Вопрос: Понятие и основные стадии избирательного процесса

Избирательное право и избирательный процесс тесно связаны с политической сферой функционирования государства и общества. Если избирательное право предметно регламентирует определенные аспекты общественно-государственной деятельности, касающиеся приобретения и передачи властных полномочий выборным представителям, то избирательный процесс как форма реализации субъективного политического права отражает технологию участия избирателей в осуществлении власти. В совокупности они образуют политико-правовой механизм формирования основных институтов представительной и выборной демократии.
Введение и использование в научном, законотворческом, правоприменительном и международно-правовом словаре, наряду с традиционным понятием «организация и проведение выборов», нового понятия «избирательный процесс», понимаемого как технологическая инфраструктура и форма реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур, представляется оправданным. Понятие «избирательный процесс» является по своему содержанию и объему более широким и включает, наряду с организационно-технологическими и информационно-финансовыми аспектами, некоторые новые аспекты, отражающие современные социально-политические и социокультурные основания и условия осуществления избирательных действий и процедур. Организация и проведение выборов осуществляется в рамках избирательной кампании как основного временного фактора совершения избирательных действий и выполнения избирательных процедур, обеспечивающих реализацию и защиту конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления29.
Избирательный процесс как политико-правовая категория и одновременно категория избирательного законодательства и практики его применения, в том числе судебной, используется в широком и узком значении, и его конкретное использование предопределяется временными рамками (начала и окончания) структурного раскрытия (развертывания) в виде последовательности стадий избирательного процесса. В широком смысле термин «избирательный процесс» поглощает содержание термина «избирательная кампания» как периода со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, в том числе суда, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов, поскольку связан с необходимостью принятия уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленные Конституцией, уставом, законом сроки и порядке решения о назначении даты выборов и его направлении для официального опубликования. В узком смысле «избирательный процесс» как формализованное явление включает установленную законом совокупность стадий, обеспечивающих его целостность и легитимность результатов выборов, а стадии, в свою очередь, включают в себя совокупность конкретных избирательных процедур и избирательных действий.
Понятие «избирательный процесс», включая в себя понятие «избирательная кампания», не сводится к нему, поскольку охватывает ряд стадий, действий и процедур за формально временными рамками последней. Демократический избирательный процесс – это часть политического процесса и режима, установленного в стране, и непосредственно связан с общими условиями развития институтов демократии, образующих социально-политическую и социокультурную инфраструктуру реализации избирательных прав граждан. Кроме того, до начала конкретной избирательной кампании необходимо совершить ряд важных действий и процедур, благодаря которым избирательный процесс является не только юридической техникой реализации голосования, но и институтом, обеспечивающим политическую стабильность и преемственность, демократичность и легальность власти30.
Избирательный процесс в Российской Федерации включает в себя установленную законом совокупность стадий, состоящих из конкретных избирательных процедур и избирательных действий. Стадии избирательного процесса – это этапы организации и проведения выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законом избирательные действия, а также избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации и иных участников выборов, целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при формировании представительного органа, избрании выборного должностного лица. Только совокупность юридически необходимых и достаточных процедур и действий, стадий как элементов избирательного процесса может обеспечить конституционно-правовую легитимность выборов.
Функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в обеспечении последовательного во времени и поэтапного по содержанию выполнения разнообразных избирательных действий и процедур, которые обеспечивают легитимный характер выборов и избрания соответствующих выборных лиц.
Итак, рассмотрим основные стадии избирательного процесса.

Назначение выборов
Одной из основных стадий избирательного процесса, обеспечивающих периодичность проведения выборов соответствующего уровня, является порядок назначения выборов уполномоченными на то органами или должностными лицами, а также порядок ротации состава депутатов регионального законодательного (представительного) органа государственной власти. Конституция Российской Федерации закрепляет порядок назначения выборов только в федеральные органы государственной власти; порядок назначения региональных и муниципальных выборов закрепляется в конституциях (уставах), законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований. При этом в ст. 10 РФ Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» особо подчеркнут обязательный характер назначения выборов и усилены гарантии избирательных прав граждан при отсутствии закона субъекта Российской Федерации о выборах, закреплен унифицированный подход к регулированию порядка назначения выборов, уточнен перечень субъектов права назначения выборов.

