицо не может себе присвоить его осуществление".

В соответствии с этим установлением "законодательная власть вверяется Национальному Собранию, в состав которого входят представители, свободно избранные народом на определенный срок". Исполнительная власть "вверена королю и осуществляется под его главенством министрами и прочими ответственными органами". Судебная же власть "вверена судьям, избираемым народом на определенный срок" (ст. 1-5 разд. III).

По мере своего становления и развития теория разделения властей нашла довольно широкий отклик в академических и политических кругах не только Англии и Франции, но и ряда других стран.

Причем, если, например, в Америке она с самого начала пользовалась большим успехом и местными учеными и политическими деятелями бралась на вооружение, то в Германии среди значительной части интеллектуальной элиты ряд ее положений подвергался сомнению.

Так, в фундаментальной работе "Общее учение о государстве" Г. Еллинек высказывает свое явно скептическое отношение по поводу возможности в реальной жизни добиться такого положения, когда законодательная власть в лице парламента сможет фактически сдерживать исполнительную власть, находящуюся в руках монарха, когда между ними может быть достигнуто равновесие.

Такое состояние является "политически наименее вероятным, так как соотношение социальных сил, составляющих основу политического могущества, крайне редко и уж во всяком случае только временно складывается так, чтобы было возможно полное равновесие двух постоянных политических факторов". Но именно на "такую невероятную комбинацию рассчитана теория равновесия" Монтескье и других ее сторонников, и уже поэтому реальность применения этой теории и ее действенность подвергались сомнению*(252).

В России особое внимание теории разделения властей уделял М.М. Сперанский. В своем "Введении к уложению государственных законов" (1809) он писал в связи с попыткой использования этой теории для "преобразования" самодержавия и стремлением поставить ее в рамки закона, что "нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон и исполнять его". Необходимо ее разделение. Необходимо, чтобы одни "установления" действовали в процессе составления закона, а другие - при их исполнении*(253).

Из троякого порядка государственных сил возникает "троякий порядок сил установлений". Одно из них "должно действовать в образовании закона, другое - в исполнении, третье - в части судной. Разум всех сил установлений может быть различен".

М.М. Сперанский предлагал "два различных устройства" самодержавной власти на основе закона и принципа разделения властей.

Первый вариант такого устройства состоит в том, чтобы "облечь правление самодержавное" всеми "внешними формами закона, оставив в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия".

Главные черты и особенности такого устройства сводятся к тому, чтобы: 1) "установить сословие, которое бы представляло силу законодательную, свободную", которая на самом деле была бы "под влиянием и в совершенной зависимости от власти самодержавной"; 2) силу исполнительную "так учредить, чтобы она по выражению закона состояла в ответственности, но по разуму его была бы совершенно независима"; 3) власти судной "дать все преимущества видимой свободы, но связать ее на самом деле такими учреждениями, чтобы она в существе своем всегда состояла во власти самодержавной".

Данный вариант самодержавного устройства, делал вывод Сперанский, будет лишь казаться "во мнении народном" действующим. Но на самом деле он никогда не будет таковым*(254).

Суть второго варианта устройства сводится к тому, чтобы не только "внешними формами покрыть самодержавие", но и ограничить его "внутреннею и внешнею, существенною силою установлений". Нужно "учредить державную власть на законе не словами, но самим делом"*(255).

Если, писал автор, предпочтение будет отдано этому варианту, тогда все "установления" должны быть "расположены на иных правилах".

А именно: 1) законодательное сословие должно быть так устроено, "чтобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное"; 2) сословие судебное должно быть так образовано, "чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежали правительству"; 3) власть исполнительная "должна быть вся исключительно вверена правительству". А чтобы эта власть "распоряжениями своими под видом исполнения законов" не могла бы "ни обезобразить", "ни совсем уничтожить" их, то она должна быть поставлена под "ответственность власти законодательной"*(256).

Сравнивая два эти возможных варианта преобразования самодержавия с помощью теории разделения властей, Сперанский делал окончательный вывод в пользу второго как более совершенного и более действенного варианта.

