Управления развитием территорий

Современная российская практика программно-целевого

Анализ современной российской практики применения программно-целевого управления развитием муниципальных образований должен охватывать не только местный, но и региональный уровень, поскольку реализация программ развития субъектов РФ непосредственно связана с изменениями в ресурсной базе, количественных и качественных характеристиках процессов и результатов социально-экономического развития местных сообществ.

В оценке разрабатываемых целевых региональных программ следует отметить их дифференциацию по уровням территориального управления и масштабам реализации. В соответствии с названными критериями выделяются:

1. Региональные программы общефедерального значения, относящиеся к территории нескольких или практически всех крупных экономических районов России (программы “Малочисленные народы Севера”, “Миграции”, “Чернобыль” и др.).

Эти программы разрабатываются и реализуются в основном на уровне федеральных органов государственной власти с привлечением в ряде случаев администраций регионов.

Целью этих программ является обеспечение неотложных федеральных нужд и преодоление крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение программ ложится на федеральные органы власти.

2. Региональные программы крупного межрайонного значения, реализуемые на территории одного крупного или двух-трех смежных экономических районов России (программы “Возрождение Волги”, “Каспий”, “Освоение Нижнего Приангарья” и др.).

Программы разрабатываются и осуществляются на уровне федеральных органов государственной власти с более активным привлечением администраций субъектов Российской Федерации.

Целью этих программ является обеспечение приоритетных федеральных и региональных (на уровне субъектов Федерации) нужд и преодоление крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на федеральные и региональные органы государственной власти.

3. Региональные программы развития субъектов Российской Федерации, реализуемые на территории одного субъекта Федерации. Они разрабатываются и реализуются в основном на уровне администраций субъектов Федерации.

Целью программ является обеспечение неотложных государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, преодоление региональных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на региональные органы государственной власти при сохранении полной ответственности за федеральными органами, выполняющими функции государственных заказчиков.

4. Региональные межмуниципальные программы, осуществляемые на территории одного или нескольких экономических подрайонов внутри субъекта Российской Федерации, а также на территории нескольких муниципальных образований (программы “Кавказские Минеральные Воды”, “Курилы”, “Краснодарское водохранилище”).

Программы разрабатываются и реализуются на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций, а в тех случаях, когда решается крупная региональная проблема значительного общероссийского значения, — с участием федеральных органов власти (последнее относится, например, к программе “Курилы”, реализация которой имеет большое геостратегическое значение).

Целью программ является обеспечение приоритетных федеральных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и муниципальных нужд, преодоление региональных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на федеральные, региональные и муниципальные органы власти.

5. Региональные (локальные) программы развития муниципальных образований, реализуемые на территории одного муниципального образования (программы по сохранению исторической части г. Санкт-Петербурга, оздоровлению экологической обстановки городов Череповец, Чапаевск, Нижний Тагил, Братск и др.).

Программы разрабатываются и реализуются на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций. Целью программ является обеспечение неотложных муниципальных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, преодоление локальных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на муниципальные, региональные и федеральные органы власти.

Рассмотренное распределение действующих программ отражает масштабность решаемых в них проблем в соответствии с возникающими федеральными, региональными и муниципальными нуждами.

Акцентируя внимание на роли федерального центра в развитии регионов и муниципальных образований, В.Я.Любовный предлагает следующую типологию целевых программ регионального профиля:

1. Федеральные программы социально-экономического развития регионов. Данный тип программ носит наиболее массовый характер. По набору поставленных и решаемых в программе региональных проблем в ней чаще всего рассматриваются вопросы комплексного социально-экономического развития региона, формирования прогрессивной структуры экономики.

В связи с тем, что в данных программах в большинстве случаев приводится очень широкий набор узловых проблем от развития топливно-энергетического комплекса до социального развития села, они оказываются практически мало реализуемыми.

Так, в число этих проблем обычно включаются проблемы развития крупных межотраслевых комплексов (ТЭК, АПК, ЛПК, ВПК и др.), ведущих отраслей промышленности и сельского хозяйства, социальной сферы. В то же время недостаточное внимание в них уделяется мероприятиям по усилению вклада региона в обеспечение федеральных государственных нужд, экономического роста страны.

