Формы правотворческой практики

Содержание правотворческой практики

Понятие и виды структур правотворческой практики

Структуры правотворческой практики

Под структурой правотворческой практики понимается такое ее строение, расположение основных элементов и связей, которое обеспечивает ее целостность, сохранение объективно необходимых свойств и функций в процессе разработки, издания и совершенствования нормативных актов при воздействии на ПТД разнообразных факторов реальной действительности.

ПТП, как и любая разновидность ЮП, – образование полиструктурное, включающее, в частности, логико-философскую, пространственную, временную, стохастическую и иные структуры.

Рассмотрение логико-философской структуры позволяет отразить взаимосвязи частей и целого, элементов и системы, содержания и формы ПТП. Именно данные категории раскрывают ее строение как относительно цельного и самостоятельного явления. Пространственная структура проявляется в наличии разнообразных типов, видов и подвидов ПТП, одновременно функционирующих в ПСО. Временная структура дает возможность раскрыть этапы правотворчества, обособленные во времени и развернутые в определенной последовательности правотворческие действия и операции, стадии и производства, режимы и пр., то есть процессуальную форму ПТП.

Стохастическая структура ПТП позволяет в каждой конкретной ситуации выявить стационарные (постоянные и т.п.) и нестационарные (переменные и т.п.) ее компоненты, связи и отношения. Дело в том, что выполнение той или иной задачи требует какого-то определенного “набора” ее элементов: субъектов и участников, правотворческих действий и операций, используемых средств и способов, затрат времени, финансовых, организационных и иных ресурсов. Так, подготовка и издание в 1995 г. в новой редакции закона “О вынужденных переселенцах” потребовали гораздо меньших затрат (экономических, организационных, юридических и т.п.), чем издание аналогичного закона в 1993 г.

Логико-философская структура, как известно, предполагает исследование в первую очередь содержания и формы ПТП. Под содержанием ПТП понимается совокупность всех составляющих ее свойств и элементов. В самом общем плане ее содержание состоит из ПТД и складывающегося на основе этой деятельности опыта (социально-правовой памяти).

В науке вопрос о содержании ПТД решается по-разному. Так, А.В. Мицкевич пишет, что “с точки зрения социально-классового содержания правотворчество представляет собой возведение в закон, то есть общеобязательные правила, воли господствующего класса или народа, стоящего у власти” [21. С. 29]. А.С. Пиголкин справедливо замечает, что в данном случае речь идет о сущности, а не о содержании правотворчества (см. [19. С. 214]).

В.В. Лазарев и Н.Л. Гранат указывают, что “содержание правотворчества складывается из последовательно осуществляемых организационных действий, образующих в своей совокупности то, что называется правотворческим процессом” [20. С. 122]. Здесь, по существу, говорится о процессуальной стороне ПТД, ее временн о й структуре.

На наш взгляд, ПТП имеет экономическое, политическое, социальное (в узком смысле), нравственное, юридическое и другое содержание, поскольку в ней выражены определенные экономические, политические, социальные, национальные и иные интересы.

Конституирующими же элементами содержания ПТД выступают ее объекты, субъекты и участники, правообразующие (изменяющие, отменяющие и т.п.) действия и операции, правотворческая техника, тактика и стратегия, соответствующие результаты.

Объект ПТП – это то, на что направлены действия ее субъектов и участников. Общим объектом являются те или иные общественные отношения, подлежащие нормативно-правовому регулированию. В качестве конкретных объектов могут выступать отдельные типы, виды и подвиды общественных отношений.

Субъекты и участники выступают в качестве “носителей” ПТП. Субъект – обязательный, основной, ведущий носитель, “центр управления” правотворчеством, без которого оно немыслимо. Им является конкретный правотворческий орган (должностное лицо), которое в пределах своей компетенции издает, изменяет или отменяет нормативно-правовые предписания.

Участники ПТП – это отдельные лица, их объединения (социальные группы и т.п.) и организации (политические партии и т.п.), которые так или иначе содействуют правотворческим органам при подготовке проекта нормативного акта, его обсуждении, доработке и т.д. Так, субъектами ПТД при издании нового ГК РФ являлись Федеральное Собрание РФ и Президент РФ. Научно-исследовательские организации, юридические факультеты вузов, отдельные юристы (ученые и практики) выступали в качестве участников данной ПТП.

