Государственная должность

Понятие государственной службы и ее виды

В Советском государстве за все время его существования практически отсутствовало законодательство, специально посвященное государственной службе. Широкое распространение получило следующее ее понимание: государственная служба является одной из форм трудовой деятельности людей, специфика которой состоит не в создании непосредственным физическим трудом материальных ценностей или в оказании тех или иных производственно-хозяйственных услуг (например, ремонт), а в осуществлении административных (организаторских, управленческих), социально-культурных и воспитательных функций. В таком широком понимании государственная служба сводилась, по существу, к работе в любого рода государственных организациях, т.е. в государственных органах, государственных учреждениях (школы, больницы, вузы, культурно-просветительные учреждения и др.), на государственных предприятиях (руководители, инженерно-технический персонал и др.). Нетрудно заметить, что в подобном понимании государственная служба как бы противопоставлялась другой основной форме трудовой деятельности людей, т.е. труду рабочих и крестьян. При этом главным признаком, позволяющим отнести того или иного работника к числу государственных служащих, являлся источник его денежного содержания: государственная служба во всех ее проявлениях содержалась за счет государственно-бюджетных средств.

Наряду со столь широким пониманием государственной службы существовала ее трактовка в узком смысле. Соответственно государственной службой считалось не любое выполнение непроизводственных функций в той или иной государственной организации, а только деятельность людей, входящих в аппарат государственных органов, в состав администрации государственных предприятий и учреждений. Применительно к сфере государственного управления это означало, что государственная служба представляет собой деятельность административно-управленческого персонала государственных организаций, т.е. таких работников, которые являются непосредственными участниками в той или иной форме процесса реализации функций исполнительно-распорядительного (государственно-управленческого) характера. В порядке осуществления государственной службы в узком (управленческом) смысле происходит и руководство поведением государственных служащих в широком смысле (например, ректор вуза и его профессорско-преподавательский состав, заведующий поликлиникой и лечащие врачи).

Нормами административного права регулировалась деятельность государственных служащих, составляющих административно-управленческий персонал, в то время как деятельность других категорий государственных служащих была объектом регулирования преимущественно нормами трудового права, т.е. как и рабочих.

Такой была ситуация до 1993 г. Конституция РФ 1993 г. закрепила в ведении РФ федеральную государственную службу (п. «т» ст. 71). В декабре 1993 г. Президентом РФ было утверждено Положение о федеральной государственной службе – по существу, первый нормативно-правовой акт, специально посвященный государственной службе. Дальнейшее развитие оно получило в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990). И сейчас имеются достаточные основания для того, чтобы получить ответ на вопрос: что представляет собой государственная служба в ее современном понимании?

В самом общем виде государственная служба понимается как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2 Закона).

Сразу же обращает на себя внимание ограничительное понимание этого вида деятельности. Таковой не признается работа в государственных учреждениях и на государственных предприятиях, даже если она связана с выполнением чисто управленческих или иных организационных функций, поскольку учреждения и предприятия не являются государственными органами.

Следующее ограничение понятия государственной службы связано с тем, что для того, чтобы быть признанным в качестве государственного служащего, необходимо занимать государственную должность, учрежденную в соответствующем государственном органе. Ограничение в данном случае состоит в том, что далеко не всякая должность, занимаемая лицом в аппарате того или иного государственного органа, признается в качестве государственной. Существуют специальные реестры (перечни) государственных должностей. А это свидетельствует о том, что не любой работник государственного органа может быть признан государственным служащим (например, лица обслуживающего персонала типа уборщика, гардеробщика, истопника и т.п.).

Наконец, даже занятие некоторых государственных должностей не влечет за собой автоматического признания факта государственной службы и соответственно лица, занимающего такую должность, государственным служащим. Законодателем установлено, что государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ, не имеют отношения к государственной службе. Точнее, лица, занимающие должности такого типа, государственными служащими не являются.

Какие же должности имеются в виду в данном случае? Оказывается, что это Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной властей субъектов РФ, депутаты, министры, судьи. В буквальном смысле, следовательно, Председатель Правительства РФ не является государственным служащим, а его заместители являются; федеральный министр – не государственный служащий, а его заместители – служащие и т.п.

Государственные должности, не влекущие за собой признание лиц, их замещающих, государственными служащими, тем не менее учреждаются для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (ст. I Закона).

К какой же категории граждан можно в таком случае отнести Президента РФ, президента республики, губернатора области, министра, председателя государственного комитета и т.д.? Ясный и четкий ответ на этот вопрос практически отсутствует.

Можно ли после всего изложенного считать, что под государственной службой подразумевается замещение государственных должностей в государственных органах? Конечно, нельзя, так как можно занимать государственную должность и не быть государственным служащим.

В русском языке термин «государственная служба» означает состояние на службе у государства, пребывание на государственной службе. Что же она собой представляет?

Законом определено следующее:

а) государственная служба есть профессиональная деятельность.