Формирование избирательных комиссий
В соответствии с п. 21 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательная комиссия – коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов.
Избирательные комиссии играют важную роль в обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации – права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, свободно выражать политическую волю. Избирательные комиссии представляют собой стройную и гибкую систему, адаптированную к выборам органов федерального, регионального и местного уровней и способную функционировать в независимом режиме. Следует подчеркнуть, что взаимоотношения избирательных комиссий внутри самой системы строятся с учетом федеративного устройства Российской Федерации.
В статье 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» представлен полный перечень видов избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации. Это центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее – ЦИК России), избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) комиссии, участковые комиссии.
Порядок формирования, состав, полномочия и независимость избирательных комиссий в пределах их компетенции при проведении соответствующих выборов установлены в главе 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…». Следует также отметить, что полномочия избирательных комиссий подробно установлены в федеральных и региональных законах о выборах, избирательных кодексах ряда регионов, а также в законах и положениях об избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации.
Наиболее актуальным для организаторов выборов остается обеспечение независимости и самостоятельности избирательных комиссий. Для обеспечения законного и демократического избирательного процесса они должны быть в юридическом, организационно-техническом и финансовом отношении независимы от влияния какой-либо политической партии, государственных органов и их должностных лиц. Для того чтобы сделать стабильной работу избирательных комиссий, обеспечить преемственность, потребовалось законодательным путем организовать их деятельность на постоянной основе. Только постоянно действующие ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации в состоянии решать задачи обеспечения и защиты избирательных прав граждан, создания необходимого кадрового потенциала, освоения новых прогрессивных избирательных технологий, способствующих проведению выборов на уровне мировых демократических стандартов.
Регистрация (учет) избирателей. Составление списков избирателей
Одна из важнейших стадий при организации подготовки и проведения избирательных кампаний различного уровня – регистрация избирателей. На основании количественных и персональных данных об избирателях в ходе избирательных кампаний формируются избирательные округа, избирательные участки, составляются списки избирателей, проводятся другие избирательные действия.
Составление списков избирателей – сложная, ответственная и трудоемкая работа. Списки избирателей необходимы для того, чтобы идентифицировать личность избирателя при ее явке на избирательный участок, обеспечить его избирательные права, допустив к участию в процедуре голосования, а также для защиты его прав от посягательств со стороны других граждан.
Обязательная регистрация означает, что государство само заботится о регистрации всех обладающих избирательным правом граждан. В одних странах, где подобно Российской Федерации существуют правила регистрации населения по месту жительства и соответствующие органы имеют необходимую информацию о гражданах, проживающих на определенной территории, регистрация избирателей осуществляется на основании этих сведений. В некоторых странах, где подобный учет миграции населения не проводится, перед каждыми выборами или раз в году учет и составление списков избирателей осуществляется путем обхода специальными должностными лицами всех жилых помещений, так называемый принцип «от двери к двери»31.
В соответствии с ч. 4 ст. 16 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан…» регистрация (учет) избирателей осуществляется главой муниципального образования (если уставом муниципального образования такая должность
не предусмотрена лицам, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления), командирам воинской части, руководителям дипломатического представительства, консульского учреждения Российской Федерации по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Регистрация (учет) избирателей осуществляется в порядке, установленном положением о государственной системе регистрации (учета) избирателей, которое утверждается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации32.
При проведении выборов в целях реализации прав избирателей, ознакомления избирателей с данными о себе, а также в целях проведения голосования соответствующими избирательными комиссиями составляются списки избирателей на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей.
В списки избирателей на избирательных участках включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день проведения голосования активным избирательным правом.
Основанием для включения гражданина России в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а в случаях, предусмотренных законодательством, и при условии нахождения места жительства на территории избирательного округа, где расположен избирательный участок, – факт временного пребывания на территории этого участка либо наличие у гражданина открепительного удостоверения.
Гражданин Российской Федерации включается в список избирателей только на одном избирательном участке.

Образование избирательных округов и избирательных участков
Для проведения выборов образуются избирательные округа на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории, которые предоставляются соответственно уровню выборов исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, а также командирами воинских частей.
При проведении выборов в Российской Федерации избирательные округа должны образовываться при соблюдении следующих требований:
– примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях – не более чем на 15 процентов. Данное требование не применяется при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы в случае, если федеральными законами устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта Российской Федерации;
– при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может превышать указанный предел, но должно быть не более 30 процентов;
– избирательный округ составляет единую территорию, не допускается образование избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
При соблюдении этих требований учитывается административно-территориальное устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории муниципальных образований.
Публикация (обнародование) схемы образованных избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется соответствующим представительным органом государственной власти, органом местного самоуправления не позднее чем через 5 дней после ее утверждения.
В случае образования многомандатного избирательного округа число мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пяти.
Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки. Избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка, из расчета не более чем 3 тысячи избирателей на каждом участке, не позднее чем за 30 дней до дня голосования на выборах.
Избирательные участки для граждан Российской Федерации, находящихся на территории иностранных государств, образуют руководители дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории страны их пребывания. Требование о числе избирателей на каждом избирательном участке может не применяться при образовании избирательных участков за пределами территории Российской Федерации.
Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов. Порядок приписки избирательных участков, образованных за пределами территории Российской Федерации, к избирательным округам, образованным для проведения выборов в федеральные органы государственной власти, определяется федеральными конституционными законами и федеральными законами.
В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях могут образовываться избирательные участки. Такие избирательные участки входят в избирательные округа по месту их расположения или по месту приписки судна.
Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках.
В воинских частях избирательные участки могут образовываться в случаях, а также в порядке и сроки, которые установлены федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее чем за 25 дней до дня голосования на выборах.

