Административная реформа в системе и структуре федеральных органов государственного экологического контроля 2 страница

В-третьих, при реализации "специальных функций" могут осуществляться полномочия по проведению проверок и осуществлению мероприятий по контролю. Данный вывод вытекает на основании следующих положений.

Согласно ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также Постановлению Правительства РФ от 26.01.2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", Постановлению Правительства РФ от 26.08.2006 г. N 524 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов" Ростехнадзор осуществляет лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов. В свою очередь, понятие лицензирование ст. 2 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" раскрывает следующим образом:

"лицензирование - мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании".

В соответствии с п. 1 ст. 12 ФЗ от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", п. 9 Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.08.2006 г. N 524, лицензирующий орган проводит:

- проверку полноты и достоверности сведений, содержащихся в документах, представленных в соответствии с пунктом 5 Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (в отношении соискателя лицензии при принятии решения о предоставлении лицензии);

- проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий (в отношении соискателя лицензии при принятии решения о предоставлении лицензии);

- проверку соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (в отношении лицензиата после получения им соответствующей лицензии)

В соответствии с Перечнем главных администраторов доходов федерального бюджета (Приложение 6 к Федеральному закону от 24.07.2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов") главным администратором платы за негативное воздействие на окружающую среду является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В свою очередь, полномочия администраторов доходов бюджета устанавливаются Бюджетным кодексом РФ. Так, согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ:

"администратор доходов бюджета - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом".

Таким образом, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ администратор платы осуществляет следующие функции (полномочия):

- контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- начисление платы за негативное воздействие на окружающую среду в установленном порядке;

- учет платы за негативное воздействие на окружающую среду в установленном порядке;

- взыскание платы за негативное воздействие на окружающую среду в бюджет;

- принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним.

П. 2 ст. 160.1. Бюджетного кодекса РФ устанавливает бюджетные полномочия администратора доходов бюджета:

"2. Администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;

осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;

принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и представляет уведомление в орган Федерального казначейства;

в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета;

осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения".

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" на Ростехнадзор возложены функции по осуществлению государственного строительного надзора. В соответствии со ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды" "в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности".

Кроме того, Ростехнадзор с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

1) проводить в пределах своей компетенции необходимые расследования, организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности (п. 6.2.);

2) применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений (п. 6.6.);

На основании вышеизложенного, можно сделать следующий вывод.

Реализуя специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, Ростехнадзор и его территориальные органы, в соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 401, ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", Постановлением Правительства РФ от 26.08.2006 г. N 524 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов", Бюджетным кодексом РФ, с Перечнем главных администраторов доходов федерального бюджета (Приложение 6 к Федеральному закону от 24.07.2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"), Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации", а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, уполномочен осуществлять:

- нормирование в области охраны окружающей среды (выдача и согласование соответствующих эколого-разрешительных документов);

- лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (мероприятия, связанные с предоставлением лицензий; переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий; приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий; возобновлением или прекращением действия лицензий; аннулированием лицензий; контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, а именно: проверкой полноты и достоверности сведений; проверкой возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий; проверкой соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий; ведением реестров лицензий; а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании);

- администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду (контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

- государственный строительный надзор (в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).

В свою очередь, осуществляя функции лицензирующего органа, администратора платы за негативное воздействие на окружающую среду, органа, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, Ростехнадзор и его территориальные органы уполномочены проводить мероприятия по контролю - проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности.

Обратимся к обновленному Положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400.

Так, в соответствии с п. 3 Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400 Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль). Согласно п. 1 Положения Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования.

При этом согласно разделу II Положения Росприроднадзор в сфере охраны окружающей среды осуществляет следующие полномочия:

1) осуществляет контроль и надзор:

- в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания (п. 5.1.1.);

- в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения (п. 5.1.2.);

- за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (п. 5.1.3.);

- за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов) (п. 5.1.5.);

- за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе (п. 5.1.6.);

- за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе (п. 5.1.7.)

- государственный земельный контроль в пределах своих полномочий (п. 5.1.9.);

- за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий (п. 5.1.10.);

- за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области охраны объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также в области охраны и использования иных объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и водным биологическим ресурсам, с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий (п. 5.1.13.);

- за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) (п. 5.1.14.);

- за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения (п. 5.1.15.);

2) выполняет функции:

- административного органа по Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г. в Российской Федерации в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб (п. 5.2.1.);

- федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал (п. 5.2.2.);

3) выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) на:

- использование объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения (п. 5.3.1.);

- оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации (п. 5.3.2.);

- содержание и разведение объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, а также на содержание и разведение иных объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания на особо охраняемых природных территориях федерального значения (п. 5.3.4.);

