Порядок принятия правовых актов управления

Необходимость принятия (издания) правовых актов управления определяется самой жизнью, необходимостью осуществления государственного управления. Принятие (издание) актов происходит в определенном порядке. Термин " принятие " присущ актам коллегиального характера, акты в единоначальном порядке издаются.

Порядок принятия (издания) правовых актов управления - это разновидность административного процесса, один из видов административных производств, из которых состоит процесс. Он представляет собой многообразную деятельность, регламентируемую нормами административного права. Однако не существует одного правового акта, определяющего общий порядок принятия (издания) актов управления. Такой порядок регулируется многими правовыми актами. Некоторые аспекты рассматриваемого порядка закреплены в Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", другие - в ведомственных регламентах. Анализируя указанные акты, можно сказать, что рассматриваемый порядок включает следующие стадии:

1) планирование подготовки проектов актов;

2) проявление инициативы;

3) подготовку проекта;

4) согласование проекта;

5) рассмотрение проекта;

6) вынесение решения;

7) придание выносимому решению правовой (юридической) формы;

8) проведение юридической или иной экспертизы;

9) включение правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;

10) доведение акта до сведения исполнителей.

Названные стадии проходят не все правовые акты управления. Они присущи преимущественно нормативным актам.

Перечисленные стадии имеют определенную самостоятельность и состоят из подстадий, ряда процессуальных действий.

Планирование относится, в первую очередь, к подготовке проектов нормативных правовых актов. В соответствии с Законом "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" такое планирование включает в себя разработку государственных программ и ежегодных планов подготовки проектов нормативных правовых актов. Они составляют основу нормотворческой деятельности.

Государственные программы подготовки проектов нормативных правовых актов принимаются не менее чем на пять лет. На основании их разрабатываются ежегодные планы подготовки указанных проектов. Этой работой занимается Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь.

На основании государственных программ и ежегодных планов подготовки нормативных правовых актов Республики Беларусь другие нормотворческие органы могут разрабатывать и утверждать по согласованию с Национальным центром законопроектной деятельности свои программы и планы подготовки проектов нормативных правовых актов (см., например, План подготовки законопроектов республиканскими органами государственного управления на 2000 г., утвержденный постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 января 2002г. № 122). В планах указываются названия и виды актов, государственные органы, учреждения, организации, ответственные за подготовку проектов актов, а также сроки их подготовки.

Планирование подготовки проектов правовых актов в коллегиальных органах управления связано с планированием их работы, проведения заседаний этих органов, в единоначальных органах - с планированием проведения заседаний коллегий.

Подготовка проекта начинается с проявления кем-то инициативы. Инициатива - это умение улавливать потребности жизни, необходимость решения насущных вопросов, относящихся к компетенции соответствующего органа государственного управления. Инициатива проявляется в действиях, связанных с внесением предложений о включении определенных вопросов в перспективные и текущие планы работы органов управления, внесением проектов правовых актов. Субъектами ее могут быть различные лица, организации. Однако это не означает, что на любые инициативы орган государственного управления обязан реагировать и все предложения рассматривать. В системе государственного управления отсутствует институт законодательной (нормотворческой) инициативы, в соответствии с которым законодательный орган обязан рассмотреть законопроект, внесенный субъектом такой инициативы (см. ст.ст. 99, 138 Конституции Республики Беларусь). Между тем пожелания (проекты актов) о рассмотрении тех или иных вопросов, поступившие от граждан, а следовательно, и принятие по ним соответствующих решений должны оцениваться как их предложения (обращения) и, руководствуясь статьей 40 Конституции Республики Беларусь, государственные органы и должностные лица обязаны на них реагировать и давать ответ по существу поставленных вопросов и в определенные законом сроки.

Если инициатива исходит от правотворческих субъектов, то она должна ограничиваться пределами их компетенции. Инициатива обусловливается определенными основаниями, объективными причинами. В литературе их делят следующим образом:

1) проведение в жизнь законов и актов вышестоящих органов;

2) результат изучения соответствующих вопросов (проблем), обработки поступающей информации;

3) решение оперативных, текущих вопросов;

4) результат юридического факта;

5) в связи с чрезвычайными обстоятельствами;

6) по сезонным, ежегодно повторяющимся вопросам.