2. Федеральные программы социально-экономического развития городов.Данные программы менее многочисленны, чем предыдущий тип программ.

Они связаны с решением какой-либо федеральной проблемы (например, развитие города-курорта Сочи, рекреационного района Кавказских Минеральных Вод, реконструкция исторической застройки городов России).

3. Федеральные программы социально-экологической реабилитации регионов(чаще всего уровня субъекта Федерации). Большинство экологических программ носит непосредственно региональный характер.

Они связаны с решением проблем оздоровления окружающей среды, социально-экологической реабилитации территории, а потому экономический и социально-экологический эффект от реализации этих программ, как и по программам социально-экономического развития регионов, имеет комплексный характер.

4. Федеральные программы социально-экологической реабилитации городов. Данные программы даже более многочисленны, чем предыдущий тип экологических программ.

Они реализуются по городам, где сложилась наиболее острая экологическая ситуация, высока степень загрязненности атмосферного воздуха и водных источников, что ведет к повышенной заболеваемости населения.

Отметим, что с учетом приватизации и акционирования большинства предприятий-загрязнителей окружающей среды, ответственность за неблагоприятную экологическую обстановку в городах оправданно постепенно перекладывать с федерального уровня на уровень компаний, которым принадлежат данные предприятия и которые обязаны принимать активное долевое участие в финансировании соответствующих программ. Поэтому указанные программы должны носить уже не федеральный, а региональный и даже муниципальный характер.

5. Федеральные программы возрождения народов России. Данные программы в основном связаны с реабилитацией репрессированных народов (российских немцев, калмыков, балкарцев) или с поддержкой развития экономики и социальной сферы малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

По набору программных мероприятий они приближаются к типу федеральных программ социально-экономического развития регионов (за исключением программы возрождения российских немцев, где социально-экономические проблемы жизнедеятельности немцев рассматриваются применительно к местам их компактного проживания).

В этих программах большое внимание уделяется вопросам развития социальной сферы и сохранения национальных культурных и трудовых навыков.

6. Федеральные программы по решению неотложных вопросов развития социальной сферы. В их числе “Дети Севера”, “Дети Чернобыля”, федеральная миграционная программа, программы развития рекреационных и туристических районов общефедерального значения.

Очевидно, что наиболее разнообразно эти программы представлены на муниципальном и региональном уровнях.

7. Федеральные программы по ликвидации последствий аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций. Из большинство связано с ликвидацией радиационного загрязнения территорий, восстановлением объектов производственной и инженерной инфраструктур, проведением мер по реабилитации населения от поражения радиацией, от разрушительных последствий землетрясений, селей, наводнений, иных природных катастроф, а также от последствий техногенных аварий и катастроф и др.

8. Федеральные инновационные программы. Эти программы связаны с разработкой и внедрением новейших научно-технических разработок в промышленность и сельское хозяйство конкретных территорий района, города (наукограда); с развитием наукоемких производств на основе использования уникальных сырьевых ресурсов района.

П.Бурак классифицирует региональные программы по их статусу, функциональной направленности и срокам реализации.

По статусу они выделяет программы:

а) межрегиональные, в которых принимают участие несколько территориально-административных образований;

б) региональные, то есть осуществляемые силами одного территориально-административного образования.

По функциональной направленности им различаются программы, ориентированные на:

а) удовлетворение той или иной конкретной потребности населения региона в социальной сфере;

б) развитие материально-технической базы социальной сферы, осуществление в ней научно-технических и структурных преобразований.

Особое место в предложенной классификации программ приходится на группу федеральных программ крупного межрайонного значения. Их число пока еще невелико, но в перспективе может быть значительно увеличено (особенно, если будет реализована идея “укрупнения” региональных программ по крупным экономическим районам).

Указанные программы выполняют каждая в отдельности определенную важную народнохозяйственную задачу, решаемую на территории крупного региона. Их примерами могут служить программы “Возрождение Волги”, “Каспий”, “Освоение Нижнего Приангарья” и др.

