Усмотрение в сфере государственного управления

Государственное управление базируется на нормах права. Однако оно не может быть урегулировано во всех его проявлениях. Государственное управление невозможно без предоставления субъекту, его осуществляющему, определенной самостоятельности, пусть даже в ограниченных пределах ив определенных случаях. Соответствующая самостоятельность, неурегулированность в государственном управлении именуется усмотрением.

Усмотрение в сфере управления — это свобода действий, право субъекта управления (управляющего) на самостоятельное принятие решения, оценку фактических обстоятельств или совершение иных значимых действий. Подобные действия осуществляются первоначально при отсутствии прямых предписаний правовых норм. При этом субъект управления имеет свободу действий для осуществления предоставленных ему полномочий.

Для существования усмотрения в сфере государственного управления есть немало причин.

Во-первых, причины, определяемые самой сущностью государственного управления, его творческим, оперативным и повседневным характером.

Во-вторых, причины, связанные с ненадлежащим правовым урегулированием управления. Объясняется это как объективными, так и субъективными обстоятельствами.

В-третьих, причины, связанные с общим общественно-политическим состоянием в государстве: общий уровень правовой системы, социально-экономические и политические условия и т.д.

Основанием для усмотрения является наличие соответствующих правовых норм. Это положение не противоречит тому, что причиной усмотрения нередко является их отсутствие, неполнота или несовершенство правового регулирования. Вместе с тем именно норма права позволяет управляющему субъекту восполнить пробел, решив вопрос по своему усмотрению. Нормой права предусматривается, до каких пределов субъект усмотрения может проявить свою самостоятельность. Выход за указанные пределы способен повлечь за собой неправомерные действия, т.е. нарушения законности. В норме права определяется цель, в соответствии с которой может осуществляться усмотрение. Цель устанавливает также реальные барьеры произвольному решению тех или иных вопросов. Таким образом, дозволяется проявлять самостоятельность, однако в определенных рамках, пределах, с определенной целью. Например, согласно Закону Республики Беларусь «О милиции» (п. 8 «д» ст. 16), милиции предоставляется право задерживать лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения, если они могут причинить вред себе, или окружающим. Работнику милиции в подобном случае предоставляется право по своему разумению давать оценку внешнему облику, состоянию и поведению лица, принимать решение о необходимости его задержания. Комитету лесного хозяйства при Совете Министров Республики Беларусь предоставлено право осуществлять контроль только за состоянием, использованием, охраной, защитой государственного лесного фонда и воспроизводством лесов (см. п. 3.4 Положения о Комитете лесного хозяйства при Совете Министров Республики Беларусь). Эта норма является основанием для проведения контроля, она определяет его цель и пределы.

Усмотрению в сфере государственного управления присущи определенные черты:

1) усмотрение — это дискреционное право, право действовать самостоятельно;

2) усмотрение предполагает осуществление управленческих действий, первичное решение определенных вопросов;

3) управление по усмотрению должно осуществляться в соответствии с принципом наилучшего в данной ситуации решения;

4) решение вопросов по усмотрению осуществляется на основании внутреннего убеждения, субъективных соображений субъекта управления;

5) управленческая деятельность по усмотрению осуществляется при отсутствии конкретных указаний, предписаний;

6) усмотрение требует проявления инициативы, предприимчивости;

7) усмотрение предоставляется нормой права, в которой определяются его границы и цели.

Законодательством предоставляются широкие права субъектам усмотрения в различных областях государственного управления: хозяйственного, социально-культурного, административно-политического строительства, распоряжения материальными и финансовыми средствами, охраны общественного порядка и в целом обеспечения законности, продвижения по службе, в области поощрения и привлечения к дисциплинарной и административной ответственности, особенно в выборе средств, времени, методов, характера и объема определенных действий. Однако усмотрение не должно вести к нарушениям законности, к произволу. Поэтому в той части управления должен осуществляться постоянный контроль в целях предотвращения и пресечения нарушений.

