Сущность, цели и функции государства

2.1. Сущность государства.

По мнению Д. Норта, государство – это организация, обладающая сравнительными преимуществами в осуществлении насилия, распространяющимися на географический район, чьи границы определены его способностью облагать налогом подданных. Другими словами, государство, часто выступающее гарантом в системе экономических отношений, применяет насилие наряду с другими видами хозяйственной деятельности. Причем эффективность насилия зависит от признания гражданами права государства применять насилие. Если со стороны населения не будет соответственного сопротивления, то государство может преследовать различные цели, а значит, определение государства Д. Нортом охватывает различные типы государств, о которых речь пойдет ниже.

А.Н. Олейник также считает, что государство следует рассматривать не в качестве «института, а в качестве особой организации»», а поэтому он приводит следующее определение: «Государство – особый случай властных отношений, возникающих на основе передачи гражданами части своих прав на контроль своей деятельности в сферах спецификации и защиты прав собственности, создания каналов обмена информацией, разработки стандартов мер и весов, создания каналов физического обмена товаров и услуг, правоохранительной деятельности и производства общественных благ. В этих сферах государство получает право легитимного, т.е. на основе социального контракта, принуждения и насилия»³.

По иному характеризовал государство философ Дж. Дьюи в работе «Общество и его проблемы» (1927). Он рассматривал правительства как институциональные соглашения, которые обеспечивают создание и воспроизведение политического сообщества. Основным назначением правительства является не столько его право управлять и принуждать, хотя это необходимо и важно, сколько его инструментальная и удобная возможность обеспечивать общество механизмом формирования и выполнения государственной политики. Никакие другие социальные институты не способны так хорошо справляться с этой задачей. Кроме того, Дж. Дьюи отмечал, что политика должна быть связана с пересмотром правил, регулирующих поведение, включая экономическое поведение⁴. В данном подходе государство рассматривается как институциональное устройство, которое может и должно осуществлять государственную политику и управление.

Экономисты, поддерживающие методологический индивидуализм и контрактарианизм, утверждают, что не группа, а индивид должен быть основным носителем прав и обязательств. Любое государственное вмешательство сверх некоторых минимальных функций незаконно, так как нарушает индивидуальную свободу как высшую ценность в человеческом обществе. Государственное вмешательство нежелательно не только потому, что оно неэффективно, но и потому, что нарушает фундаментальный смысл индивидуализма и, следовательно, контрактарианизма. Подобных взглядов придерживаются Ф. Хайек, Л. Мизес и др.

Дж. Бьюкенен дает типологию государственных задач, которые объяснимы с точки зрения контрактарианизма. Он выделяет три уровня коллективного действия. Действия первого уровня включают выполнение закона. Роль государства здесь – роль третейского судьи взаимодействий. Второй уровень включает коллективное действие в пределах ограничений существующих законов. Здесь роль государства состоит в финансировании и обеспечении общественных благ. Третий уровень охватывает изменения в самом праве, а именно изменения в правилах игры общества; роль государства должна заключаться или в реализации правил игры (защита прав собственности и выполнение добровольных контрактов), или в обеспечении благами. По Дж. Бьюкенену, идеальное государство есть продукт добровольных контрактов между свободными индивидами, которые нашли потенциальные выгоды в ограничении проявления индивидуальной свободной воли других индивидов и своей собственной. Трудности такого подхода состоят в следующем. Контрактарианизм в его наиболее последовательной форме должен быть основан на правиле единогласия. Однако принуждение к выполнению какого-либо решения (которое может произойти при исключении правила единогласия) нарушает фундаментальный принцип, согласно которому индивиды должны быть свободными при принятии решения о заключении контрактов и их нельзя принуждать к совершению какой-либо трансакции. Рынок в его существующей форме – более новый тип социального института по сравнению с другими типами, включая государство. Кроме того, контрактарианизм не гарантирует «минимального государства». Например, члены общества единогласно могут решить, что рыночные сделки в таких областях, как донорство и оборона, неприемлемы, а также оформить новый социальный контракт, поддерживающий вмешательство государства в экономику.