Вызывает интерес классификация программ, предложенная Б.А.Райзбергом и А.Г.Лобко, которые выделяют целеориентирующие и целереализующие программы. Первые, по их мнению, в соответствии со своей основной функцией в управлении могут быть названы программами-концепциями, поскольку призваны ориентировать и обосновывать постановку целей на долгосрочную перспективу. Они занимают промежуточное положение между целевыми прогнозами и целереализующими программами. От первых их отличает наличие сформулированной общей программы действий, описания общих мер по достижению поставленных целей. От вторых – отсутствие явно выраженных, детально очерченных мероприятий с указанием исполнителей.

По оценкам специалистов, при широком использовании программного управления развитием региональных социально-экономических систем, до сих пор не удается обеспечить его эффективность. В качестве основных причин называются следующие:

- “перепроизводство” целевых программ, особенно региональных, не обеспеченных достаточным и равномерным в течение года финансированием из федерального бюджета;

- систематическое невыполнение утвержденных программ, в том числе в части реализации приоритетных инвестиционных проектов общефедерального и крупного межрайонного значения;

- постепенная утрата большинством программ собственного инвестиционного потенциала, целевым образом направленного на решение задач структурной перестройки социально-экономической системы региона, образующих его муниципальных образований;

- отсутствие эффективной системы управления программой со стороны головного исполнителя программы и системы контроля со стороны государственного заказчика программы;

- в число программ зачастую попадают наборы мероприятий социально-экономического характера, не имеющие ничего общего с программно-целевым подходом.

А.Адамеску и В.Кистанов фиксируют внимание на том, что в региональных программах есть существенные недостатки организационного и методического характера. По их мнению, в некоторых разработках нет концептуального подхода и они основываются лишь на отраслевых программах, нередко путаются цели и задачи, в качестве целевых установок выдвигаются задачи, средства достижения, при проектировании системы мероприятий во многих случаях нет обоснования емкости товарных рынков, анализа состояния и прогноза спроса и предложения, в некоторых программам определены слишком высокие параметры развития не обеспеченные ресурсами и др.

Отдельными исследователями зафиксированы и другие недостатки существующей практики программно-целевого управления. В их числе:

- несбалансированность финансового обеспечения программ;

- отсутствие индикаторов для оценки промежуточных и конечных результатов программ;

- отсутствие в программах правовых и экономических норм привлечения внебюджетных источников;

- отсутствие ответственности координаторов межотраслевых программ;

- неэффективное использование результатов, полученных в ходе реализации программ;

- не проводится актуализация программ (отсутствует ежегодный пересмотр с учетом их исполнения);

- несовершенство нормативно-правовой базы по вопросам разработки и реализации программ.

Исследователи отмечают, что сами министерства и ведомства нередко не заинтересованы в полном финансировании курируемых ими ФЦП: плохие результаты реализации программы легко «списать» на недофинансирование.

Также следует отметить, что в условиях, с одной стороны, долгосрочности ряда ФЦП, а с другой, — динамичности происходящих изменений в российской (и мировой) экономике, резко возрастает риск расходования государственных средств для реализации устаревших на­учно-технических решений. Поэтому долгосрочные ФЦП должны в значительной мере носить индикативный характер, чего, к сожалению, в России пока не наблюдается.

Фактом является и то, что требования к разработке технико-экономических обоснований ФЦП устарели: на методическом уровне по сути сохраняются подход к этим программам как к совокупности коммерческих проектов. Однако сегодня важно оценивать бюджетную эффективность каждой программы в целом, а также долгосрочный мультипликативный эффект от ее реализации для всей российской экономики.