Выдвижение и регистрация кандидатов
Реализация пассивного избирательного права, которым обладает согласно закону определенное лицо, начинается с процедуры выдвижения кандидатов.
Граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов.
Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением.
Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено избирательным объединением.
О выдвижении кандидата, списка кандидатов в соответствующую избирательную комиссию представляется письменное уведомление.
Кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата после поступления в соответствующую избирательную комиссию письменного уведомления и заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу.
Вместе с уведомлением должны быть представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата и об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах.
В соответствии со ст. 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов могут собираться подписи избирателей. Количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, списков кандидатов, устанавливается законом и не может превышать 2 процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа.
Право сбора подписей избирателей принадлежит дееспособному гражданину Российской Федерации, достигшему к моменту сбора подписей возраста 18 лет. Форма подписного листа устанавливается законом.
Если у кандидата имеется судимость, эти сведения должны указываться в подписном листе. В подписном листе также отражаются сведения о наличии у кандидата гражданства иностранного государства с указанием наименования соответствующего государства.
На основании ч. 12 и 15 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» из средств избирательного фонда может вноситься избирательный залог, размер которого составляет 15 процентов от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда, соответственно, кандидата, избирательного объединения, избирательного блока.
В случае регистрации кандидата, списка кандидатов на основании представленных подписей избирателей избирательный залог подлежит возврату в избирательный фонд.
Регистрация кандидатов (списков кандидатов) – с одной стороны, юридический фактор, открывающий следующий этап избирательной кампании, с другой стороны – организационный. Регистрацию кандидатов следует рассматривать как протяженный во времени процесс проверки избирательными комиссиями соответствия фактического порядка выдвижения кандидатов тому, который установлен законом.
Регистрация кандидатов осуществляется соответствующими уровню выборов избирательными комиссиями и должна быть строго документирована.

Предвыборная агитация
Предвыборная агитация является одним из важных этапов любой избирательной кампании. Это наиболее политизированная часть избирательной кампании. Она ведется представителями различных политических сил среди широких кругов избирателей за участие в выборах и голосование за них против тех или иных кандидатов, списков кандидатов на депутатский мандат, выборную должность.
Статья 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» определяет предвыборную агитацию как деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов).
Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов и создания соответствующего избирательного фонда и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.
Институт предвыборной агитации как составная часть избирательного права и процесса регламентируется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации о выборах, которые содержат разделы (главы), регулирующие порядок и условия ведения предвыборной агитации.

Финансирование выборов
Ряд элементов организации избирательного процесса носит обслуживающий, вспомогательный (технологический) характер. Так, проведение выборов невозможно без своевременного их финансирования.
В этих условиях основные технологические элементы организации избирательного процесса в том или ином объеме своих функциональных характеристик обслуживают соответствующие стадии избирательного процесса.
Под финансированием выборов принято понимать все действия, направленные на прямое и косвенное финансовое и поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и проведения выборов и не ограниченные рамками избирательных кампаний.
Глава 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан…» называется «Финансирование выборов и референдума».
В соответствии со ст. 58 данного Закона кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до их регистрации этой избирательной комиссией.
Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков могут создаваться за счет:
а) собственных средств кандидата, избирательного объединения (блока);
б) средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением (блоком);
в) добровольных пожертвований граждан;
г) добровольных пожертвований юридических лиц;
д) средств, выделенных кандидату, избирательному объединению (блоку) соответствующей избирательной комиссией, в случае, если это предусмотрено законом.
Ряду субъектов запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов (например, иностранным государствам и иностранным юридическим лицам; гражданам России, не достигшим возраста 18 лет на день голосования; органам государственной власти и органам местного самоуправления и др.).