На всех этапах хозяйственного развития государству принадлежала одна из важных ролей, но в зависимости от обстоятельств функции государства оказывались различными. Государственная собственность служила решению разнообразных задач, важнейшей из которых было поддержание общественной стабильности посредством элиминирования наиболее острых конфликтов и их причин. Довод в пользу государственного вмешательства гласит: государство как представитель членов общества может вмешиваться в рыночный механизм, а если необходимо, то и за счет аллокативной эффективности. Этот довод обычно принимает две формы. Во-первых, государство может вмешиваться в создание социально значимых («достойных») благ, обеспечение которых общество желает поощрить, а в случае «недостойных благ» – ограничить. Во-вторых, государственное вмешательство может быть оправдано, если общество полагает, что рыночные сделки в некоторых областях морально неприемлемы (например, донорство или услуги полиции). В этом случае государство должно удалить такие блага из рыночной сферы и управлять ими самостоятельно. Такой подход к объяснению роли государства называется патернализмом. Патернализм – система принципов деятельности правительства (или работодателей), которые берут на себя обеспечение личных потребностей граждан, одновременно устанавливая определенные нормы их поведения в качестве частных лиц, а также их отношений с государством (или работодателем) и другими гражданами.

Активное вмешательство государства в хозяйственную жизнь оказалось очень важным в нынешнем столетии.

Таким образом, государство является одним из главных институтов общества, точнее – системой институтов власти и управления, поддерживающих стабильность общества и участвующих в осуществлении институциональных преобразований. Значит, государству присущи функции, характерные для институтов.

2.2. Цели государства.

Чтобы ответить на вопрос, намерено ли государство служить обществу, рассмотрим три подхода: автономно-государственный подход, подход групп интересов и подход эгоистичных бюрократов.

Автономно-государственный подход рассматривает государство как независимую силу с собственной целевой функцией, которая отличается от общественной целевой функции. Этот подход нельзя считать новым. Течение внутри марксистской традиции, основывающееся на работе К. Маркса «Восемнадцатое Блюмера Луи Бонапарта» (1852), признает, что некое государство может приобрести автономию от общества, если отсутствует достаточно сильный класс для того, чтобы навязывать свои интересы государству. Одно из направлений современного институционализма считает государство хищником, который, действуя как дискриминирующий монополист, развивает структуру прав собственности и налоговую систему, максимизирующие его чистый доход (доходы минус расходы), а в случае необходимости делает это за счет общественной производительности. Однако признается, что максимизация дохода государством ограничена, так как угроза захвата власти альтернативным правителем изнутри страны или извне накладывает конкурентное ограничение. Этот подход служит полезным противопоставлением наивному предположению о том, что государство исправит провалы рынка сразу же, как только их выявит.

Для этого подхода характерны две важные проблемы. Во-первых, «автономное», или «хищническое», государство трактуется как унифицированная сущность. Однако даже сторонники этого подхода признают, что более богатый институциональный контекст современного государства затрудняет применение столь упрощенной модели к анализу реальной жизни. Действительно, в условиях развивающейся бюрократии возникает конфликт интересов между правителем, стремящимся максимизировать чистый доход, и бюрократами, которые хотят максимизировать бюджеты своих собственных ведомств. Во-вторых, автономия государств может рассматриваться в разных аспектах и зависеть от особенностей страны, исследуемого периода времени и области экономической политики. Например, шведское государство может быть менее автономным во влиянии на инвестиционные решения предпринимателей, чем корейское государство, но более автономно в их налогообложении.

Второй подход – подход групп интересов – трактует государство как арену, в пределах которой группы специальных интересов борются друг с другом или вступают в коалиции, для того чтобы влиять на решения государства, в том числе и о перераспределении доходов среди групп.

