Сущность правового статуса субъекта административного права 2 страница

Отраслевое управление присутствует в таких областях, как образование, промышленность, сельское хозяйство, культура, торговля, лесное хозяйство, здравоохранение, капитальное строительство.

Функциональное управление осуществляется министерствами: статистики и анализа, труда и социальной защиты, природных ресурсов и охраны окружающей среды; комитетами: по материальным резервам, по науке и технологиям, по ценным бумагам и др.

С учетом территориального принципа образованы и действуют Совет Министров Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы, местные администрации.

Линейный и штабной принципы проявляются преимущественно при построении внутренней структуры органов. В построении внутренней структуры присутствует и функциональный принцип, иногда — отраслевой.

Например, в структуре аппарата управления унитарным предприятием «Вымпел» г. Гомеля функционируют следующие основные подразделения, образованные преимущественно с учетом функционального принципа: отдел главного конструктора; отдел главного технолога; отдел стандартизации; инструментальный отдел; отдел материально-технического снабжения; отдел главного механика и отдел главного энергетика; планово-экономический отдел; отдел труда и заработной платы; бухгалтерия; производственно-диспетчерский отдел; отдел технического контроля; юридический отдел и др.

В большинстве же структурных подразделений местных исполнительных и распорядительных органов (местных администраций) заложен отраслевой принцип: отдел образования; отдел культуры; отдел здравоохранения; отдел торговли; отдел внутренних дел и др.

Процедурный блок занимает важное место в системе элементов правового статуса. На первый взгляд может показаться, что правовой статус — это статика, а не динамика, т.е. процедура деятельности. Однако без последнего вряд ли можно иметь представление о правовом статусе, тем более, что основные вопросы процедуры регламентируются нормами административного права.

Организовать деятельность означает подготовить, наладить ее, создать соответствующие условия для работы: подобрать и расставить кадры, оказать практическую помощь в выборе направлений, принятии решений, дать указания и т.д., т.е. использовать возможности, предоставленные нормами права, органу (лицу) для налаживания работы.

Порядок деятельности — это осуществление ее по установленным правилам (например, в соответствии с распределенными обязанностями, в рамках и в предусмотренные сроки провести заседание коллегиального органа и т.п.) и в соответствии с принципами деятельности.

Компетенция является наиболее важным и общепризнанным элементом правового статуса носителя исполнительной власти. Вместе с тем в научной литературе отсутствует единство взглядов ученых на ее сущность.

Так, Б.М. Лазарев полагает, что «компетенция органа... государственного управления, если характеризовать ее в самом общем виде, есть система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти», при этом «...элементами компетенции являются не сами управленческие функции и не управляемые объекты, а право и обязанность осуществлять указанные в законе функции применительно к определенного рода объектам».

Отождествляет полномочия с компетенцией и М.В. Баглай. Он пишет, что «полномочия органов государственной власти образуют его компетенцию (круг предметов ведения)...»

По мнению Д.Н. Бахраха, компетенция состоит из прав, обязанностей, подведомственности, т.е. правового закрепления круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия.

B.C. Пронина в понятие компетенции включает задачи, функции, права, обязанности органа. А.В. Мицкевич в данное понятие включает права, обязанности, круг деятельности, круг задач. По мнению В.М. Манохина, в состав компетенции входят задачи, функции, права, обязанности, формы работы, методы работы. В.В. Лаптев в компетенцию включает правоспособность, права, обязанности. В.К. Мамутов правоспособность и компетенцию рассматривает как два самостоятельных явления.

Некоторые ученые, например Н.Г. Александров, компетенцию отождествляют с правоспособностью, Б.Н. Габричидзе в компетенцию включает функции, права и обязанности.

Своеобразие в понимание компетенции проявляет и И.Л. Бачило. Она пишет, что представление о компетенции органа складывается из понимания:

1) какое место в системе управления занимает орган или должность;

2) какие задачи на него возложены;

3) какой территорией, сферой общественных отношений или точно указанными объектами ведает орган, какие из этих объектов находятся в его непосредственном подчинении, что ему подведомственно или подконтрольно (этим устанавливаются каналы властного распорядительного воздействия субъекта по отношению к «своим» объектам);

4) что вправе и должен делать орган в пределах своей сферы (круг его деятельности);

5) какими юридическими правами и обязанностями (правомочиями) орган располагает при осуществлении своего круга деятельности;

6) за что и каким образом отвечает субъект управления. Компетенция является сложным правовым явлением. Она [. представляет собой системное понятие, поскольку состоит из ряда элементов, имеющих относительную самостоятельность. Б.М. Лазарев при этом подчеркивает, что «компетенция органа — не сумма ее элементов, а их система, причем каждый элемент имеет относительную самостоятельность и в то же время зависит от остальных».

