Лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов

Анализ нормативных правовых актов в сфере лицензирования деятельности в области обращения с отходами производства и потребления позволяет выделять следующие этапы развития указанного лицензируемого вида деятельности.

1) 1 этап - 1994 г. - 1998 г.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 24.12.1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности", Постановлением Правительства РФ от 26.02.1996 г. N 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды" лицензированию подлежала деятельность по утилизации, складированию, перемещению, размещению, захоронению, уничтожению промышленных и иных отходов (материалов, веществ). При этом лицензирующим органом являлось Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (включая его территориальные органы).

Особенность законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности на рассматриваемый период заключалась в том, что основные вопросы лицензирования регулировались не законом, а соответствующими постановлениями Правительства РФ.

Так, впервые Постановлением Правительства РФ от 24.12.1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности" в целях проведения единой государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности и обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства был утвержден Порядок ведения лицензируемой деятельности и Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, и органов, уполномоченных на ведение лицензируемой деятельности.

2) 2 этап - 1998 г. - 2001 г.

Данный период ознаменовался принятием сразу двух специализированных законов, раннее не существовавших в Российской Федерации:

- Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления";

- Федерального закона от 25.09.1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

В своей первоначальной редакции ст. 9 ФЗ "Об отходах производства и потребления" закрепляла следующие положения: "деятельность по обращению с опасными отходами подлежит лицензированию".

Несколько по-иному определял лицензируемый вид деятельности ФЗ от 25.09.1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Так, согласно ст. 17 указанного закона лицензированию подлежала деятельность по утилизации отходов производства и потребления.

При этом не один из указанных законов не раскрывал понятия "утилизации отходов производства и потребления".

Реализуя требования ФЗ "Об отходах производства и потребления" Постановлением Правительства РФ от 20.05.1999 г. N 556 было утверждено Положение о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами, согласно которому лицензированию подлежала деятельность, в процессе которой образуются опасные отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов.

Во исполнение требований ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" принимается Постановление Правительства РФ от 11.04.2000 г. N 326 "О лицензировании отдельных видов деятельности", которое воспроизводит положение закона и определяет следующий лицензируемый вид деятельности - деятельность по утилизации отходов производства и потребления.

Указанными постановлениями Правительства РФ Госкомэкология России определялся лицензирующим органом.

Следует также отметить, что на рассматриваемый период Постановление Правительства РФ от 26.02.1996 г. N 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды" продолжало действовать (оно было отменено только в мае 2002 года - Постановлением Правительства РФ от 08.05.2002 г. N 302 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых решений правительства РФ по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности").

3) 3 этап - 2001 г. - 2005 г.

В 2001 году принимается новый закон - Федеральный закон от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", который в первоначальной редакции в перечне лицензируемых видов деятельности определил деятельность по обращению с опасными отходами.

Постановлением Правительства РФ от 11.02.2002 г. N 135 "О лицензировании отдельных видов деятельности", было определено, что Министерство природных ресурсов России осуществляет лицензирование деятельности по обращению с опасными отходами. Кроме того, указанным постановлением признаются утратившими силу Постановление Правительства РФ от 24.12.1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Постановление Правительства РФ от 11.04.2000 г. N 326 "О лицензировании отдельных видов деятельности".

В свою очередь, Постановлением Правительства РФ от 23.05.2002 г. N 340 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами" отменяется раннее существовавшее Положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 20.05.1999 г. N 556.

4) 4 этап - 2005 г. - 1 июля 2009 г.

Федеральным законом от 02.07.2005 г. N 80-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" статья 17 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" была представлена в новой редакции, в соответствии с которой был изменен перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии.

Анализ ст. 17 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в новой редакции позволяет делать следующие выводы:

1) из данного перечня исключены некоторые виды деятельности, которые ранее подлежали лицензированию;

2) в указанный перечень включены новые виды деятельности, которые ранее не подлежали лицензированию;

3) в большей части ранее обозначенные виды деятельности оставлены без изменения;

4) некоторые виды деятельности, ранее обозначенные в ФЗ "О лицензировании...", конкретизированы.