В статье 47 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" определено, что "Подготовка проекта правового акта может включать:

- рассмотрение нормотворческого предложения по подготовке проекта;

- организационно-техническое и финансовое обеспечение подготовки;

- подбор необходимых материалов и информации;

- разработку концепции проекта;

- составление текста проекта;

- согласование проекта;

- проведение юридической и иных необходимых экспертиз".

Подготовка текста решения производится органом (его аппаратом), в компетенцию которого входит издание акта, или по его поручению одним или несколькими нижестоящими органами, должностными лицами. Не запрещается подготовка проектов актов гражданами или заинтересованными организациями.

Для подготовки проектов отдельных актов могут создаваться группы либо комиссии из специалистов. Роль специалистов велика в подготовке проектов любых актов, но особенно она важна при подготовке проектов по сложным вопросам. Во всех случаях нельзя исключать общественное мнение. Соблюдение юридических требований предлагает: 1) избрание надлежащей формы акта, чтобы в проекте были заложены лишь вопросы, относящиеся к компетенции данного органа; 2) учет действующего законодательства, обязательное участие в разработке проекта работников с юридической квалификацией или визирование ими проекта. Как правило, подготовленный проект должен пройти стадию согласования.

Согласование проекта акта необходимо для выработки единого мнения, для получения согласия всех заинтересованных с подготовленным содержанием решения. Проект акта согласуется с предприятиями, учреждениями, организациями, структурными подразделениями, должностными лицами, которые по своему правовому положению должны проявлять интерес к решению вопросов, содержащихся в проекте акта. Согласование может проводиться внутри организации, т.е. являться внутренним (внутриструктурным), внутри системы, т.е. с нижестоящими организациями, и внешним - за пределами системы, т.е. с не подчиненными, но имеющими непосредственное отношение к вопросам проекта акта организациями.

Согласие или несогласие с проектом правового акта выражается в форме визирования или представления (изложения) в письменной форме замечаний, высказывания своего видения решения при несогласии с проектом в целом или его отдельными частями.

Если согласование выражается в письменной форме, то оно должно быть проведено в тридцатидневный срок со дня получения в установленном порядке проекта, а визирование - в пятидневный срок, если иной порядок не предусмотрен Президентом Республики Беларусь (ч. 3 ст. 48 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь").

В Совете Министров Республики Беларусь проекты правовых актов управления должны быть завизированы работником, подготовившим их, и руководителем структурного подразделения, а в отсутствие руководителя - его заместителем. В состав визы входят личная подпись, ее расшифровка и дата визирования.

Проекты постановлений Совета Министров, распоряжений Премьер-министра Республики Беларусь и текстовые приложения к ним до представления на подпись должны быть завизированы руководителями структурного подразделения аппарата Совета Министров, специалистом (редактором) редакционно-издательского сектора.

Системно-внешнее согласование в зависимости от содержания правового документа осуществляется в Совете Министров Республики Беларусь в следующей очередности: с подчиненными и неподчиненными организациями, когда они выступают обязанной стороной в отношениях, возникающих вследствие издания правового документа или когда содержание документа затрагивает их непосредственные интересы; с научными организациями, занимающимися исследованиями в области, к которой имеет отношение содержание акта.

При необходимости и в случаях, предусмотренных законодательством, возможно согласование с общественными организациями (объединениями). Согласование производится также с органами, осуществляющими государственный вневедомственный контроль (надзор) в определенной области (санитарный, противопожарный и т.п.).

Согласование должно быть проведено и с другими органами в случаях, когда законодательством предусматривается возможность совершения управленческих действий только с разрешения этих органов. Так, в соответствии со статьей 84 Конституции Республики Беларусь Президент вправе издать указ о назначении премьер-министра с получения согласия Палаты представителей. Назначение на должности руководителей структурных подразделений местных исполнительных комитетов и освобождение от должности осуществляется по согласованию с вышестоящими органами (п.п. 10, 12 ст. 10 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь)".