Если первая из сравниваемых между собой потенциальных систем, анализировал он, "имеет только вид закона", то другая есть "самое существо его". Если первая недолговечна и "издалека сама готовит себе прекращение", то другая при благоприятных обстоятельствах "может утвердиться, долгое время без важных перемен постепенно следовать за гражданским усовершенствованием". Наконец, если первая может быть "оправданна в народе своевольном, непостоянном, преклонном ко всем новым умствованиям и особливо тогда, когда народ сей выходит из анархии с превратными привычками", то вторая "одна может быть свойственна народу, который имеет более доброго смысла, нежели пытливости, более простого и твердого разума, нежели воображения, коего характер трудно обольстить, нелегко убедить простою истиною"*(257).

Говоря о внимании к теории разделения властей в России и в других странах, следует отметить, что при этом не только широко использовалась ее традиционная модель - триада, состоящая из законодательной, исполнительной и судебной властей, но и предлагались другие ее варианты.

Так, М.М. Сперанский предлагал, помимо традиционного разделения властей, использовать их классификацию на физическую и материальную власти*(258). Известный французский юрист конца XIX - начала XX в. М. Ориу в своей фундаментальной работе "Основы публичного права" выделял и анализировал, с точки зрения взаимосвязи и взаимного "равновесия" властей, политическую и экономическую, военную и гражданскую, гражданскую и религиозную власти, и др.*(259)

По справедливому замечанию автора, "одним из преимуществ теории равновесия является то, что она придает смысл и значение многочисленным разделениям, которые видны даже при самом поверхностном наблюдении над государственным режимом"*(260). Последний же всегда является "режимом разделений". В равновесии он находится лишь благодаря тому, что "разделяет окружающие его силы, противопоставляя их друг другу и восполняя одну за счет другой"*(261).

М. Ориу не без оснований считал возможным использование теории или принципа разделения и сдерживания (равновесия) властей не только для анализа властных взаимоотношений, возникающих в государственной сфере, но и в различных общественных сферах. "В сущности гражданское общество, - замечал он, - покоится на основном разделении между политической властью и экономическим могуществом"*(262).

Аналогичные подходы к анализу разделения властей и расширительной трактовке этой теории в последующем использовались и многими другими авторами.

§ 2. Разнообразие взглядов на теорию разделения властей на Западе

1. Теория разделения властей занимает значительное место в современной юридической и социально-политической литературе Запада. Уяснению и разъяснению основных положений данной концепции посвящена научная, популярная и учебная литература. Практически нет таких учебников и учебных пособий, например, по конституционному праву, в которых не содержались бы главы или разделы, касающиеся рассматриваемой теории.

Анализу содержания основных направлений развития теории разделения властей, ее места и роли в государственно-правовом и конституционном механизме различных стран посвящены многочисленные монографии, научные статьи, брошюры*(263). В них не только раскрываются исходные положения данной концепции, но и применительно к изменяющейся экономической и социально-политической среде предлагается их порой весьма противоречивое понимание и толкование.

Последнее особенно четко прослеживается тогда, когда имеющие дело с теорией разделения властей на современном этапе развития общества авторы в своих спорах берут за исходное различные ее истоки или учения. Так, взяв за исходное в своих рассуждениях учение Дж. Локка о том, что в "конституционном государстве, опирающемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, т.е. действующем ради сохранения сообщества, может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются и должны подчиняться"*(264), авторы неизбежно приходят к выводу о необходимости чрезмерного преувеличения, а порой и абсолютизации законодательной власти.

Опираясь же в своих спорах и суждениях о теории разделения властей на основные положения, сформулированные Ш. Монтескье, относительно того, что для образования "умеренного правления" надо уметь "комбинировать власти, регулировать их, умерять, приводить их в действие, подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла уравновешивать другую..."*(265), современные исследователи и интерпретаторы теории разделения властей самой логикой своих рассуждений неизбежно приходят к несколько иному выводу. А именно, не отрицая доминирующей роли и значения законодательной власти в системе всех остальных ветвей и органов государственной власти, они склоняются к выводу о том, что последнюю, тем не менее, не следует возводить в абсолют и рассматривать как некое чуть ли не надгосударственное или надправовое образование.