Конкретные лица, осуществляющие ПТД, должны иметь как правовую, так и иную специальную подготовку в конкретной области экологии, экономики, административного строительства и т.п., знать современные методы управления, хозяйствования, уметь аккумулировать и выражать общественное мнение, накопленный правотворческий опыт. Особое внимание заслуживают вопросы юридического профессионализма субъектов ПТП.

Правотворческие действия и операции образуют динамичную сторону ПТП. Правотворческие действия представляют собой внешне выраженные, социально-преобразующие и имеющие определенное значение для правопроектной деятельности акты (например, уточнение названия проекта нормативного акта). Совокупность взаимосвязанных между собой правотворческих действий, объединенных локальной целью, составляют операцию (например, обсуждение проекта нормативного акта в одном из комитетов Государственной Думы РФ).

В содержании любой ПТП существенную роль играет правотворческая техника. Поэтому не удивительно, что ей уделяется большое внимание в юридической науке (библиографию по данному вопросу см. [30, 31, 32]).

Под правотворческой техникой обычно понимают совокупность (систему) средств, приемов, правил и методик, используемых при подготовке, издании и опубликовании нормативных актов (см., например [20. С. 123 и след.; 33. С. 5 и след.]). Практически никто из отечественных и зарубежных авторов не выделяет такой элемент правотворчества, как правотворческую тактику.

Не имея возможности подробнее остановиться на природе указанных элементов ПТП, хотелось бы отметить следующее. Содержание правотворческой техники составляет совокупность средств, с помощью которых правотворческий орган осуществляет разработку, издание и опубликование нормативных актов, достигает необходимых целей и результатов. Эти средства – инструментальная часть (техника) ПТД. Они могут быть разделены на общесоциальные, специально-юридические и технические.

К общесоциальным следует отнести язык (отечественный и иностранный), выражающие его знаки и языковые единицы (слова, словосочетания, предложения, графические конструкции и т.п.), общеупотребляемые термины, а также понятия, научные категории и законы, социальные нормы и т.д.

Специально-юридические средства – это юридические понятия, термины, конструкции, нормативно-правовые предписания, категории и научные законы, выработанные в процессе развития ПСО, ПТП и юриспруденции.

При подготовке проектов нормативных актов, в ходе их доработки, при принятии решения по проекту, обнародовании нормативного акта, накоплении и хранении правотворческого опыта широкое применение в настоящее время находят технические (приборы и инструменты) средства: множительная и телевизионная техника, компьютеры и т.д.

Одни и те же средства могут быть использованы в правотворчестве по-разному, различными способами и с помощью разной методики. Так, компьютеры применяются и при корректировке текста нормативного акта, и при голосовании, и как “накопители” правотворческого опыта. Способы – это конкретные пути достижения намеченных целей и результатов с помощью конкретных средств и при наличии соответствующих условий и предпосылок ПТП. Интегрированные в единое целое родственные способы образуют важную часть правотворческой тактики. В последнюю, кроме того, включаются научно разработанные основы организации и планирования ПТД, развития и совершенствования законодательства. Деятельность по планированию ПТП складывается из разработки и утверждения перспективных и текущих планов издания нормативных актов, установления очередности и последовательности их подготовки и принятия, планирования подготовки конкретного нормативного правового акта, планирования мероприятий для конкретного этапа деятельности (подготовка текста проекта, направление проекта в соответствующий комитет, систематизация поступающих предложений в комиссию и т.п.).

Под правотворческой тактикой в самом широком смысле следует понимать искусство правильно и грамотно управлять участниками ПТП, оптимально организовывать их действия, наиболее целесообразно использовать имеющиеся средства для вынесения эффективного правотворческого решения и достижения поставленных целей (частных и промежуточных, ближайших и второстепенных и т.п.). Когда же речь идет о достижении главных, наиболее существенных, окончательных задач и целей правотворчества, то в данном случае имеется в виду правотворческая стратегия.

Исследование проблем правотворческой техники, тактики и стратегии, составляющих важную часть правотворческой технологии, в настоящее время имеет не только теоретическое, но и большое практически-прикладное значение (см. [32. Т. 1. С. 24-31; 127]).

Результат воплощает в себе итог конкретной ПТД. Условно его можно рассматривать в юридическом аспекте (уточнение, расширение или сужение сферы правового регулирования путем издания новых, изменения или отмены действующих нормативно-правовых предписаний и закрепление решения в соответствующем нормативном правовом акте), либо в общесоциальном плане (внесение изменений в экономическую, политическую, духовную жизнь общества).