Анализ почти десятилетнего опыта регионального эко­номического программирования в Калининградской облас­ти, а также в других приморских регионах страны (Курилы, Сахалин, Приморский край и др.) позволил исследователям систематизировать основные недостатки и трудности подготовки и реа­лизации региональных программ:

-цели, задачи и программные мероприятия региональных
программ зачастую слабо увязаны между собой и формируют­ся без должного предварительного экономического прогноза приоритетов будущего развития экономики регионов;

- в ряде региональных программ имеются декларатив­ные установки, что не позволяет четко структурировать со­держание программы на стадии проектирования и контро­лировать ход ее выполнения на этапе реализации;

- во многих программах полностью отсутствует или же только декларируется (без подкрепления соответствующи­ми мероприятиями) научно-техническое и инновационное обеспечение программных мероприятий;

- при разработке многих региональных программ слабо применяются эффективные методы проектирования: систем­ный подход, программно-целевые методы, сетевые модели;

- общим недостатком для многих региональных про­грамм является отсутствие достаточно четко и полно раз­работанных систем их управления, в том числе и с феде­ральным участием. Это крайне затрудняет реализацию программ.

Федеральные целевые программы, как отмечают исследователи, стали скорее способом бюджетного софинансирования множества раз­розненных проектов, нежели средством обеспечения прогрессивных структурных сдвигов в эко­номике. Множественность направлений программного регулирования в сочетании с крайне низ­ким уровнем программной и межпрограммной согласованности мероприятий привела лишь к рас­пылению средств.

В последнее время внимание государства к ФЦП усилилось, в том числе в смысле роста уровня их бюджетного финансирования (при его существенном перераспределении в пользу про­грамм по развитию основных отраслей экономики и производственной инфраструктуры). Однако пока не решены фундаментальные проблемы выбора приоритетов для формирования ФЦП, не удалось кардинально сократить их проблематику и определить ограниченный перечень критически значимых объектов программной государственной поддержки.

В научной литературе обоснованно акцентируется внимание на то, что в отсутствие целостной структурной политики, определяющей ограниченное число на­циональных приоритетов экономического развития, федеральные целевые программы обречены оста­ваться разрозненными и мало результативными, служить, прежде всего, в качестве канала «выкачи­вания» общегосударственных ресурсов. Кроме того, не выстроен пока необходимый барьер на пути включения в ФЦП той проблематики, которая может и должна решаться государством без использования программных инструментов.

С.Н. Рябухин в числе основных недостатков процессов разработки и разработ­ке и реализации региональных программ в РФ отметил следующие:

- слабая аналитическая проработка состояния экономики
регионов и отсюда нечеткость при формулировании реальных приоритетов развития;

- недостаточная увязка между собой целей, задач и про­граммных мероприятий, некомплексность намечаемых мер;

- нечеткая структуризация программ на стадии проектирования, наличие декларативных положений, постановка нереальных задач;

- хроническое недофинансирование мероприятий программ, в связи 'с плохой проработкой схем финансирования, отсут­ствия реальных источников финансового обеспечения клю­чевых мероприятий программ;

- слабое научно-техническое и инновационное обеспечение
программных мероприятий;

- формальное использование эффективных методов программ­ного проектирования, таких как системный подход, ситуационный анализ, сетевые модели и др.;

- отсутствие четко разработанных и эффективных схем управления программами с использованием современных ме­тодов стратегического управления;

- слабость контроля за выполнением программных мер, не­эффективность реализуемых схем надзора за реализацией мероприятий программ, особенно в части их финансового обеспечения.

А.Г.Гранберг к недостаткам современной практики разработки и особенно реализации региональных программ относит:

- во-первых, выборочное осуществление мероприятий программ, изменяющее первоначальный замысел, структуру и конечные цели;

- во-вторых, отставание в создании механизмов реализации программ, особенно финансовых;

- в-третьих, слабую координацию между федеральными целевыми программами, параллельно осуществляемыми на определенной территории;

- в-четвертых, отсутствие зафиксированных правил распределения ограниченных финансовых средств между отдельными программами;

- в-пятых, недостаточный контроль за использованием бюджетных средств, выделяемых на программы, и за соответствием получаемых результатов целям программы.