При этом ст. 18 ФЗ "О лицензировании..." была дополнена пунктами 5-8, которые в том числе предусмотрели прекращение лицензирования отдельных видов деятельности с обозначенного в п.п. 5-7 ст. 18 срока.

В связи с вступлением в силу ФЗ от 02.07.2005 г. N 80-ФЗ, который по сути обновил перечень лицензируемых видов деятельности, у правоприменителя (как у лицензируемых органов государственной власти, так и у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих соответствующие виды деятельности) возник вопрос: с какого периода и какие виды деятельности перестали подлежать лицензированию. Не менее волнующим остался вопрос о том, необходимо ли проверять выполнение условий ранее выданных лицензий по тем видам деятельности, которые с июля 2005 г. не лицензируются?

В отношении тех видов деятельности, которые исключены из соответствующего перечня статьи 17 ФЗ "О лицензировании...", лицензирование прекращается. При этом прекращается осуществление не только мероприятий, связанных с предоставлением лицензий, но и иных мероприятий, обозначенных в ст. 2 ФЗ "О лицензировании...", которая раскрывает понятие "лицензирования".

Так, в соответствии со ст. 2 ФЗ "О лицензировании..." "лицензирование - это мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании".

Ввиду чего, контроль за соблюдением лицензиатами требований и условий ранее выданной лицензии на осуществление определенных видов деятельности, в отношении которых лицензирование было прекращено, лицензирующий орган осуществлять не может.

Безусловно, в отношении ранее обозначенных видов деятельности, которые сегодня оставлены без изменения, лицензирование должно продолжаться и осуществляться на основании нормативных правовых актов, определяющих порядок лицензирования соответствующего вида деятельности.

В отношении новых видов деятельности, которые ранее не подлежали лицензированию, порядок проведения лицензирования, включая процедуру выдачи лицензий, осуществления контроля за соблюдением лицензионных требований и условий, будет проводиться с момента принятия и вступления в силу нормативного правового акта, устанавливающего такую процедуру.

В отношении конкретизируемых видов деятельности сложилась некоторая неопределенность. Одни придерживались той правовой позиции, что лицензирование конкретизируемых видов деятельности должно продолжаться с учетом внесенных изменений. И в этом случае речь идет об изменении только в наименовании деятельности, не более. Другие утверждали, что в отношении конкретизируемых видов деятельности лицензирование должно быть приостановлено. При этом обуславливают это либо предстоящими изменениями лицензионных требований и условий (процедуры лицензирования таких видов деятельности), либо изменением лицензирующего органа, который будет выдавать такие лицензии. Однако такая неопределенность прослеживается и в законодательстве. Так, согласно п. 1 ст. 18 ФЗ "О лицензировании..." "федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, за исключением видов деятельности, предусмотренных п. 2 ст. 1 настоящего Федерального закона, действует в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, и подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом".

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору пошла по второму пути. Как было отмечено выше, в связи с внесенными в июле 2005 года изменениями в Федеральный закон от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", статья 17 указанного закона была представлена в новой редакции. При этом был изменен перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. Среди них исключена деятельность по обращению с опасными отходами. Так, если ранее лицензированию подлежала "деятельность по обращению с опасными отходами", то на сегодняшний день лицензированию должна подлежать "деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов".

Письмами от 16.09.2005 г. N 02-40/1220, 07.10.2005 г. N 02-40/1340, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору сообщала, что в настоящее время лицензирование указанной деятельности не осуществляется в связи с тем, что деятельность по обращению с опасными отходами исключена из перечня лицензируемых видов деятельности. При этом Ростехнадзор пояснил, что для осуществления полномочий по лицензированию необходимо, чтобы Правительство РФ, во-первых, определило уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по лицензированию вновь возникшей деятельности, во-вторых, утвердило Положение о лицензировании соответствующей деятельности.

