Система органов местного самоуправления

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. органами местного самоуправления являются избираемые непосред­ственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными пол­номочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно ст. 34 этого Закона систему органов местного самоуправ­ления составляют представительный орган муниципального образова­ния, глава муниципального образования, местная администрация (ис­полнительно-распорядительный орган муниципального образова­ния), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем подчеркивается, что обязатель­ным является наличие не только представительного органа местного самоуправления, выбранного населением, но также и главы муници­пального образования и местной администрации.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подот­четность, подконтрольность органов местного самоуправления, а так­же иные вопросы организации и деятельности указанных органов оп­ределяются уставом муниципального образования.

Органы и должностные лица местного самоуправления, не являясь составной частью системы органов государственной власти, представ­ляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти. Они осуществляют деятельность, которая носит властный характер. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории муниципального образования для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Исходя из смысла Закона о местном самоуправлении в Российской Федерации, можно выделить следующие признаки органов местного самоуправления:

1) наделение полномочиями по решению вопросов местного зна­чения;

2) запрет на включение органов местного самоуправления в систе­му органов государственной власти;

3) обязательность формирования органов местного самоуправле­ния населением или его представителями;

4) обладание правом издания нормативных муниципальных актов. Органы местного самоуправления можно классифицировать по различным критериям[404].

По способу образования органы местного самоуправления могут быть разделены на выборные и иные.

По специфике выполняемых функций органы местного само­управления подразделяются на представительные и исполнительно-распорядительные.

По назначению органы местного самоуправления можно класси­фицировать как органы общей и специальной компетенции. Под органа­ми общей компетенции понимаются те, деятельность которых распро­страняется на все сферы местного самоуправления, а под органами специальной компетенции – «отраслевые» органы, занимающиеся уз­ким направлением деятельности местного самоуправления.

По способу принятия решений органы местного самоуправления классифицируются на коллегиальные, единоначальные и смешанные.

Коллегиальные органы – это организационно и юридически объе­диненные группы лиц, которым принадлежит приоритет принятия ре­шений по всем вопросам компетенции данных органов.

Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю.

Органы, где единоначалие сочетается с коллегиальностью, являют­ся смешанными. Их отличает всестороннее и квалифицированное кол­легиальное обсуждение и решение стратегических и оперативных во­просов, но единоличное проведение принятых решений в жизнь руко­водителем соответствующего органа.

Представительный орган муниципального образования – это вы­борный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, дей­ствующие на территории муниципального образования[405].

Представительные органы являются ведущими в структуре органов местного самоуправления. Их роль обусловлена тем, что депутаты из­бираются непосредственно членами местного сообщества на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голо­совании. Представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования, придают ей общеобязательный харак­тер и осуществляют от его имени власть. Им подконтрольна деятель­ность всех других органов и должностных лиц местного самоуправле­ния, подотчетны глава муниципального образования и другие должно­стные лица.

В соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ в уставе муниципального образования должны быть определены наименование, полномочия, структура и численность представитель­ного органа, а также порядок его формирования, срок полномочий де­путатов, порядок принятия и вступления в силу нормативных право­вых актов, статус и социальные гарантии депутатов, основания, поря­док отзыва и прекращения полномочий депутатов, порядок выраже­ния населением недоверия представительному органу.

Все это предполагает многообразие форм, обилие терминологии и методов в организации представительных органов и их деятельности. Внешне это выглядит чрезвычайно демократично, но на практике соз­дает немало трудностей и путаницы.

Определение конкретного срока полномочий органов местного са­моуправления относится к прерогативе законодателя субъекта РФ и находит отражение в уставе муниципального образования. Срок пол­номочий представительных органов местного самоуправления разли­чен: в большинстве субъектов РФ – четыре года, в ряде поселений – два года (республика Мордовия, Приморский край, Владимирская, Иркутская, Камчатская, Псковская и Тверская области, Корякский ав­тономный округ), а в некоторых территориях (Республика Татарстан, Ставропольский край и Тверская область) – пять лет.

Если же устав муниципального образования не принят, не вступил в силу либо им не установлен срок полномочий депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, то соответствующий срок полномочий определяется решением суда на основании нормативных правовых актов, в соответствии с которыми по решению суда будут проводиться выборы.

В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г. наименование органов местного самоуправления устанавливается законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных тра­диций.

Численный состав представительных органов определяется населе­нием самостоятельно в уставе муниципального образования. К сожа­лению, численный состав представительных органов местного само­управления не всегда оптимален. Бывает число депутатов слишком ве­лико или слишком мало. Чтобы избежать этих крайностей, Федераль­ный закон 2003 г. выработал критерии численности депутатов представительного органа муниципального образования в зависимо­сти от численности населения.