Нынешний «программный бум», отмечают В.Лексин и А.Швецов, отличается от то­го, что имел место 15—20 лет назад. Прежде всего, изменилась мотивация: стремление вла­стей всех субфедеральных уровней включиться в программы или получить их для своих регио­нов ныне связано не столько с престижно-политическими, сколько с финансовыми интересами. Программа чаще всего воспринимается как повод для чрезвычайного финансирования обычных работ, запущенных и не обеспечен­ных ресурсами.

Одной из главных причин неэффективности целевых программ, по их мнению, является размытость целеполагания. Правильно сформулировать проблему, считают авторы, - значит, создать абсолютно необходимые пред­посылки для концентрации сил и средств на решении принципиально решаемых задач в конкретно определенные сроки.

Вот почему, отмечают названные авторы, столь важно при харак­теристике проблемы, претендующей на «про­граммный статус», ответить на следующие вопросы: уникальна ли эта проблема или есть некие ее аналоги; почему она может быть квалифицирована как «чрезвычайная», «особая» на общем ситуационном фоне раз­вития региона; каков характер данной проблемы; како­вы общественное к ней отношение и мера информированности людей относительно ее сути и значимости; поддается ли она вообще реше­нию и если да, в какой степени; требуется ли на стадии постановки проблемы дополнительное ее изучение, и если да, в каких аспектах?

По нашему мнению, существенная часть недостатков имеет историческую природу, отражая традиции предшествующего опыта разработки программ в СССР, где далеко не всегда удавалось добиться действительной приоритетности в постановке задач и выборе мероприятий.

Замысленные, как дополнение или даже альтернатива планам программы тех лет в своем большинстве так и не отошли от свойственного отечественному пла­новому процессу стремления к всеохватности; подчас программная оболочка просто прикры­вала обычные планы.

Есть и другие недостатки действующих федеральных целевых программ развития регионов.

Анализ практики свидетельствует о том, что основная часть выделяемых через эти программы средств концентрируется в регионах с развитой инфраструктурой, где издержки реализации инвестиционных проектов значительно ниже, и соответственно выше эффективность.

В некоторых официальных документах встречаются трактовки региональных программ только в качестве инструмента «государственной поддержки регионов». По нашему мнению, это не так.

Во-первых, регионы сами являются частью государственной системы, поэтому следует говорить о поддержке одним уровнем государства (федеральным) другого – субъекта РФ.

Во-вторых, роль центра в этом процессе не может быть сведена только к обеспечению «поддержки»: он выступает, прежде всего, в качестве субъекта, организатора разработки и участника реализации федеральных программ развития регионов.

Осуществляемые центром нормативная, координационная и информационная функции важны, создавая необходимые условия для продуктивного использования финансовой поддержки, оказываемой субъектам РФ из федерального бюджета.

Наряду с отмеченными нами недостатками, следует отметить и некоторые позитивные тенденции в практике программно-целевого управления. Один из них - совершенствование его нормативного обеспечения.

Важным шагом в решении этой проблемы стали нормативные основы разработки и реализации ФЦП, которые в некоторой степени ужесточили процесс формирования и реализации этих программ. Так, было определено, что использование ФЦП может иметь место в случаях, когда:

- невозможно комплексно решить проблему на основе действующего рыночного механизма;

- для широкомасштабного распро­странения принципиально новых научно-технических достижений требуется государственная под­держка;

- решение проблемы исключено без координации изменений в технологически сопря­женных отраслях.

К нормативно-правовой базе использования программно-целевого метода в обеспечении социально-экономического развития страны и ее регионов также относятся следующие документы:

1) Федеральный закон №115-ФЗ от 20 июля 1995 года “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации”. Законом определены задачи разработки среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также федеральных целевых программ.

2) Постановление Правительства Российской Федерации №638 от 27 августа 1992 года “Об организации работы по реализации Закона Российской Федерации “О поставках продукции и товаров для государственных нужд”. В период до июня 1995 года данное постановление регламентировало работу по целевым программам. В приложении к нему были даны два важнейших документа:

- Приложение 1. “Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ развития Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация”;

- Приложение 2. “Порядок подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку товаров для федеральных государственных нужд”.

На их базе были выработаны научно-методические основы разработки, рассмотрения, утверждения и реализации федеральных целевых программ.