Субъект усмотрения должен осознавать, что, несмотря на наличие дискреционного права, его свобода ограничена целым рядом условий, «она осуществляется в рамках законности и поэтому не является ни полной, ни бесконтрольной». Между тем и субъекты, обеспечивающие законность норм осуществления контроля, не должны препятствовать реализации дискреционных прав, сковывать инициативу, предприимчивость, творческий подход в управлении.

Субъекты усмотрения действуют в соответствии с возникшей фактической ситуацией, но они не вправе ошибочно воспринимать ее и допускать фактические ошибки, которые нередко могут вести и к юридическим ошибкам. Дискреционные полномочия предоставляются управленцам не для их собственных выгод и даже не в интересах отдельного гражданина, а в общих интересах. Конечно, никто не застрахован от ошибок, промахов, но они не должны быть совершенно очевидными и существенными. В Уголовном кодексе Республики Беларусь предусмотрена уголовная ответственность за злоупотребление властью или служебным положением должностными лицами (ст. 424), бездействие должностного лица (ст. 425), служебную халатность (ст. 428). За подобные нарушения, не являющиеся преступлениями, возможна дисциплинарная ответственность. Вероятно, правильным было бы установить и административную ответственность за подобные нарушения.

Дискреционные полномочия предоставляет «законодатель», т.е. тот, кто вправе уполномочивать на совершение управленческих действий. В одном правовом акте могут быть одновременно предусмотрены четкие рамки компетенции и дискреционные полномочия.

Анализ действующего законодательства не позволяет четко определить, какой признак лежит в основе наделения жесткой компетенцией, а в каких случаях должны или могут предоставляться дискреционные полномочия. Все зависит от усмотрения «законодателя». Он выражает свое желание по-разному: в одних случаях прямо указывает вид компетенции, в других — употребляет термины, требующие разъяснения. Например, в статье 84 Конституции Республики Беларусь в большинстве пунктов определяется жесткая компетенция, а в пунктах 15, 23, 25, частично в пункте 26 предоставляются дискредиционные полномочия, которые сопровождаются словами «имеет право, вправе». В Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» преобладающая часть правил, с одной стороны, определяет жесткую компетенцию, с другой — предоставляет широкие возможности в выборе средств, времени, методов, характера и объема действий. Некоторые же термины, такие например, как «осуществляет меры» (ст.ст. 5—7), неопределенно выражают рассматриваемый вид компетенции.

Преобладающая часть норм Особенной части КоАП предусматривает дискреционные полномочия органов, должностных лиц по применению ими санкций. Так, в статьях 56, 142 предусматривается минимальный и максимальный размеры штрафа, в статье 101 предусмотрено лишение права на управление сроком до одного месяца или наложение штрафа.

В Законе Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате» (ст.ст. 10, 11) выполнение обязанностей закреплено жестко, осуществление же прав — по усмотрению. Аналогичным образом решается вопрос и в Законе Республики Беларусь «О милиции» (ст.ст. 15, 16) с употреблением слов «имеет право», «предоставляется право».

Для реализации усмотрения в государственном управлении необходима воля субъекта усмотрения, его способность к усмотрению и необходимость применения усмотрения.

Можно выделить несколько видов усмотрения в государственном управлении.

1. По субъектам, реализующим усмотрение, выделяется усмотрение, осуществляемое: а) Президентом Республики. Беларусь; б) Советом Министров Республики Беларусь; в) республиканскими органами государственного управления; г) местными органами государственного управления; д) отдельными должностными

лицами.

2. По объекту можно выделить усмотрение: а) при оценке определенных фактов; б) при принятии правовых актов; в) при совершении иных действий: повышения по службе, поощрения, применения мер принуждения.

3. По форме государственного управления существует усмотрение: а) в правотворческой, правоприменительной и иной юридически значимой деятельности; б) при проведении организациионных мероприятий; в) при осуществлении материально-технических действий.

4. По областям и сферам государственного управления можно различать усмотрение в сфере: а) хозяйственной; б) социально-культурной; в) административно-политической; г) в иных сферах

Усмотрение в сфере государственного управления является важной его частью, объективным требованием. Без него управление потеряет творческий характер, а управленец не будет иметь возможности проявить способности и компетентность.

Глава IV ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ

Дата добавления: 2014-12-16