Голосование
Учитывая важность и особую ответственность всех процедур, осуществляемых на этой стадии избирательного процесса, законодатель очень детально регламентирует их, создавая правовой механизм для свободного волеизъявления граждан путем тайного голосования, при этом обеспечивается открытость и гласность всех действий избирательных комиссий при организации голосования (ст. 61-66 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»). Для обеспечения тайны голосования законодательством предусмотрено заполнение избирателем бюллетеней в закрытом от посторонних взоров мест. Избирательный бюллетень – это документ, заполняемый лично избирателем, по которому определяется волеизъявление избирателя.
Голосование на выборах проводится в календарный выходной день. Время начала и окончания голосования устанавливается законом, как правило, с 8 до 22 часов.
Помещение для голосования должно быть оборудовано таким образом, чтобы места выдачи бюллетеней, кабины и ящики для голосования одновременно находились в поле зрения участковой избирательной комиссии, наблюдателей.
Бюллетень заполняется избирателем в специально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц. Заполненные избирательные бюллетени опускаются избирателями в опечатанные ящики для голосования.
Для реализации избирательных прав граждан законодательством предусмотрена возможность досрочного голосования избирателей, голосование вне помещения избирательного участка, голосование по открепительным удостоверениям. Все эти формы голосования применяются только в том случае, если избиратель по уважительным причинам не может прибыть в помещение избирательного участка, где он включен в список избирателей, в день голосования.

Подсчет голосов избирателей, определение результатов выборов и их опубликование
Подсчет голосов избирателей начинается сразу после окончания времени голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования, причем ведется открыто и гласно членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса в присутствии наблюдателей, соответствующих представителей кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, средств массовой информации.
После окончания времени голосования члены участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса подсчитывают, погашают неиспользованные бюллетени, затем оглашают и заносят число неиспользованных бюллетеней, а также бюллетеней, испорченных избирателями при проведении голосования, в соответствующую строку протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования и в увеличенную форму протокола об итогах голосования, находящуюся в помещении для голосования и доступную для визуального контроля со стороны наблюдателей. Форму протокола в соответствии с требованиями закона устанавливает избирательная комиссия, организующая выборы в данном округе.
Результаты выборов определяет избирательная комиссия, наделенная этим правом соответствующим законом, на основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из непосредственно нижестоящих избирательных комиссий. О результатах выборов составляются протокол (в трех экземплярах) и сводная таблица.
Официальное опубликование (обнародование) общих результатов выборов, а также данных о числе голосов избирателей, полученных каждым из кандидатов (списков кандидатов), голосов, поданных против всех кандидатов (списков кандидатов), осуществляется соответствующей комиссией в порядке и сроки, которые установлены законом, но
не позднее чем через один месяц со дня голосования.
В заключение отметим, что в избирательном процессе как ни в какой другой сфере общественно-политической деятельности и отношений существенным компонентом является доверие основного субъекта выборов – избирателей – к государственным и общественным институтам, избирательным комиссиям, обеспечивающим организацию и проведение выборов. Гражданское доверие, будучи неотъемлемым элементом правовой культуры граждан и общества, определяет смысл современного избирательного процесса как политического механизма воспроизводства представительных и выборных институтов публичной власти.
Итак, свободные, периодические, обязательные выборы, став элементом современной российской государственности, объективно способствовали качественному изменению роли и значения избирательного права, регламентирующего их организацию и проведение.
Избирательное право сегодня образует юридическую структуру формирования и функционирования всех институтов системы представительной демократии.
Обеспечение избирательных прав граждан правовыми гарантиями и правовыми процедурами, адекватными процессуальными способами защиты и восстановления нарушенных прав – одно из основных направлений конституционно-правовой реформы, проводимой в нашей стране. Эффективность выборов как способ организации и контроля за деятельностью институтов публичной власти во многом зависит от уровня правовой культуры граждан, степени их доверия избирательным процедурам. Формирование новой культуры участия в выборах – актуальная проблема государственной политики в области избирательных общественных отношений. Правовая культура является необходимой характеристикой современного демократического общества, выражает единство правовых ценностей и норм, правового сознания и поведения, имеет собственную внутреннюю структуру воздействия и регулирования поведения граждан в избирательном процессе. В правовой культуре отображаются все элементы реальной избирательной системы и практики – законодательство и правоприменительная деятельность, избирательные споры и конфликты. Современное избирательное право эффективно лишь в той мере, в какой оно является отражением демократической правовой культуры, ориентированной на мотивированное участие граждан в формировании выборных институтов власти.
Деятельность по правовому образованию граждан и профессиональной подготовке участников избирательного процесса становится условием полноценной политической и избирательной практики. Новому политическому поколению предстоит выработать новые формы и технологии участия в выборах, значение которых будет возрастать по мере становления и развития демократической политической системы взаимоотношений гражданского общества и правового государства.

Дата добавления: 2014-12-16