Компетенция — явление правовое, потому что она урегулирована нормами права.

Термин «компетенция» (от лат. compete — добиваюсь, соответствую, подхожу) означает знания и опыт в той или иной области, круг полномочий, предоставленных законом, уставом или другим актом конкретному органу или должностному лицу.

Б.М. Лазарев полагает, что компетенция «имеет два прочно вошедших в обиход значения: 1) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями («ведают что-то»), и 2) круг полномочий (прав и обязанностей, «ведать чем-то»)».

Первым и наиболее важным элементом компетенции органа являются его права и обязанности. Совокупность прав и обязанностей образует понятие «управленческие полномочия». Полномочия входят в компетенцию в качестве составной части.

Если согласиться с мнением некоторых ученых о том, что понятие компетенции тождественно понятию полномочий, то имеет место подмена одного понятия другим. Такой подход является не лучшим способом раскрытия сущности компетенции. Компетенция — более широкое понятие, чем полномочия. Оно включает и другие составные элементы.

Устанавливая компетенцию того или иного органа, государство одновременно определяет и его области, сферы ведения, подведомственность, масштаб распространения полномочий. Например, глава 1 «Компетенция Совета Министров Республики Беларусь» Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» включает не только перечень полномочий Совета Министров, но и основные области, сферы ведения, на которые они распространяются.

Отделить полномочия от областей, сфер их применения невозможно, потому что не будут видны сами полномочия. Нельзя определить компетенцию органа, лица или лиц, не зная его «предметов ведения», тех общественных отношений, на которые орган воздействует.

Следовательно, подведомственность, масштаб распространения полномочий как правовые явления следует также включать в понятие компетенции. Однако это не означает, что в компетенцию включены конкретные объекты деятельности (управления). Сфера деятельности, предметы ведения — это масштаб распространения полномочий в длину, ширину и глубину.

Компетенция связана с методами и средствами реализации управленческой деятельности.

С помощью методов происходит соответствующее воздействие управляющих на управляемых с целью достижения каких-либо намеченных результатов. В них в наибольшей степени непосредственно проявляются юридически властные полномочия субъектов, осуществляющих государственное управление.

Следовательно, применение методов, как правило, чаще всего сопровождается использованием властных полномочий. В этом видится связь методов управления с полномочиями, а следовательно, и компетенцией. Методы ограничиваются компетенцией органа. Орган не вправе применять методы, находящиеся за пределами его компетенции. Особенно это относится к экономическим и административным методам.

Выбор конкретных методов не всегда зависит от усмотрения субъекта управления, а определяется правом и видом объекта управления, его особенностями.

В понятие компетенции некоторые ученые включают задачи и функции, что не совсем правильно. Задачи и функции реализуются с помощью компетенции. Компетенция предоставляется органу для осуществления его задач и функций. Составными частями (элементами) компетенции являются не задачи и функции, а права и обязанности осуществлять предусмотренные в правовом акте управленческие задачи и функции.

Функции зависимы от управляемого объекта, которому они предназначены. В свою очередь определение полномочий находится в зависимости от функций. Наличие большого количества осуществляемых функций требует более широких полномочий. Вид функции влияет на их характер. Реализация одних управленческих функций всегда требует издания правовых актов, применения властных полномочий, другие могут осуществляться и посредством организаторской работы.

Реализация функций предполагает предоставление органам (должностным лицам), осуществляющим управление, права решать определенный круг вопросов. Поэтому элементом компетенции следует считать право органа решать соответствующие вопросы, дела (например, рассмотрение обращения гражданина и принятие по нему решения). Сами же эти вопросы не могут быть элементами компетенции.

В состав компетенции не могут входить и формы работы органа, его управленческой деятельности. Они предназначены для реализации государственного управления. Осуществляя государственное управление, орган одновременно осуществляет свою компетенцию. В силу этого компетенция тесно связана с формами выражения управления.