Ведь хорошо известно, что еще Дж. Мэдисон и другие авторы на примере США довольно убедительно доказали, что "полномочия, принадлежащие одному ведомству, не должны прямо или косвенно осуществляться ни одним из двух других" и что "непомерно разбухшая и всеохватывающая прерогатива наследственной исполнительной власти, да еще поддержанная и подкрепленная наследственной законодательной", представляет собой огромную опасность для свободы и независимости народа. Узурпация всей власти со стороны законодателей "ведет к такой же тирании, как и узурпация правления исполнительной властью"*(266).

По каким же другим направлениям прослеживается различное понимание и соответствующее ему толкование на современном этапе теории разделения властей? Практически по всем. Но наиболее важными из них являются следующие. Во-первых, разночтения по вопросу о месте и роли самой концепции разделения властей в современной государственно-правовой теории и практике. Во-вторых, различная интерпретация проблем соотношения общей теории разделения властей и "национальной" практики ее применения. И, в-третьих, разноречивое понимание и неодинаковое толкование вопросов, касающихся оптимального соотношения законодательной и исполнительной властей, с одной стороны, и места и роли в рассматриваемой триаде судебных органов - с другой.

Не вдаваясь в подробности, остановимся на кратком рассмотрении каждого из этих направлений.

2. Вначале несколько слов о разных взглядах и подходах к самой теории разделения властей и практике ее применения.

В этом вопросе нет единого представления об идеологической, социально-политической важности и практической значимости данной теории. Спектр мнений и суждений весьма велик. От полного восприятия до безоговорочного непринятия теории разделения властей - таков диапазон разноречивых мнений по данному вопросу.

Причем, когда речь идет об эйфории и безоглядном восприятии теории разделения властей, то вовсе не имеются в виду только так называемые "молодые демократии", возникшие на развалинах СССР и других "социалистических стран" Восточной Европы*(267). В данном случае они не в счет, ибо слепо и покорно копируют практически любой опыт "цивилизованных стран", включая опыт применения теории разделения властей. Имеются в виду прежде всего ныне существующие, высокоразвитые в промышленном отношении западные страны: США, Канада, Италия, Франция, Германия и др.

Чтобы убедиться в этом, достаточно обратиться к тексту конституций ряда этих стран, и в особенности США на уровне отдельных штатов. Традиционно подавляющее большинство из них не только провозглашают в общей форме, но и обстоятельно закрепляют принцип разделения властей. Так, в Конституции штата Массачусетс (ст. 30) особо подчеркивается, что в государственном механизме этого штата "законодательные органы никогда не должны выполнять функции исполнительной и судебной власти, или же обеих их. Власть этого штата в конечном счете может быть только властью (господством) права, а не людей"*(268).

В Конституции штата Коннектикут (ст. 2) также закрепляется данный принцип. Согласно этому основному акту власть в штате "должна быть разделена между тремя различными ведомствами. При этом законодательная власть должна принадлежать одному ведомству. Исполнительная - другому. И судебная - третьему"*(269).

Аналогично дело обстоит и с непринятием теории разделения властей. Негативное отношение к ней выражается не только в работах ряда авторов, которых официозная пресса стран "молодой демократии" именует не иначе, как сторонниками коммунизма и тоталитаризма, но и в научных трудах многих других вполне респектабельных с либерально-буржуазной точки зрения авторов.

Анализируя основные положения теории разделения властей под углом зрения их применения к современной действительности, ряд ученых-конституционалистов приходят к выводу о том, что в реальной жизни данная теория нередко остается не чем иным, как лишь "формальной теорией". Что же касается практики ее изменения, то она зачастую носит если не откровенно негативный, то во всяком случае весьма противоречивый характер.

Исходя из того, что все три ветви власти очень тесно связаны между собой и стремятся в конституционном плане контролировать друг друга, трудно предположить, что "совершенно необходимый для эффективного и свободного управления государством уровень разделения властей друг от друга может быть когда-либо найден и должным образом в течение длительного времени сохранен"*(270).

В силу этого постановка вопроса, согласно которой в США, например, законодательные функции могут выполняться только Конгрессом на двухпалатной основе, функции исполнительной власти - исключительно президентом или различными органами, находящимися под его контролем, а судебные, согласно ст. 3 Конституции, - только судьями и судами, такая постановка вопроса, да еще со ссылками на работы Монтескье и Мэдисона, является "в интеллектуальном отношении нечестной и исторически неверной"*(271).