Представительные органы не формируются, если численность жи­телей поселения, обладающих избирательным правом, менее 100 чело­век. В этом случае полномочия представительного органа осуществля­ются сходом.

Численность депутатов представительного органа не может быть менее:

7 человек – при численности населения менее 1 тыс. человек;

10 человек – при численности населения от 1 до 10 тыс. человек;

15 человек – при численности населения от 10 до 30 тыс. человек;

20 человек – при численности населения от 30 до 100 тыс. человек;

25 человек – при численности населения от 100 до 500 тыс. че­ловек;

35 человек – при численности населения свыше 500 тыс. человек.

Новеллой Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. является способ формирования представительного органа. Так, пред­ставительный орган муниципального образования может не только из­бираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, но и вправе состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального рай­она, из депутатов представительных органов указанных поселений, из­бираемых депутатами этих органов из своего состава.

Представительный орган муниципального образования наделяется исключительной компетенцией, которая не может передаваться дру­гим органам. Так, только представительный орган вправе:

принимать устав муниципального образования, изменения и до­полнения устава;

утверждать местный бюджет и отчет о его исполнении;

принимать планы и программы развития муниципального образо­вания и утверждать отчеты об их исполнении;

устанавливать, изменять и отменять местные налоги и сборы;

решать принципиальные вопросы, связанные с управлением и рас­поряжением муниципальным имуществом, находящимся в муници­пальной собственности;

определять порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;

определять порядок участия муниципального образования в орга­низациях межмуниципального сотрудничества;

решать вопросы материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

контролировать от имени населения деятельность других органов и должностных лиц местного самоуправления.

Перечисленные полномочия представительных органов – это ми­нимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей, установленный на федеральном уровне. В конституциях (уставах), за­конах субъектов РФ,уставах муниципальных образований полномо­чия представительных органов местного самоуправления могут быть расширены.

Свои полномочия представительный орган местного самоуправле­ния осуществляет в различных организационно-правовых формах. Примером являются сессии и заседания.

Основной формой является сессия, на которой решаются вопросы, отнесенные к ведению представительного органа местного самоуправ­ления законодательством и уставом муниципального образования.

Периодичность и порядок проведения сессий должны быть опреде­лены в уставе муниципального образования. Во многих муниципаль­ных образованиях установлено, что сессии проводятся по мере необхо­димости, но не реже четырех раз в год. Предусмотрена возможность со­зыва внеочередных сессий по инициативе 1/3 общего числа депутатов, либо одной из постоянных комиссий, либо главы муниципального об­разования, либо инициативной группы граждан местного сообщества в установленном уставом количестве. В этом случае инициаторы долж­ны направить председателю представительного органа обращение с обоснованием необходимости созыва внеочередной сессии, а также представить проекты решений по предлагаемым вопросам. Председа­тель представительного органа при соблюдении этих условий должен созвать внеочередную сессию в сроки, установленные уставом, а в осо­бо срочных случаях – безотлагательно.

О времени созыва и месте проведения очередных сессий, а также вопросах, выносимых на рассмотрение сессии, председатель представительного органа должен сообщать депутатам и доводить до сведения населения заблаговременно, не позднее чем за семь дней до сессии. Сессия признается правомочной, если на ней присутствует не ме­нее двух третей числа депутатов, установленного для данного предста­вительного органа.

Сессии, как правило, являются открытыми. В их работе в качестве наблюдателей могут принимать участие все желающие из числа членов местного сообщества. Открытость деятельности представительного ор­гана также выражается в доступности ознакомления для членов местно­го сообщества с протоколами его заседаний и другими документами.

Помимо возможности наблюдать за работой сессии регламентом предусматривается правило, в соответствии с которым с согласия либо по приглашению представительного органа в его работе могут прини­мать участие должностные лица местного самоуправления, руководи­тели общественных объединений и трудовых коллективов, специати-сты, руководители органов территориального общественного само­управления. Они вправе в установленном порядке выступать во время заседания и вносить свои предложения.

Порядок подготовки и проведения сессии детально регулируется в регламенте представительного органа, что способствует организован­ности и четкости в его работе, соблюдению необходимой культуры.

Каждый депутат представительного органа муниципального обра­зования представляет интересы населения того избирательного округа, от которого он избран. В связи с этим решение принимается предста­вительным органом муниципального образования с учетом мнения ка­ждого депутата в коллегиальном порядке. Коллегиальность – непре­менное условие деятельности выборного представительного органа. Смысл коллегиальности – в нахождении наиболее верного решения, которое нередко отражает разные точки зрения, компромисс между разными группами избирателей, имеющих своих представителей в му­ниципальном органе.

Практика показывает, что эффективность деятельности представи­тельного органа значительно возрастает, если из числа депутатов обра­зуются постоянные комиссии. Они создаются, как правило, для пред­варительного рассмотрения и подготовки вопросов на сессию, для со­действия проведению в жизнь принимаемых решений и действующего законодательства, для контроля за деятельностью органов местного са­моуправления и их должностных лиц.