Такое согласование должно оформляться грифом согласования, справкой о согласовании или протоколом обсуждения проекта акта на заседании коллегиального органа. Гриф согласования проставляется ниже текста и реквизита "подпись" и включает в себя следующие элементы: слово "Согласовано", наименование должности, подпись, инициалы и фамилию лица, с которым документ согласован, дату согласования. Справка о согласовании оформляется на бланке установленной формы.

Проект нормативного правового акта подлежит экспертизе. Она может быть:

1) юридической;

2) финансовой, экономической, экологической, криминологической и т.д.

Юридическая экспертиза является обязательной. Суть ее состоит в обеспечении контроля за соответствием проекта действующему законодательству и международным договорам, участником которых является Республика Беларусь. В качестве экспертов могут выступать:

1) соответствующее структурное подразделение Администрации Президента Республики Беларусь;

2) Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь;

3) Министерство юстиции Республики Беларусь;

4) юридические службы органов государственного управления.

В зависимости от вида нормативного правового акта проводятся юридические экспертизы:

1) проектов актов, вносимых Президенту Республики Беларусь,- соответствующим структурным подразделением Администрации Президента;

2) проектов законов, которые вносятся в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, а также изменений и (либо) дополнений, внесенных в проект в Палате представителей,- Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте. Проекты законов, которые поступили в Палату представителей, направляются в соответствующее структурное подразделение Секретариата Палаты представителей для подготовки необходимого заключения;

3) проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь - Министерством юстиции, уполномоченным структурным подразделением Аппарата Совета Министров;

4) проектов нормативных правовых актов министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь, решений местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов - их юридическими службами (см. ст. 49 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь").

В процессе правового анализа конкретно определяется соответствие правового акта:

1) Конституции Республики Беларусь;

2) актам Главы государства Республики Беларусь;

3) законам Республики Беларусь;

4) международным договорам Республики Беларусь, в том числе требованиям унификации законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации;

5) постановлениям Правительства;

6) требованиям законодательной техники, в том числе согласованности нормативных актов между собой (см. п. 5 Положения о порядке осуществления правовой экспертизы правовых актов Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления).

Юридической службе в органах государственного управления отведено важное место в определении законности, в том числе и в определении соответствия проектов правовых актов управления действующему законодательству.

В соответствии с Примерным положением о юридическом управлении (отделе), главном юрисконсульте, юрисконсульте министерства, иного республиканского органа государственного управления, объединения (учреждения), подчиненного Правительству Республики Беларусь, местного исполнительного и распорядительного органа одной из основных задач юридической службы является осуществление контроля за соответствием действующему законодательству и международным договорам, участником которых является Республика Беларусь, проектов нормативных и иных правовых актов, представляемых на подпись руководству государственного органа (ст. 2). Проекты таких актов должны быть завизированы начальником юридического отдела, юрисконсультом (ст. 6). В случае невозможности осуществить такое действие они имеют право возвращать исполнителям на доработку некачественно подготовленные и противоречащие действующему законодательству проекты правовых актов, составлять по ним необходимые заключения и справки об устранении выявленных нарушений (п. 4.5).

По решению нормотворческого органа (должностного лица) проект акта может быть подвергнут и иной экспертизе - финансовой, экономической, экологической и т.д.

После завершения подготовки проекта акта управления он выносится на рассмотрение органа или его руководителя. Внесение проектов нормативных актов в зависимости от их вида может сопровождаться приложением соответствующих документов (см. ст. 50 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь"). Таким образом осуществляется переход к следующей стадии принятия правовых актов управления.

Рассмотрение предполагает как бы повторную оценку, которая может проводиться вместе с его обсуждением. Характер и процедура обсуждения зависят от разрешаемого вопроса и способа деятельности органа - единоначалия или коллегиальности. В единоначальных органах (министерствах, отделах и управлениях местных исполкомов) коллегиальное обсуждение не проводится. Оно заменяется оценкой, даваемой специалистами, научно-техническими и иными рекомендациями. В коллегиальных органах (Совете Министров Республики Беларусь, местных исполкомах) обсуждение происходит путем высказывания членами коллегии на заседаниях своего мнения, своих суждений по проекту акта при дискуссиях. В споре, в обстановке деловитости и конструктивности можно достигнуть наибольшей эффективности в обсуждении, а следовательно, принятия оптимального варианта решения.