Вторым основным компонентом содержания ПТП наряду с ПТД является правотворческий опыт, который может отражать как совокупный итог достаточно длительной и многолетней ПТД (например, развития конституционного правотворчества в России), так и отдельные ее моменты (например, некоторые аспекты ПТД, связанные с обнародованием законов в постсоветский период развития общества).

Правотворческий опыт также имеет свою структуру. Составными его элементами являются правотворческие образцы, типовые положения, то есть такие достаточно устоявшиеся, выработанные в ходе многолетней правотворческой деятельности предписания общего характера, которые аккумулируют социально-ценные и прогрессивные ее фрагменты. Они вырабатываются в процессе предпроектной и проектной деятельности, подготовки и принятия конституционных и обычных законов, разнообразных подзаконных нормативных актов.

Формы правотворческой практики – это способы организации и внешнего выражения ее содержания. “Forma legalis forma essentialis” (“юридическая форма есть существенная форма”), – говорили древние. Целесообразно выделять внутреннюю и внешнюю формы ПТП. В качестве внешней формы выступают разнообразные акты-документы (нормативные акты и договоры, докладные записки и предложения, проекты и т.п.), внешне закрепляющие правотворческие действия (решения, нормативно-правовые предписания и правотворческий опыт).

К внутренней форме, то есть к способу организации и внутренней связи элементов содержания, относится процедурно-процессуальная форма ПТП. Научно обоснованный и правильно организованный правотворческий процесс, отмечает А.С. Пиголкин, создает предпосылки для выработки наиболее совершенных по содержанию и форме правовых предписаний, соответствующих назревшим потребностям развития общества [34. С. 84-85].

Правотворческая процессуальная форма включает в себя определенные процессуальные стадии, производства и режимы. Правотворческие стадии – это урегулированные процессуальными нормами (обычаями, традициями и т.п.), относительно обособленные во времени и пространстве, совершаемые в определенной последовательности правотворческие действия (операции), которые связаны с подготовкой, принятием и опубликованием нормативных актов. Каждая стадия представляет самостоятельный этап (фазу) ПТД. В отечественной науке выделяются самые разнообразные стадии правотворчества (см., например, [19. С. 223-231; 20. С. 123; 21. С. 149-228; 34]). В целом же все они могут быть сведены к следующим видам.

1. К первой стадии относится принятие решения компетентным органом о необходимости подготовки проекта нормативного акта, его издания, включения в план работы и т.п. В содержании указанной стадии (либо в качестве самостоятельной) рассматривается стадия правотворческой инициативы. Ее суть заключается во внесении в компетентный орган подготовленного проекта нормативного акта или предложения об издании нормативного акта. Данная инициатива предполагает юридическую обязанность управомоченного на издание нормативного правового акта органа (должностного лица) рассмотреть поступившее предложение или проект.

2. Следующей является стадия разработки нормативного акта. Она включает предварительную работу (изучение общественного мнения, действующего законодательства, социальной “данности”, опыта других стран и т.д.), предшествующую составлению текста проекта; подготовку первоначального текста проекта; его предварительное обсуждение и уточнение; проведение экспертной оценки, внесение проекта в повестку дня заседания и т.п.

3. Окончательное обсуждение проекта нормативного акта в компетентном органе составляет самостоятельную стадию ПТП. Здесь уже происходит заслушивание докладов и содокладов по проекту, а также предложений, замечаний, поправок и т.п.

4. Важной стадией ПТД является принятие решения по проекту. Проект может быть отклонен, принят за основу в первом (втором, третьем и т.п.) чтении или утвержден. Принятие решения осуществляется с помощью разнообразных способов голосования.

5. Заключительной стадией является официальное обнародование (оглашение, опубликование, доведение до адресатов в форме рассылки и т.п.) правотворческого решения (проект отклонен, принят, утвержден и подписан).

С обнародованием нормативных актов связаны вопросы введения их в действие и вступления в юридическую силу (non obligat lex nisi promulgata – закон не обязывает, если он не обнародован). В соответствии с п. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В настоящее время на федеральном уровне порядок обнародования принятых нормативных актов регулируется ФЗ от 14 июня 1994 г. “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания” (в ред. ФЗ от 22.10.1999 г. № 185-ФЗ), указом Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 г. “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти” (в ред. указов Президента РФ от 16.05.1997 г. № 490, от 13.08.1998 г. № 963).