Группа специальных интересов – совокупность агентов, характеризующихся совпадением экономических интересов, что означает заинтересованность каждого из участников группы в достижении соответствующих результатов. К таким группам относятся партии, профессиональные союзы, организации предпринимателей, другие формальные и неформальные структуры. Для того чтобы группа интересов могла проявить себя как реальный субъект, она должна быть способной к целенаправленному коллективному действию. Коллективное действие обеспечивает создание об­щественного блага, а условием коллективного действия выступает использование избирательных (селективных) стимулов. Согласно М. Олсону, избирательные стимулы – это стимулы, применяющиеся к индивидам избирательно в зависимости от того, вносят они вклад в обеспечение коллективным благом или нет. Общественным благом для членов группы является реализация ее общего интереса, например получение права на налоговую льготу, субсидию или иные преимущества. Если совокупность агентов, имеющих некоторый общий интерес, способна обеспечить своих членов избирательными стимулами для коллективных действий с целью повлиять на законодательную или исполнительную власть, она обычно создает организацию, занимающуюся лоббированием. Влияние лоббистов усиливается в силу рационального неведения, т.е. ситуации, когда члены представительных органов и избиратели не видят пользы в получении более подробной информации об альтернативах, из которых предстоит выбирать. Кроме того, группы интересов могут использовать логроллинг – практику взаимной поддержки путем «торговли голосами».

Очевидно, сильные группы имеют больше возможностей влиять на решения государства, а значит, государственная экономическая политика будет неизбежно отражать их интересы. В странах с развитой структурой хорошо организован­ных групп интересов можно ожидать отвлечения огромных сил и средств на перераспределительную активность. Именно ей в большой степени посвящают себя хорошо организованные группы, что позволяет характеризовать их как перераспределительные коалиции. Влияние групп специальных интересов способно блокировать позитивные изменения. М. Олсон показал, что их деятельность относительно замедляет экономический рост.

Для подхода групп интересов в целом характерны следующие недостатки. Во-первых, предполагается, что будут представлены все группы интересов. Однако даже идентичные предпочтения не обязательно будут продемонстрированы, поскольку существует проблема коллективного действия. Как следует из теории коллективного действия, способность группы успешно отстаивать свои интересы зависит от величины и однородности группы, наличия некоторой схемы избирательных стимулов, частоты и продолжительности взаимодействия членов группы и идеологии.

Во-вторых, существует проблема формирования «повестки дня». Даже если может быть преодолена проблема безбилетника, все интересы трудно представить. В стране всегда существуют социальные нормы и идеология, согласно которым некоторые проблемы просто не могут быть включены в «повестку дня» для общественного обсуждения, и поэтому почти невозможно организовать группу интересов вокруг таких проблем. Другими словами, существующая политика, структура государственного аппарата, превалирующая идеология и социальные нормы влияют на то, какие типы групп интересов могут быть сформированы.

В-третьих, больше обращается внимание на результат политики групп интересов. Однако в действительности важна не только возможность, позволяющая какой-либо группе господствовать, но и природа такого господства. Иными словами, важно знать не только то, кто присваивает экономический излишек, но и то, как присваивается этот излишек. Политика групп интересов может быть понятна только при подробном анализе процесса борьбы за политические и экономические права в обществе.

Третий подход – подход эгоистичных бюрократов – основан на предположении о том, что бюрократы не отличаются от других индивидов в преследовании собственных интересов и стремятся максимизировать бюджет своих ведомств. Поясним некоторые
моменты.

В демократическом государстве граждане выступают в роли избирателей. Они взаимодействуют с профессиональными политиками, задача которых – формулировать варианты развития общества, представлять их на суд избирателей и обеспечивать реализацию одобренных вариантов. Политика можно рассматривать как предпринимателя в том отношении, что он на свой страх и риск предлагает потребителям некие экономические блага, подвержен конкуренцию и находит одобрение в голосах избирателей. Предполагается, что политик стремится максимизировать поддержку электората, т.е. количество голосов, подаваемых в его пользу. Однако преобладающая часть повседневных решений принимается государственными служащими, которые могут называться чиновниками, или бюрократами. Для них важно сохранение должности, повышение статуса, благополучие ведомства и др. Действительно, так как бюрократы получают полезность от более высокого жалования и большей власти своего ведомства, то для них рациональным будет максимизировать бюджет ведомства, а не общественный результат.