Но профессиональной является и деятельность инженера, врача, преподавателя и т.п. Значит, одного этого признака еще недостаточно для правильного понимания государственной службы;

б) государственная служба внешне выражается в замещении государственной должности. Сам по себе и этот признак еще ни о чем не говорит, ибо, как уже отмечалось, даже занимая такую должность, можно оказаться за рамками государственной службы. Однако должность как категория предусматривается в качестве первичной ячейки организационной структуры государственных предприятий и учреждений. Так, государственные вузы объявляют конкурсы на замещение вакантных должностей профессорско-преподавательского состава. Эти должности определены государством, а потому имеют все основания также именоваться государственными. Следовательно, требуется дальнейшее уточнение признаков государственной службы;

в) государственная служба находит свое выражение в замещении особой категории государственных должностей – законодатель называет их государственные должности государственной службы. Их особенность заключена в обеспечении исполнения полномочий государственных органов. Это уже существенно отличает государственную службу от работы на государственных предприятиях и в учреждениях;

г) государственная служба выражается в ответственной деятельности по реализации служебных обязанностей, определяемых характером данной государственной должности государственной службы. Это наиболее значимый признак государственной службы;

д) государственная служба предполагает выполнение лицом, замещающим соответствующую должность, таких обязанностей, которыми обеспечивается реализация полномочий, которыми наделен данный государственный орган;

е) государственная служба предполагает денежное содержание лица, замещающего государственную должность государственной службы, за счет средств государственного бюджета. В свое время это называлось жалованьем. Данный признак не специфичен для государственной службы. В таком же порядке получают денежное вознаграждение лица, занимающие государственные должности, но не являющиеся при этом государственными служащими. Аналогично содержание многих работников государственных предприятий и учреждений.

Приведенные положения в совокупности дают представление о современном понимании государственной службы.

Государственная служба в видовом варианте подразделяется на:

а) федеральную;

б) службу субъектов РФ.

Кроме того, можно выделить военную службу, а также (предположительно) гражданскую службу. Особое место отводится муниципальной службе, которая по своему характеру не является государственной.

Понятие государственной службы теснейшим образом связано с понятием «государственная должность».

Она определяется законодателем как должность в государственных органах с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению исполнения полномочий данного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Принято считать, что под должностью понимается служебное место, которое определяет правовой статус занимающего его лица. Это круг его должностных (служебных) обязанностей, его должностные (служебные) права, пределы его ответственности за реализацию предоставленных прав и выполнение обязанностей, а также профессиональные и квалификационные требования, предъявляемые к этому лицу. По существу, должность в таком понимании служит целям определения содержания выполняемой данным лицом работы по реализации полномочий данного государственного органа.

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. выделяет три группы государственных должностей:

1) должности, устанавливаемые для непосредственного исполнения полномочий государственных органов – государственные должности категории «А»;

2) должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», – государственные должности категории «Б»;

3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий – государственные должности категории «В».

Первая категория нас не должна интересовать, так как лица, замещающие должности категории «А», не признаются государственными служащими. Заметим, что характер данного вида должностей не отличается должной определенностью. Только депутаты полностью подходят под ее признаки, так как им запрещено занимать какие-либо государственные должности. Однако сомнительно, что отдельный депутат непосредственно выполняет полномочия государственного органа (например, Государственной Думы). В этом, в частности, выражается противоречивость выделения данной категории государственных должностей, так как непосредственное исполнение полномочий государственных органов с необходимой логичностью предполагает работу в данном органе, т.е. фактическую государственную службу.

Поэтому основное внимание необходимо уделить анализу особенностей категорий «Б» и «В». Именно такого рода должности получили обозначение в качестве государственных должностей государственной службы (п. 2 ст. 1 Закона). Беря за основу органы исполнительной власти, нетрудно сделать вывод о том, что такого рода государственные должности рассчитаны на чиновничество, т.е. на административно-управленческих работников.

Ясно одно: категория «Б» объединяет должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Если последние непосредственно исполняют полномочия государственного органа (например, министр), то лица, замещающие должности категории «Б», непосредственно обеспечивают исполнение ими полномочий (получается, что это заместитель министра). Но ведь заместители федеральных министров в соответствии с распределением обязанностей между членами Правительства РФ самостоятельно и, конечно, непосредственно исполняют полномочия, закрепленные за ними Правительством. Их роль не может быть сведена лишь к «обслуживанию» Председателя Правительства. Для сравнения приведем другой пример. Руководитель Администрации Президента РФ действительно обеспечивает необходимые условия для того, чтобы Президент РФ мог непосредственно исполнять свои конституционные полномочия. Но его роль не аналогична фактической роли заместителя министра.

Государственные должности категории «В» учреждаются для исполнения и обеспечения полномочий государственных органов. Практически получается, что только такая категория должностей прямо связана с оперативной деятельностью органов исполнительной власти. А занимающие их лица составляют административный персонал (штат) таких органов. Тогда, видимо, и заместитель министра в большей степени тяготеет к этой категории.

Должности категорий «Б» и «В» перечисляются в Реестре государственных должностей государственной службы, утверждаемом Президентом РФ. На федеральном уровне он определен Указом» Президента РФ «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» от 3 сентября 1997 г. В нем названы соответствующие федеральные органы исполнительной власти, их структурные подразделения и наименования должностей (например, в Правительстве РФ, в федеральных министерствах и др.). Раскрывать содержание перечней должностей и давать характеристику каждой из них нецелесообразно ввиду их многочисленности и многообразности. Следует лишь учесть, что все должности государственной службы подразделяются на определенные группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.

Эти группы должностей определяют их специализацию в зависимости от функциональных особенностей той или иной должности, особенностей предмета ведения данного государственного органа (его компетенции), а также профессиональной подготовки государственного служащего (образование, стаж и опыт работы по специальности). Так, для ведущих и старших должностей требуется высшее профессиональное образование по специальности «государственное управление» и т.д.

Государственная служба на должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначается или избирается лицо, занимающее должность категории «А». На государственные должности категории «В» такое ограничение не распространяется.

Работа на государственных должностях всех категорий регламентируется Федеральным законом от 31 июля 1995 г., а также законодательством субъектов РФ. Вместе с тем на нее распространяется действие законодательства о труде. Особенности государственной службы отдельных видов регламентируются также специальным законодательством (например, военная служба, служба в органах внутренних дел, судебная и прокурорская служба и т.д.).

При этом значительную роль играют нормы административного права.

Дата добавления: 2014-12-10