ФКЗ, ФЗ подлежат опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации. Официальным опубликованием ФКЗ, ФЗ, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в “Российской газете” или “Собрании законодательства РФ”.

ФКЗ, ФЗ, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до общего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Указанные акты могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

В отмеченных выше указах Президента РФ подчеркивается, что все ФЗ, кроме того, передаются для внесения в эталонный банк правовой информации Научно-технического центра правовой информации “Система”. Тексты ФЗ, акты Президента РФ и Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде Научно-техническим центром правовой информации “Система”, являются официальными.

Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию (кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера) в “Российской газете” и “Собрании законодательства РФ” в течение десяти дней после дня их подписания. Они могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, организациям, переданы по каналам связи.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию (кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера) в газете “Российские вести” в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в “Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти”. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде Научно-техническим центром правовой информации “Система”.

Порядок обнародования нормативных актов субъектов федерации регулируется, как правило, специальными законами (см., например, закон Ярославской области “О правовых актах Ярославской области” от 27 февраля 2001 г. в ред. от 03.07.2002 г. № 56-з).

Кроме стадий в теоретическом и практическом плане во внутренней форме ПТП важно обособить процессуальные производства. Можно, например, выделить процессуальные производства по: а) принятию и пересмотру (внесению поправок) конституции (конституционное производство); б) подготовке, обсуждению, изданию и опубликованию федеральных законов (законодательное федеральное производство); в) изданию указов Президента РФ («указное» производство); г) подготовке и принятию правительственных нормативных правовых актов; д) изданию нормативных актов федеральными органами исполнительной власти (ведомственное производство); е) принятию уставов и законов субъектами Федерации; ж) изданию нормативных актов исполнительными органами государственной власти (губернаторами, правительствами и т.п.) субъектов Федерации; з) принятию нормативных актов органами местного самоуправления; и) изданию локальных нормативных актов.

Все производства, начиная с издания указов Президента РФ (“в”) и кончая локальным правотворчеством (“и”), относятся к подзаконным. Причем каждое процессуальное производство характеризуется специфическим составом субъектов и участников ПТП, системой правовых связей и отношений между ними, особенностью процессуальных действий, стратегии, тактики и техники, формами внешнего выражения и официального закрепления правотворческих решений.

Система процессуальных нормативно-правовых предписаний, соответствующих гарантий, ресурсов (финансовых, информационных, людских и т.п.), а также организационных и юридических мероприятий, направленных на их реализацию, составляет определенный процессуальный режим. Так, в соответствии со ст. 163 Конституции (Основного Закона) Эстонской Республики Конституция может быть изменена (конституционное производство) законом, принятым: 1) в результате референдума (один процессуальный режим); 2) двумя подряд составами Государственного собрания (другой процессуальный режим); 3) Государственным собранием в качестве срочного вопроса (третий процессуальный режим). Законопроект об изменении Конституции рассматривается Государственным собранием в трех чтениях, причем между первым и вторым чтением должен быть перерыв не менее одного месяца. Порядок изменения конституции решается в конечном счете в ходе третьего чтения.

Законотворческая практика на федеральном уровне в России регулируется ст. 84, 104-108 и др. Конституции РФ, а также Регламентами палат Федерального Собрания РФ.

Структура ПТП – это не только состав определенных элементов ее содержания и формы. Единство, цельность и взаимообусловленность всех ее компонентов детерминируется генетическими (социальным субстратом, “данностью” права) и функциональными (связь средств и способов деятельности), внутренними (взаимодействие между субъектами ПТП) и внешними (политическими, религиозными и т.п.) факторами, правовыми (материальными и процессуальными) и неправовыми связями и отношениями, которые обеспечивают нормальный правотворческий процесс, взаимный обмен правотворческим опытом и результатами ПТД, контроль, взаимопомощь в реализации правотворческих функций. В этом легко убедиться, если рассмотреть, например, взаимодействие процесса законотворчества Государственной Думы РФ, Совета Федерации РФ и Президента РФ.

Главное место среди этих связей и отношений занимают правотворческие материальные и процессуальные отношения, которые в силу своей нормативной заданности, персонифицированности и гарантированности определяют конкретную направленность правотворческих действий субъектов и участников, позволяют в каждой конкретной социально-правовой ситуации устанавливать индивидуализированные полномочия и обязанности, меры по их реализации.

Дата добавления: 2014-12-07