Коллегиальная форма рассмотрения, с одной стороны, более эффективна по сравнению с единоначальной, с другой - может вести к безответственности, формализму, созданию иллюзии участия многих в обсуждении.

При единоначалии одному лицу приходится брать на себя ответственность за качество подготовленного проекта. У него ограничена возможность выбора из нескольких мнений одного наиболее приемлемого, и нередко самому без публичных возражений необходимо принимать решение о достоинствах проекта. В таких случаях требуется высокая компетентность, знание дела, убежденность его в качественности подготовленного проекта правового акта.

В целях повышения эффективности коллегиальной формы рассмотрения необходима в первую очередь полнота обсуждения, участие в обсуждении компетентных, знающих данный вопрос лиц, качественная подготовка заседания коллегиального органа, умелые действия председательствующего, конструктивность обсуждения, цельные выступления докладчика и содокладчиков.

Вынесение решения составляет следующую стадию в системе принятия правовых актов управления. Не все ученые - административисты указанное действие выделяют в отдельную стадию. Некоторые объединяют его со стадией рассмотрения другие - отождествляют вынесение решения и издание акта. В главе 13 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" обособляется рассмотрение от принятия (издания) нормативного правового акта.

Вынесение решения нежелательно объединять со стадией рассмотрения. Это самостоятельные стадии. Особенно рельефно выделяется вынесение решения в коллегиальных органах. После обсуждения, рассмотрения всех "за" и "против" руководитель (председательствующий) органа (заседания) выносит один или несколько вариантов решения на голосование. Для голосования необходимо наличие кворума, т.е. достаточного числа членов, чтобы заседание было правомочным принимать решение. В законодательстве в некоторых случаях отдельно регулируется вопрос о правомочности заседания и кворуме для принятия решения. Так, в Законе "О Совете Министров и подчиненных ему государственных органах" значится, что заседания Совета Министров правомочны, если в них принимает участие не менее половины (50% + 1) членов Правительства, а решения принимаются большинством голосов членов Правительства, присутствующих на заседании. В случае равного количества голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий (ст. 25).

Закон "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" определяет правомочность заседания исполкома при участии не менее 2/3 от состава исполкома, а решение может быть принято простым большинством голосов от установленного состава исполнительного комитета (ч. 7 ст. 9).

В указанном выше порядке принимаются решения, т.е. тексты актов, а не сами правовые акты. Правовой акт - это форма выражения решения. Решения оформляются в форме акта, как правило, несколько позже. В коллегиальных органах порядок дооформления строго определяется регламентами. Доработанные решения представляют, например, в местных исполнительных и распорядительных органах в общий отдел с соответствующими визами и в установленный (трехдневный) срок, где им придают форму правового акта и выносят на подпись.

В части 4 статьи 25 Закона "О Совете Министров и подчиненных ему государственных органах" прямо подчеркивается, что принимается путем голосования решение, а не постановление как правовой акт управления.

В некоторых коллегиальных органах по отдельным неотложным вопросам либо вопросам, которые не требуют обсуждения, разрешается принятие решений без рассмотрения, обсуждения на заседаниях путем опроса членов, например, Президиума Совета Министров Республики Беларусь.

Если требуется безотлагательное решение вопроса или вопрос не требует обсуждения, выявления мнения многих, то не лучше ли его решить путем единоначалия - Премьер-министром или одним из его заместителей, председателем исполнительного комитета (руководителем местной администрации) или одним из его заместителей?

Вынесенное решение становится правовым актом управления, если оно оформлено в виде указа, постановления, распоряжения (определенного документа) со всеми их реквизитами. Реквизиты документа, в котором отражено решение, придает ему правовой характер. В единоначальных органах такие документы подписываются должностным лицом, правомочным издавать данный акт. В коллегиальных органах указанные документы подписываются руководителем органа, принявшего (издавшего) решение, а в его отсутствие - лицом, исполняющим его обязанности (председательствующим на заседании). Датой издания правового акта считается дата принятия решения или подписания акта. Перед подписью указывается наименование должности лица, подписавшего акт, его инициалы и фамилия. Должность указывается без повторения наименования органа, обозначенного на бланке или штампе документа (акта).