Что касается первого основания поясняем, что в целях реализации законодательства о лицензировании Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" был утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, согласно которому Ростехнадзор уполномочен осуществлять лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Что касается второго основания поясняем, что Положение о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов было утверждено Правительством РФ от 26.08.2006 г. за N 524 Постановление "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов", опубликованное в Собрании законодательства РФ 4 сентября 2006 г. N 36 ст. 3832.

Таким образом, ввиду отсутствия необходимых нормативных правовых актов Российской Федерации, лицензии по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов не выдавались более одного года.

Отметим также, что Постановление Правительства РФ от 26.01.2006 г. N 45 и Постановление Правительства РФ от 26.08.2006 г. за N 524 предусматривали в качестве лицензирующего органа только Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору без указания ее территориальных органов. Получается, для того, чтобы территориальные органы Ростехнадзора могли осуществлять полномочия по лицензированию соответствующего вида деятельности необходимо было принятие приказа о делегировании указанных полномочий. Такой приказ был принят только в октябре 2006 г. - приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 25.10.2006 г. N 940 "О лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов".

Напомним, что "деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов" ранее звучала иным образом - "деятельность по обращению с опасными отходами". В чем различие?

Обратимся к ст. 1 ФЗ от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (в редакции от 23.07.2008 г.), которая дает перечень основных понятий. Так, под обращением с отходами согласно ст. 1 вышеупомянутого закона следует понимать "деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов". Следовательно, из лицензируемого вида деятельности исключена деятельность, в процессе которой образуются отходы.

5) 5 этап - с 1 июля 2009 г.

Так, Федеральным законом от 30.12.2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", были внесены существенные изменения в ФЗ "Об отходах производства и потребления" и в ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", вступающими в силу с 1 июля 2009 г.

Во-первых, корректируется лицензируемый вид деятельности.

Во-вторых, по-иному раскрывается терминологическая база.

Согласно внесенным изменениям в ФЗ от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" с 1 июля 2009 г. лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I-IV класса опасности (не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов I-V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности).

Измененная статья 1 ФЗ "Об отходах производства и потребления" раскрывает следующие понятия:

- обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов;

- сбор отходов - прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов;

- транспортирование отходов - перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах;

- накопление отходов - временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.

Таким образом из деятельности по обращению с отходами исключается деятельность в процессе которой образуются отходы.

При этом законодатель отошел от формулировки "опасные отходы", исключив, тем самым, соответствующий термин из статьи 1 ФЗ "Об отходах производства и потребления" и откорректировав лицензируемый вид деятельности.

Таким образом, этапы формирования лицензируемого вида деятельности во многом были противоречивыми: на протяжении всего периода его развития формировались разные критерии определения лицензируемого вида деятельности, определялись разные лицензирующие органы (Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ; Госкомэкология России; Министерство природных ресурсов России; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору), в определенные периоды одновременно существовало несколько одинаковых по статусу нормативных правовых актов, по-разному регулирующих указанную сферу общественных отношений. Так, с 1994 года по настоящий день неоднократно изменялось наименование лицензируемого вида деятельности:

1) с 1994 г. по 1998 г. лицензированию подлежала деятельность по утилизации, складированию, перемещению, размещению, захоронению, уничтожению промышленных и иных отходов (материалов, веществ);

2) с 1998 г. по 2001 г. разными нормативными правовыми актами по-разному определялся лицензируемый вид деятельности:

- деятельность по обращению с опасными отходами (ФЗ "Об отходах производства и потребления" в первоначальной редакции);

- деятельность по утилизации отходов производства и потребления (ФЗ от 25.09.1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности").

3) с 2001 г. по 2005 г. лицензированию подлежала деятельность по обращению с опасными отходами (Федеральный закон от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в первоначальной редакции);

4) с 2005 г. по 1 июля 2009 г. - лицензированию подлежала деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов;

5) с 1 июля 2009 г. лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I-IV класса опасности (не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов I-V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности).

Глава 8. Нормирование в области охраны
окружающей среды

Дата добавления: 2014-12-17