Политические деятели, заботящиеся об общественных интересах, могут контролировать бюрократию лишь согласно грубому критерию: государственные расходы не должны превышать государственные доходы. Отсюда доказывается, что бюрократы, действуя как рациональные и эгоистичные агенты, произведут товаров и услуг при государственном финансировании в больших количествах, чем общественно необходимо.

Критика подхода эгоистичных бюрократов может состоять в следующем. Во-первых, возможности для реализации бюрократической личной выгоды в странах различны, зависят от институциональных рамок и организации политического процесса. Если государство действует как «хищник», то оно стремится скорее к недопроизводству, чем к перепроизводству общественных благ, что смягчает возможность чрезмерного производства в ситуации эгоистичных бюрократов. Действительно, в современных обществах от неограниченных полномочий бюрократов удерживают конкурсные экзамены на должность, ревизия расходов, развитие принципа равенства граждан перед законом, подчинение бюрократии окончательным политическим решениям и др.

Во-вторых, бюрократы могут действовать не только эгоистично. Часто бюрократы считают себя выразителями общественного интереса и действуют так, чтобы способствовать его осуществлению. Термином мотивация служения обществу, МСО (public service motivation, PSM) в литературе принято обозначать общую альтруистическую потребность служить интересам того или иного сообщества людей, государству, нации или человечеству в целом. Существование таких мотиваций под­тверждается значительным числом эмпирических исследований. Патриотизм, альтруизм и другие подобные им принципы являются подлинными принципами некоторой части бюрократов. К тому же бюрократы должны подчиняться целям государства, которые всегда находятся под давлением необходимости обеспечить общественный интерес. Модель принятия решений по вопросам, сформированным в терминах общественного интереса, отличается от модели принятия решений в частных ситуациях, а значит, формируются иные отношения, нежели те, которые предполагаются в теории эгоистичных бюрократов, что требует дополнительного изучения.

В целом, с одной стороны, нельзя предполагать, что государство будет действовать в общественных интересах, как принимается в стандартной экономике благосостояния. Однако, с другой стороны, неверно другое распространенное предположение относительно таких целей государства, как максимизация чистого дохода или бюджета. Цели государства будут зависеть от того, какого рода интересы будут господствовать и оказывать на него давление, насколько государство стойко к этим требованиям, каковы цели высших политических деятелей, эффективно ли они контролируют бюрократию, как бюрократов нанимают на работу, какой идеологии придерживаются бюрократические круги и т.п. При этом можно плодотворно использовать выводы всех трех подходов.

Цели государства реализуются в его экономической политике и государственном регулировании. В большинстве стран по мере накопления опыта государственного регулирования постепенно сокращалось количество целевых параметров. В 1950-1960-е годы в ведущих странах учитывалось восемь целевых параметров: объем государственных расходов, темп изменения реальной заработной платы, уровень занятости, индикатор распределения доходов, размеры инвестиций, совокупный спрос, уровень производства, сальдо платежного баланса. В 1970-е годы преобладающими были только четыре цели: достижение полной занятости, стабильность цен, отсутствие неуправляемых дефицитов платежного баланса, устойчивый уровень экономического развития. В настоящее время правительства развитых стран принимают во внимание две стратегические цели: достижение устойчивого экономического роста и борьба с неуправляемой инфляцией.

2.3. Функции государства.

К основным функциям государства А.Н. Олейник и другие экономисты относят:

· спецификацию и защиту прав собственности: при условии неравенства трансакционных издержек нулю распределение прав собственности оказывает влияние на эффективность использования ресурсов;

· создание каналов обмена информацией: равновесная цена формируется на базе развитой информационной инфраструктуры рынка, позволяющей его участникам обмениваться ин­формацией с минимальными издержками и искажениями;

· разработку стандартов мер и весов: деятельность государства в этом направлении позволяет снизить издержки измерения качества товаров и услуг, а в более широком плане – организовать денежное обращение, так как универсальная мера обмена есть одна из функций денег;

· создание каналов и механизмов физического обмена товарами и услугами: инфраструктура рынка включает не только каналы обмена информацией, но и каналы физического движения товаров и услуг (транспорт, площадки для торгов и т. д.);

· правоохранительную деятельность и выполнение роли третьей стороны в конфликтах: возникновение непредвиденных обстоятельств при исполнении контрактов требует вме­шательства третьей стороны (суда) для создания гарантий от их оппортунистического использования партнерами контракта;

· производство общественных благ: ввиду проблемы безбилетника требуется использование государством принуждения для финансирования производства этих благ.