В единоначальных органах принятие решения часто совпадает с одобрением подготовленного проекта акта лицом, компетентным его издавать. В актах, издаваемых в устной форме, все рассмотренные стадии сливаются (соединяются), и очевидным становится лишь само распоряжение, указание, т.е. решение. И вряд ли есть необходимость в строгой их фиксации. Главное, чтобы принятое решение было понятным для исполнения. Однако желательно, чтобы такие решения регистрировались в определенных журналах или в компьютере. Их учет позволил бы осуществлять контроль за исполнением и правомерностью издания.

Таким образом, придание вынесенному решению правовой (юридической) формы следует рассматривать в качестве отдельной стадии принятия (издания) правового акта управления (правотворческого процесса).

Правовые акты управления имеют адресатов, исполнителей. Поэтому после принятия акты необходимо довести до их сведения, т.е. обнародовать. Обнародование является для большинства актов завершающей стадией принятия акта управления. На первый взгляд может показаться, что доведение акта до сведения адресата не входит в понятие издания акта. Однако следует учитывать то обстоятельство, что принятый и не обнародованный акт остается "мертвым", неисполнимым.

Виды, пути обнародования могут быть различными: личное (персональное) ознакомление в устной форме, ознакомление путем высылки копий, вывешивания, ознакомление под расписку. В случаях, когда адресатов много, акт размножают, оставляя у себя первый экземпляр (оригинал), рассылают, обнародуют через средства массовой информации (пресса, радио, телевидение) или в специальных изданиях. Обнародование может быть официальным и неофициальным.

Официальным опубликованием является доведение правовых актов управления до всеобщего сведения путем перепечатывания их текстов в полном соответствии с подписанными оригиналами в следующих изданиях:

1) в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь;

2) в газете "Советская Белоруссия" - акты Президента Республики Беларусь;

3) в газете "Республика" - постановления Совета Министров Республики Беларусь, распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь, правовые акты республиканских органов государственного управления;

4) в периодических печатных изданиях, которые определяются в соответствии с законодательством Республики Беларусь - правовые акты областных и Минского городского исполнительных комитетов.

Нормативные акты управления Национального банка, республиканских и иных органов государственного управления подлежат опубликованию после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь (см. Положение "Об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов

Республики Беларусь"), В него могут быть включены акты, получившие положительное заключение Министерства юстиции Республики Беларусь, т.е. только после правовой экспертизы (см.: Положение о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь; постановление Совета Министров Республики Беларусь "О правовой экспертизе правовых актов Национального банка, министерств и других республиканских органов государственного управления").

Очевиден факт наличия стадий проведения экспертизы и включения правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь в принятии (издании) нормативных правовых актов некоторыми органами государственного управления.

Официальное опубликование актов осуществляется на том государственном языке, на котором они приняты. Опубликование на других языках допускается только при наличии официального перевода их на соответствующий язык, утвержденного соответствующим государственным органом (должностным лицом) в порядке, установленном для принятия (издания) этого акта.

Не подлежат опубликованию акты или отдельные их положения, содержащие государственные секреты или иные охраняемые законодательством Республики Беларусь сведения. Об этом на оригинале акта делается соответствующая отметка уполномоченным государственным органом (должностным лицом).

Акты публикуются с указанием обязательных их реквизитов: наименования органа (должностного лица), принявшего (издавшего) правовой акт, вида этого акта, даты его принятия, порядкового номера и названия.

Правовые акты управления могут быть опубликованы в изданиях, не являющихся официальными, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, переданы посредством иных способов распространения информации.

Неофициальное опубликование осуществляется только после его официального опубликования с соблюдением требований, предъявляемых к деятельности по распространению правовой информации (см. Положение о порядке распространения правовой информации в Республике Беларусь), при этом обязательно указывается также источник официального опубликования, номер и дата выдачи лицензии на осуществление деятельности по распространению правовой информации, если в соответствии с законодательством Республики Беларусь наличие такой лицензии необходимо.

Таким образом, доведение правовых актов управления до сведения исполнителей осуществляется по существу в двух формах: путем публикации и оповещения. Нормативные акты подлежат обязательной публикации, индивидуальные - могут доводиться до сведения путем оповещения.

Дата добавления: 2014-12-16