Однако форма не может выступать в качестве элемента компетенции, поскольку форма — это внешнее выражение управленческих действий. Форма — это не сами управленческие действия, не само управление, а его наружный вид, то, что очерчивает управленческие действия, придает им определенный вид. Форма служит для однородных управленческий действий. Ока не оторвана от содержания, а служит ему, выражает, оформляет его внешне. Форма, конечно, не только придает управленческим действиям определенное очертание (вид), но и влияет на их содержание. Между тем, форма не может влечь каких-либо юридических последствий. Подобные последствия наступают от совершения соответствующих действий по управлению.

Таким образом, с формами связаны полномочия по управлению. Например, полномочия властного характера реализуются с помощью правовой формы, а невластные полномочия — через неправовые формы.

Нередко выбор формы предписывается правовой нормой. В таких случаях исключается усмотрение, проявление самостоятельности при определении формы. Так, полномочия местных исполнительных комитетов на отмену решений руководителей иных органов местного управления могут осуществляться только в правовой форме, т.е. путем издания правовых актов. Только такая форма используется при образовании указанными органами комиссий, определении их полномочий. Руководство деятельностью комиссий осуществляется не только в правовой форме, но и посредством проведения организационных мероприятий (п. п. 10, 11 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).

Обычно компетенцию связывают только с властью, с властными полномочиями. Например, Д.Н. Бахрах пишет, что «компетенция... состоит из совокупности властных полномочий... ее первый элемент включает права и обязанности, связанные с осуществлением власти».

А, В. Мицкевич под компетенцией государственного органа подразумевает «закрепленный за ним круг задач государственного руководства, выполнение которых составляет обязанность органа, а также круг властных прав, необходимых для осуществления возложенных на него задач».

Некоторые ученые рассматривают компетенцию как «круг дел, отнесенных к его ведению, а также круг полномочий совершать определенного вида властные действия административно-распорядительного или правоохранительного, а иногда и нормо - установительного характера». Б.М.Лазарев также обращает внимание на властный характер компетенции.

Действительно, в немалой степени компетенция связана с властью, поскольку решение вопросов сопровождается применением власти. Наличие у органа власти является одним из его признаков. Законодатель, закрепляя в правовых актах компетенцию того или иного органа, преимущественно связывает ее с властью. Между тем, ряд задач решается без издания правовых актов, применения власти, а посредством проведения организаторской работы. Проведение таких мероприятий не может находиться за рамками компетенции. Это лишь иная форма ее реализации. Организаторскую работу невозможно исключить из деятельности любого носителя исполнительной власти.

В науке административного права общепризнанным является то, что государственное управление осуществляется как в правовой, так и в неправовой форме. Управленческая же деятельность органа, независимо от формы ее выражения, может осуществляться только в пределах компетенции этого органа. Таким образом, компетенция содержит не только властные полномочия, но и полномочия, не связанные с властью. Полномочие — это прежде всего право в виде предоставленной органу возможности поступать, действовать определенным образом. Оно может быть четко предписано или органу может быть предоставлено право поступать по своему усмотрению.

Например, в части 3 статьи 4 («Полномочия Совета Министров Республики Беларусь по экономическим вопросам») Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» определено, что Совет Министров «регулирует деятельность всех отраслей экономики Республики Беларусь, принимает меры по их развитию». Регулирование всегда связано с изданием нормативных правовых актов, а, следовательно, с проявлением власти. «Принятие мер по их развитию» в большей части сопряжено с проведением организационных мероприятий, т.е. осуществлением безвластных действий.

Аналогичное мнение может быть высказано и в отношении полномочий, как «обеспечивает», «определяет», «осуществляет взаимодействие», «осуществляет меры», «организует» и т.п. В статье 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» местным исполнительным комитетам предоставлены полномочия в следующих видах: «разрабатывает...» (п.п. 1, 2), «осуществляет... контроль» (п. 9), «оказывает... помощь» (п. 18), «содействует...» (п. 19), а их председателям (ст. 10) — «представляет» (пп. 4, 5). Такие полномочия ни в коей мере не связаны с властью. В этой связи нельзя согласиться с мнением ученых о том, что все полномочия органов имеют властный характер.