О ходе работы сессии и принятых на ней решениях население долж­но извещаться через имеющиеся средства информации оперативно, не позднее чем в определенные уставом сроки.

Важное значение для плодотворной деятельности представитель­ного органа имеет четко определенный статус депутата. Ряд важных положений содержит ст. 40 Федерального закона «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, депутату представительного органа местного самоуправления га­рантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуще­ствления полномочий, защита прав, чести и достоинства. Срок полно­мочий депутата не может быть менее двух и более пяти лет, а установ­ленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий. Полномочия депутата начинаются со дня его из­брания и прекращаются с момента начала работы представительного органа муниципального образования нового состава. Депутаты пред­ставительного органа местного самоуправления не могут быть задер­жаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства и работы, арестованы, при­влечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъек­та РФ.

В Федеральном законе 2003 г. содержится еще одна важная гаран­тия, обеспечивающая свободу и гласность деятельности депутата пред­ставительного органа. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, пози­цию, высказанную при голосовании, и другие действия, соответствую­щие статусу депутата. При этом указанная гарантия распространяется на депутата представительного органа муниципального образования не только в период депутатских полномочий, но и после истечения их срока. Данное положение не распространяется на депутата, которым были допущены публичные оскорбления, клевета и иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законода­тельством.

Закон содержит положение, согласно которому депутаты предста­вительного органа местного самоуправления работают, как правило, на не постоянной основе. На постоянной основе могут работать не бо­лее 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представи­тельного органа менее 10 человек – один депутат.

Законом предусмотрена также возможность досрочного прекраще­ния полномочий представительного органа муниципального образо­вания. Независимо от порядка формирования его полномочия могут быть прекращены досрочно в следующих случаях:

роспуска на основании закона субъекта РФ;

принятия решения о самороспуске;

вступления в силу решения суда субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов, в том числе в связи со сложением депутата­ми своих полномочий;

в случае преобразования муниципального образования.

Основанием роспуска представительного органа местного само­управления является принятие им муниципального правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, конститу­ции (уставу) и законам субъекта РФ, уставу муниципального образова­ния. При этом факт несоответствия должен быть установлен судом, в течение трех месяцев со дня вступления в силу судебного решения представительный орган муниципального образования обязан при­нять в пределах своих полномочий меры по исполнению данного су­дебного решения, в том числе отменить соответствующий норматив­ный правовой акт. Если в течение указанного срока представительный орган муници­пального образования не принял необходимых мер, высшее должност­ное лицо субъекта РФ в течение месяца вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона о роспуске представительного органа муниципального образо­вания. Полномочия представительного органа муниципального образова­ния прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Россий­ской федерации о его роспуске.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае прекращения полномочий представительного органа му­ниципального образования, состоящего из депутатов, избранных насе­лением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня всту­пления в силу решения о досрочном прекращении полномочий прово­дятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования.

В случае прекращения полномочий представительного органа му­ниципального образования, сформированного из депутатов, делеги­рующие их представительные органы обязаны в течение одного меся­ца избрать других депутатов.

В структуре органов местного самоуправления уставом муници­пального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, возглав­ляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования. Из этого опре­деления следует, что глава муниципального образования является выс­шим должностным лицом муниципального образования.

Выборы глав муниципальных образований отличаются разнообра­зием. Закон 2003 г. позволяет населению самостоятельно определять порядок формирования органов местного самоуправления. Так, в со­ответствии с уставом муниципального образования глава муниципаль­ного образования может:

избираться непосредственно населением на муниципальных вы­борах;

избираться из состава представительного органа. В настоящее время примерно в одной трети субъектов РФ главы всех или большей части местных сообществ избраны из состава депута­тов представительных органов. Более чем в 3000 муниципальных обра­зованиях 37 субъектов РФ избранный населением глава местной адми­нистрации одновременно входит в состав представительного органа и наделен правом председательствовать на его заседаниях. И только в 171 муниципальном образовании восьми субъектов РФ должностные лица местного самоуправления работают по контракту.

В подавляющем большинстве субъектов РФ (в 59 из 89) выборы глав муниципального образования проводили населением непосредст­венно[406].

Во всех муниципальных образованиях Саратовской области главы муниципальных образований избирались депутатами из состава пред­ставительного органа местного самоуправления, то есть путем косвен­ных выборов.

Закон устанавливает запрет на совмещение двух должностей: глава муниципального образования не может быть одновременно председа­телем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации, т. е. возглавлять исполнительно-распорядительный орган.