М.А. Сажина к предыдущим функциям добавляет формирование социоэкономико-экологической системы, повышение ее устойчивости, что связано с освоением новых сторон природной и социальной действи­тельности, необходимостью гуманизации всех областей челове­ческой деятельности. Данная система не может сложиться стихийно, автоматически, рыночными методами. Это – управляемый процесс на всех уровнях, и управляет этим процессом государство.

По мнению представителей НИЭТ, экономическая роль государства в условиях рыночной экономики сводится к осуществлению трех функций:

1) законодательное определение круга субъектов хозяйственной деятельности, а также ее объектов и взаимоотношений между ними, иначе говоря, правил, по которым осуществляется экономическая деятельность;

2) поощрение, защита и охрана социально и экономически целесообразных форм этой деятельности, осуществляемые главным образом с помощью регулятивных мер преимущественно экономического характера, но в определенных пределах и мерами властными, внеэкономическими, особенно при решении трудовых, экологических, здравоохранительных и некоторых других социальных проблем народного хозяйства;

3) недопущение соединения в руках органов государственной власти двух направлений деятельности – осуществления властных полномочий и хозяйственной деятельности, направленной на получение прибыли в той или иной форме, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Такое совмещение двух видов деятельности деформирует каждую из них, создает благоприятные условия для злоупотреблений властью и распространения коррупции. Государственное управление является одним из важных общественных благ и одновременно входит в минимальный набор функций, выполняемых государством в любой экономике. Качество и направленность государственного управления во многом обусловливает состояние экономических институтов. Недавние исследования в рамках НИЭТ показали, что качество институтов, функционирующих в экономике, – более важный фактор экономического роста, чем качество человеческого капитала и макроэкономической политики.

Функцией государственного управления является деятельность по принятию решений в областях:

=> формирования и использования средств государственного бюджета и иного государственного имущества;

=> принятия и обеспечения выполнения правил поведения субъектов за пределами государственных ведомств, т.е. граждан и различных организаций.

Функция государственного управления – исключительная прерогатива органов го­сударственной власти и управления. Все прочие действия, не являющиеся актами принятия указанных решений, могут исполняться субъектами, не входящими в состав органов государственной власти и управления. Другими словами, процесс осуществления функции государственного управления в принципе может предполагать участие в этой деятельности негосударственных организаций. Данное положение корреспондирует с одним из фундаментальных тезисов экономической теории трансакционных издержек об избирательной интеграции функций в рамках одной организации.

Таким образом, экономическая роль государства предполагает его деятельность по регулированию экономики как единой системы. С одной стороны, оно поддерживает функционирование рыночного механизма, а с другой – обеспечивает корректировку его действий и элиминирование негативных последствий. В социально-экономической литературе не прекращаются дискуссии о том, какой должна быть мера государственного вмешательства в экономику. Без подробного анализа этих дискуссий можно отметить, что «стала доминировать точка зрения, согласно которой государство должно реагировать в первую очередь на различные проявления социального неблагополучия; на этой позиции базируется практика использования государственной собственности повсюду в мире»¹⁷. Степень выполнения государством своих функций связана с силой (слабостью) данного государства. Сила государства заключена в возможности распоряжения экономическими ресурсами, денежным богатством. Явным признаком экономической слабости является неспособность собирать налоги. Это проявляется в выполнении государством своих функций, в способности реализовать экономическую политику, необходимую для стабильного развития общества.

Дата добавления: 2014-12-16