Административно-правовой статус носителей субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления определяется их отношениями с органами государственного управления (исполнительной власти). Такие отношения строятся в соответствии с нормами права и обусловливаются наличием у рассматриваемых субъектов прав и обязанностей в сфере государственного управления.

Подобного мнения придерживается большинство ученых в области административного права.

В.И. Новоселов в работе, специально посвященной правовому положению граждан в государственном управлении, рассматривает названные права и обязанности дифференцированно и выделяет правоспособность и дееспособность, права и обязанности, права-обязанности.

По его мнению, правоспособность и дееспособность представляют собой совершенно особые, своеобразные права, как право на способность иметь права и нести обязанности, право на действие, направленные на исполнение обязанностей, на приобретение своими действиями юридических обязанностей.

Д.Н. Бахрах в состав правового статуса индивидуальных субъетов также включает правосубъектность, реальные права и обязанности.

В правовой статус включаются права и обязанности, закрепленные в нормах разных отраслей права (конституционного гражданского, финансового, земельного, трудового и др.), но которые реализуются в сфере государственного управления.

Права и обязанности для одних субъектов являются единственной составляющей их правового статуса, для других — основной.

Некоторые ученые рассматривают вопрос о правовом положении граждан с учетом нахождения их в разных качествах: студентов, военнослужащих, жителей территорий с особым административно-правовым режимом, как субъектов административной опеки и т.д.1 Подобная позиция дает им возможность полагать о наличии общего и специального правовых статусов граждан.

Бесспорно, такая точка зрения заслуживает внимания. Между тем она, по существу, отрицает наличие статусов иных субъектов, в первую очередь государственных служащих, общественных объединений.

Из этого следует, что один и тот же гражданин в зависимости от того, какими предоставленными ему правами он пользуется или какие обязанности в сфере государственного управления исполняет, пребывает в разных правовых статусах, имеет разную правосубъектность.

Так, если гражданин является государственным служащим и находится на службе, реализует свои служебные права, он приобретает статус государственного служащего, если находится на улице и является участником дорожного движения — статус пешехода, если едет на общественном транспорте — статус пассажира, если имеет дело с землей — статус землепользователя и т.д. Подобное деление на статусы беспредельно, так как граждане обладают многочисленными и разнообразными правами и обязанностями. Однако оно ведет, по существу, к отрицанию иных видов субъектов, как, например, государственных служащих, и утверждению только граждан с набором различных прав и обязанностей. В любом случае правовой статус гражданина — это своего рода конгломерат различных прав и обязанностей.

Общий правовой статус граждан распространяется и на государственных служащих, и на членов общественных объединений, и на индивидуальных предпринимателей и т.д. Таким образом, все виды подобных субъектов обладают и гражданской правосубъектностью, т.е. правосубъектностью граждан. Однако она считается средством вспомогательного характера, а не основным.

Деление граждан по специальным статусам правомерно, но нежелательно, поскольку только усложняет понимание рассматриваемого вопроса.

Следует различать правовой статус граждан, индивидуальных предпринимателей, студентов, аспирантов, учащихся средних специальных учебных заведений, школ и др. Всех их можно объединить в одну категорию — индивидуальные субъекты, что, однако, не исключает присущих каждому из них особенностей в правовом статусе.

Например, основным актом, устанавливающим административно-правовой статус индивидуальных предпринимателей, является Закон «О предпринимательстве в Республике Беларусь», согласно которому лица (граждане) приобретают права и обязанности предпринимателя, т.е. правосубъектность (следовательно, и статус предпринимателя), со дня регистрации. Получив государственное признание через регистрацию в органах государственного управления Республики Беларусь и включение в Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, они становятся носителями прав и обязанностей, позволяющих реализовывать возможность извлечения прибыли от предпринимательской деятельности в рамках правого регулирования данной сферы общественных отношений.

Главной особенностью административно-правового статуса индивидуального предпринимателя является наличие у него права на получение лицензии, если она требуется, государственной регистрации, а следовательно, и свидетельства о государственной регистрации.

Индивидуальные предприниматели вступают в отношения с органами государственного управления и по вопросам налогов, соблюдения правил пожарной безопасности, санитарных правил и др.

Глава VI

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

(ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ)

Дата добавления: 2014-12-16