Одна из причин подобной оценки заключается в том, что при таком подходе из всего разнообразия функций, выполняемых каждой из трех властей, сознательно или неосознанно исключаются "сходные или смешанные функции"*(272). А это противоречит практике применения теории разделения властей и самой действительности. Кроме того, наличие такого рода "чистой", или "экстремистской" (как ее еще называют), теории разделения властей не подтверждается опытом государственно-правового строительства, реальной жизнью.

В связи с вышесказанным в политической и юридической литературе Запада иногда выражается мнение о том, что "формалистический" подход к разделению властей является "губительным" с точки зрения объективного исследования деятельности государственного механизма и решения проблем оптимального взаимодействия различных властей*(273). Он не позволяет "правильно описать то, как на самом деле функционирует современное федеральное правительство и каковыми по своему характеру являются взаимосвязи между законодательной и исполнительной властями"*(274).

Аналогичного мнения о "чистой", исходящей из строгого выполнения своих функций каждой из властвующих ветвей теории разделения властей в ряде случаев придерживаются и судебные инстанции. Это проявляется особенно наглядно во всех тех случаях, когда рассматриваются дела о конституционности или неконституционности делегирования законодательных функций от одних госорганов к другим и когда таким образом выражается отношение судебных органов к теории разделения властей, ее месту и роли в государственно-правовом строительстве в целом*(275).

3. Значительные разночтения в западной литературе и государственно-правовой практике имеют место не только в отношении общей оценки теории разделения властей. Не менее отчетливо они проявляются и в других отношениях, в частности, при решении проблем соотношения общей теории разделения властей и "национальной" практики ее применения.

Как ни парадоксально это звучит по истечении нескольких столетий с момента появления теории разделения властей, но вопрос и поныне некоторыми ее исследователями ставится именно так: а существует ли такая теория вообще, в цельном виде? Если существует, то что она собой представляет? Что в этой теории общего и особенного, универсального и национального?

В западных академических кругах нет единого ответа на данные вопросы. Спектр мнений весьма широк и разнообразен. Наряду с признанием факта существования общей теории разделения властей - этой "никогда не скончаемой и вечно приводящей к неразберихе саге о разделении властей"*(276) - в научной литературе бытует мнение, что существует не общая теория, а лишь принцип разделения властей. В своем практическом воплощении он, по мнению американского исследователя Б. Зигана, направлен на то, чтобы разрешить внутренне противоречивую проблему, связанную с созданием такой государственно-правовой системы, которая, "с одной стороны, была бы достаточно властной, чтобы полностью выполнять свое предназначение, а с другой - не такой всесильной, чтобы подавлять общество и отдельных людей. Ведь хорошо известно, что неограниченная власть, независимо от того, в руках какого органа она сосредоточивается - короля или парламента, всегда содержит в себе риск быть постепенно трансформированной в неограниченную тиранию"*(277).

Аналогичного взгляда на разделение властей скорее как на конституционный принцип, чем на общую теорию, придерживаются и другие авторы. Довольно устоявшимся при этом представлением о разделении властей является мнение, во-первых, о том, что разделение властей - это не статика, а динамика, процесс. А, во-вторых, что это не общая теория, а принцип, связанный с постоянным "перераспределением и изменением баланса власти между ее различными ветвями"*(278).

Наряду с высказанными суждениями относительно степени и характера оформленности теории разделения властей в западной научной литературе существуют и иные мнения. Обосновывается, например, точка зрения, согласно которой в научной теории и практике государствоведы и правоведы имеют дело не с общей теорией разделения властей, а с концепцией отделения друг от друга "осуществляющих совместно государственную власть различных институтов"*(279).

Проводится мысль о том, что, поскольку в каждом современном государстве независимо от формы правления и государственного устройства вся власть в конечном счете принадлежит народу, коренится в народе и существует для народа, то логичнее в таком случае вести речь не о разделении властей, а о разделении функций (компетенции, сфер деятельности и полномочий) различных государственных органов*(280).

Небезынтересно отметить, что на основе одного и того же исходного тезиса - о принадлежности власти народу - в разных странах и политических ситуациях делаются весьма противоречивые выводы. В бывшем СССР и его восточноевропейских сателлитах обосновывался вывод о единстве и неделимости народной власти. Как некое отступление допускался тезис о разделении компетенции или функций.