- акклиматизацию новых для фауны Российской Федерации объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, на гибридизацию объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (п. 5.3.4.1.);

- ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию зоологических коллекций (п. 5.3.5.);

- ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию диких животных, их частей и полученной из них продукции (кроме объектов охоты и рыболовства) (п. 5.3.6.);

- ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых рыб (п. 5.3.7.);

- экспорт диких животных, дикорастущих растений, костей ископаемых животных, слоновой кости, рогов, копыт, кораллов и аналогичных материалов (п. 5.3.8.);

- экспорт лекарственного сырья растительного и животного происхождения (п. 5.3.9.);

- экспорт рыбы, ракообразных, моллюсков и прочих водных беспозвоночных, развивающейся икры, молоки (спермы) осетровых, лососевых и частиковых рыб (только живых) (п. 5.3.10.);

- экспорт коллекционных материалов по минералогии и палеонтологии, полудрагоценных камней и изделий из них (п. 5.3.11.);

- экспорт информации о недрах по районам и месторождениям топливно-энергетического и минерального сырья, расположенным на территории Российской Федерации, и в пределах континентального шельфа и морской зоны Российской Федерации (п. 5.3.12.);

- создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, связанных с геологическим изучением, поиском, разведкой и разработкой минеральных ресурсов, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации в пределах своей компетенции (п. 5.3.13.);

4) осуществляет охрану и воспроизводство объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения (п. 5.5.1.);

5) осуществляет охрану водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также водных биологических ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (п. 5.5.2.);

6) регулирует численность объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения (п. 5.5.3.);

7) ведет государственный учет численности объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также государственный мониторинг и государственный кадастр объектов животного мира, находящихся на этих территориях (п. 5.5.4.);

8) осуществляет меры по воспроизводству объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, и восстановлению среды их обитания, нарушенной в результате стихийных бедствий и по иным причинам (п. 5.5.5.);

9) осуществляет согласование введения органами государственной власти субъекта Российской Федерации ограничений на использование объектов животного мира (кроме объектов охоты и рыболовства) (п. 5.5.6.);

10) координирует деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира в пределах своей компетенции (п. 5.5.7.);

11) осуществляет ведение Красной книги Российской Федерации (п. 5.6.);

12) осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (п. 5.16.).

Кроме того, согласно Положению Росприроднадзор имеет право:

- применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации (п. 6.6.);

- приостанавливать использование лесов в пределах полномочий в соответствии с федеральными законами (п. 6.6.1.);

- направлять в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации представления по ограничению, приостановлению или запрещению использования объектов животного мира на определенных территориях и акваториях в пределах полномочий в соответствии с федеральными законами (п. 6.6.2.);

В результате сравнительно-правового анализа Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования можно сделать следующие выводы:

1) в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ находятся:

- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

- Федеральное агентство водных ресурсов;

- Федеральное агентство по недропользованию.

2) Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (в том числе в сфере охраны окружающей среды).

При этом ни Ростехнадзор, ни Росприроднадзор согласно Положениям не могут осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Данный запрет установлен в п. 7 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и в п. 7 Положения о Федеральной службе в сфере природопользования.

3) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, наделенным и осуществляющим специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня;

4) Реализуя специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, Ростехнадзор и его территориальные органы уполномочены осуществлять:

- лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (мероприятия, связанные с предоставлением лицензий; переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий; приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий; возобновлением или прекращением действия лицензий; аннулированием лицензий; контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, а именно: проверкой полноты и достоверности сведений; проверкой возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий; проверкой соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий; ведением реестров лицензий; а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании);

- администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду (контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

- государственный строительный надзор (в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности);

- нормирование в области охраны окружающей среды;

- а также осуществлять функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы;

5) Осуществляя функции лицензирующего органа, администратора платы за негативное воздействие на окружающую среду, органа, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, Ростехнадзор и его территориальные органы уполномочены проводить мероприятия по контролю - проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности.

6) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль), федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования.

7) не в одном из вышеуказанных Положений нет четкого указания на то, что Ростехнадзор и Росприроднадзор уполномочен привлекать виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы дел в судебные органы для привлечения виновных лиц к юридической ответственности, а также направлять исковые заявления о возмещении вреда, причиненного окружающей среде экологическим правонарушением.

Вышеуказанные Положения ограничиваются общими формулировками.

Так, согласно п. 6.6. Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору Ростехнадзор имеет право "применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений".

Согласно п. 6.6. Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования Росприроднадзор имеет право "применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации".

Считаем, что для определения соответствующих полномочий необходимо обращаться к положениям иных нормативных правовых актов.

Дата добавления: 2014-12-17