При этом закон предоставляет выбор главе муниципального обра­зования, избранному непосредственно населением. Такой глава муни­ципального образования вправе входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и быть его председателем либо воз­главить местную администрацию. Если же глава муниципального об­разования избран представительным органом муниципального обра­зования из своего состава, то он вправе быть только председателем это­го представительного органа.

Примечательно, что эти ограничения не распространяются на по­селения с численностью жителей менее 1 тыс. человек. Здесь глава му­ниципального образования независимо от способа избрания может быть председателем представительного органа муниципального обра­зования и главой местной администрации.

В Законе определяются причины досрочного прекращения пол­номочий главы муниципального образования, к которым отне­сены:

добровольная отставка;

отрешение от должности;

отзыв избирателями;

вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

утрата российского гражданства;

выезд на постоянное место жительства за пределы Российской Фе­дерации;

смерть или признание судом безвестно отсутствующим или объяв­ления умершим;

признание судом недееспособным или ограниченно дееспо­собным;

установленная в судебном порядке стойкая неспособность по со­стоянию здоровья осуществлять свои полномочия.

Закон о местном самоуправлении предусматривает еще один орган местного самоуправления – местную администрацию (исполнитель­но-распорядительный орган).

Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления создаются для оперативного управления определенными сферами хозяйственной, социально-культурной и правоохранительной дея­тельности или для осуществления координационно-регулирующей и контролирующей деятельности в отношении органов, предприятий, учреждений, организаций и лиц, им не подчиненных.

Местной администрацией руководит глава местной администра­ции на принципах единоначалия и несет ответственность за надлежа­щее осуществление своих полномочий.

В соответствии с новым федеральным законом главой местной ад­министрации может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на эту должность по контракту, заключенному по результатам конкурса. Условия контракта, порядок проведения кон­курса для главы местной администрации, общее число членов кон­курсной комиссии утверждаются представительным органом соответ­ствующего муниципального образования.

Контракт с главой местной администрации заключает глава муни­ципального образования.

Структура местной администрации утверждается представитель­ным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы ме­стной администрации.

Глава местной администрации назначает своих заместителей либо самостоятельно, либо с согласия (утверждения) представительного ор­гана местного самоуправления. Вопрос этот решается в уставе муници­пального образования.

Заместители главы администрации выполняют функции в соответ­ствии с распределением обязанностей, установленным руководителем администрации либо по его представлению представительным орга­ном. В случае отсутствия руководителя администрации или невозмож­ности выполнения им своих обязанностей, его полномочия осуществ­ляет первый заместитель.

В структуру местной администрации могут входить департаменты, управления, комитеты, отделы, сектора, отличающиеся друг от друга масштабом выполняемых функций в различных отраслях и сферах управления.

Количество создаваемых структурных подразделений в местной ад­министрации, их функции зависят от уровня муниципального образо­вания, особенностей его экономики, численности жителей и других обстоятельств[407].

В районах и крупных городах действуют структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами народного образования, здравоохранения, социальной защиты населения, жилищно-комму­нального хозяйства, строительства, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, культуры, потребительского рын­ка и услуг, финансов, управления муниципальной собственностью, ох­раны природы, земельных ресурсов и землеустройства и т. д.

В небольших муниципальных образованиях структурные подразде­ления местных администраций не образуются. Все функции исполни­тельно-распорядительного органа осуществляют руководитель мест­ной администрации и его заместители с работниками аппарата.

Согласно Закону помимо представительного органа муниципаль­ного образования, главы муниципального образования, местной адми­нистрации и её главы на муниципальном уровне образуются контроль­ный орган муниципального образования, избирательная комиссия му­ниципального образования и иные органы.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного поряд­ка подготовки проекта бюджета, отчета о его исполнении, а также для контроля за соблюдением установленного порядка управления и рас­поряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственно­сти. Результаты проверок контрольного органа муниципального обра­зования подлежат опубликованию.

Закон предусматривает два способа формирования контрольного органа муниципального образования: на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования. Спо­соб и порядок формирования контрольного органа определяется в ус­таве муниципального образования.

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референ­дума, голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения гра­ниц муниципального образования.

Кроме названных органов, осуществляющих распорядительную, исполнительную и контрольную деятельность на основе единонача­лия, действуют органы со статусом комиссии, которые принимают ре­шения коллегиально. Например, комиссия по делам несовершенно­летних, административная комиссия, комиссия по улучшению положения женщин, семьи и детей, комиссия по рациональному ис­пользованию нежилых помещений на территории муниципального образования и иные комиссии[408].

От них следует отличать органы с совещательными полномочия­ми, создаваемые при главах местных администраций. Это коллегии, научно-методические, научно-технические, экспертные и иные сове­ты. Некоторые главы администраций согласно уставу вправе созы­вать совет директоров предприятий для рассмотрения и обсуждения вопросов социально-экономического развития муниципального об­разования.

Дата добавления: 2014-12-27