Что же касается западных стран, то в них на основе аналогичного тезиса о всевластии и единовластии народа делался вывод о формально-юридическом и фактическом разделении властей, а иногда и функций. Этот же вывод закреплялся в текущем законодательстве и в конституционных актах.

Так, в Конституции США, прокламирующей в преамбуле принадлежность всей власти народу, в то же время устанавливается фактическое ее распределение между различными ветвями власти. Статья 1 (разд. 1) Конституции закрепляет, например, что все установленные в Конституции "полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей". Статья 3 (разд. 1) провозглашает, что "исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов Америки. Он состоит в своей должности в продолжение четырехлетнего срока...". И статья 3 (разд. 1) устанавливает, что "судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом".

В современной государственной идеологии России, делающей акцент, как и прежняя официальная идеология, на "безраздельной власти народа и для народа", вслед за западными авторами следует вывод о существовании в государственном механизме страны разделения властей. Тезис о последовательном разделении полномочий и функций между центральными государственными органами, таким образом, в официальном (явочном) порядке был заменен тезисом о "последовательном" разделении властей. Разумеется, никакой последовательности в этом нет и быть не может. Но не в этом сейчас дело.

Нет необходимости спорить по данному поводу Точно так же, как и по поводу того, существует ли общая теория разделения властей в цельном виде или не существует. Это может, по-видимому, доказать только практика применения данной теории.

Сейчас важно лишь констатировать, что, несмотря на широкий разброс мнений относительно цельности и степени оформленности, теория существует, по признанию большинства авторов, хотя и далеко не в "законченном" виде.

Начиная от Дж. Локка и Ш. Монтескье, с именами которых связывают активную разработку данной теории, и кончая нашими современниками - экспертами в данной сфере, выработаны конкретные, универсальные положения, составляющие основу рассматриваемой теории. Созданы фундамент и каркас концепции разделения властей, которые, как представляется, можно рассматривать в качестве "общего" для всех ее разновидностей и вариантов, независимо от того, где, в какой стране и при каком политическом режиме она применяется и как интерпретируется.

Среди такого рода общих, достаточно устоявшихся универсальных положений, составляющих основу теории разделения властей, можно выделить следующие постулаты.

В каждой стране, именующей себя демократической, законодательная, исполнительная и судебная власти не только тесно связаны между собой единым государственным механизмом, но и относительно самостоятельны*(281).

Между высшими государственными органами, осуществляющими законодательные, исполнительные и судебные функции, существует некий баланс властей, действует система сдержек и противовесов.

Все три власти действуют, как правило, на постоянной правовой основе. Поскольку законы, как писал в связи с этим Дж. Локк, "обладают постоянной и устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением, то необходимо, чтобы все время существовала власть", которая следила бы за их исполнением*(282).

Однако не во всех современных государствах такая правовая база существует. Не случайно некоторые американские авторы сетуют на то, что "Верховный суд США, несмотря на множество рассмотренных им дел и созданных прецедентов, так и не смог в течение более чем двух столетий нашей истории создать систему законодательства, касающуюся непосредственно разделения властей"*(283).

Среди общих постулатов теории разделения властей следует выделить также верховенство законодательной власти. Она сохраняется всегда, несмотря на относительную самостоятельность других властей и существующие пределы ее деятельности. "Ведь то, что может создавать законы для других, - поясняет Дж, Локк, - необходимо должно быть выше их. А поскольку законодательная власть является законодательной в обществе лишь потому, что она обладает правом создавать законы для всех частей и для каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу для наказания, когда они нарушены, постольку законодательная власть по необходимости должна быть верховной и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей"*(284).

Основной и конечной целью осуществления на практике теории разделения властей является предотвращение узурпации всей государственной власти одним лицом или группой лиц и сохранение целостности государственного механизма и всего общества. Несмотря на некоторые различия в понимании конечных целей теории разделения властей, многие авторы едины во мнении о том, что если в руках одного лица или органа сосредоточивается вся власть, "если один человек может создавать право, применять его и судить о его нарушениях, то в таких случаях свобода не может долго существовать". Конечно, "мы все еще можем голосовать один раз в четыре года. Но эти выборы неизбежно превратятся в формальный опрос, где единственным ответом в бюллетене будет только "да"*(285).

Дата добавления: 2014-11-20