Следует отметить, что данный документ в целом был разработан под приоритетное решение задачи удовлетворения федеральных государственных нужд и в недостаточной степени отражал необходимость более полного учета региональных проблем развития.

Основополагающее значение приобретает Федеральный закон №119-ФЗ от 24 июня 1999 года “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”. Этот закон регламентирует процесс разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, обеспечивает конкретизацию предметов совместного ведения “с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации” (п. 14.2), что позволяет более правильно определить статус программы, ее соответствие тому или иному уровню государственного управления.

В состав законодательно-правовой базы разработки и реализации региональных программ следует отнести также федеральные законы об особых экономических зонах в Калининградской и Мурманской областях, основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера, охране озера Байкал, о гарантиях прав коренных малочисленных народов и др.

Другая позитивная тенденция связана с передачей части полномочий федеральных органов региону. В ее основе – перемещение центра тяжести в решении социальных проблем на уровень субъекта РФ. Ограниченность бюджетных ресурсов, как в государстве в целом, так и на уровне субъектов Федерации требует максимального повышения эффективности использования государственных средств в социальных целях. Важно также обратить внимание на то, что в программах нашли отражение как опробованные ранее, так и новые механизмы реализации программных мероприятий.

В качестве примера рассмотрим федеральную целевую программу по Дальнему Востоку и Забайкалью. В ней предусматриваются такие перспективные инструменты управления, как: государственный контракт, договор о совместной деятельности, выделение федеральных инвестиций на конкурсной основе, предполагающее вложение в проекты до 80% собст­венных средств предприятий и объединений, льготное кредитование, проведение тендеров, конкурс­ный отбор проектов, их экспертиза, контроль за исполнением контрактов и расходованием средств и др.

Наряду с ФЦП регионы разрабатывают собственные программы развития. Как известно, Правительство Российской Федерации своим распоряжением от 14 июня 2001 года рекомендовало субъектам РФ разрабатывать региональные программы социально-экономического развития на среднесрочный период, которые бы явились продолжением реформ, проводимых федеральным правительством. Через эти программы предполагается осуществлять учет предложений регионов по софинансированию части мероприятий региональных программ из средств федерального бюджета.

В настоящее время регионами разработано около 30 таких программ в соответствии с Типовым макетом, утвержденным Минэкономразвития РФ.

Нормативной правовой базой для разработки региональных программ является федеральное законодательство, а также принятые рядом субъектов РФ нормативные правовые акты, регламентирующие порядок их разработки и реализации.

Анализ программ субъектов РФ показывает, что практически во всех программах приводится обширный перечень целей и задач регионального развития, охватывающих собой весь спектр вопросов социально-экономического развития – от вопросов преодоления кризисного состояния отдельных отраслей экономики, развития социальной сферы и ЖКХ, вплоть до вопросов возрождения национальных языков и культуры в регионе.

Очевидно, что при таком подходе отбор приоритетных проектов для первоочередного финансирования становится трудноразрешимой проблемой.

По нашему мнению, при разработке региональных программ необходимо обособить предмет программного управления таким образом, чтобы он «не растворялся» в общем перечне вопросов, обычно решаемых субъектом РФ. Целью региональных программ, в первую очередь, должна быть реализация ключевых вопросов, отнесенных к компетенции субъекта РФ.

Региональные программы должны разрабатываться на основе стратегического плана развития. Стратегический план учитывает специфику конкретного региона и основывается на выявлении потенциальных возможностей и анализе ограничений и препятствий (SWOT-анализ), которые индивидуальны для каждого субъекта РФ. Он позволяет определить цели развития, необходимые и доступные средства и инструменты, т.е. сформулировать региональную стратегию.

Одна из главных целей региональных программ развития территорий, к которой должны стремится в своем социально-экономическом развитии регионы, - достижение положительного финансового сальдо с внешней средой.

Другими словами, регион тогда развивается успешно, когда денежных средств на его территорию приходит больше, чем уходит с нее. В свою очередь, финансовое, следовательно, экономическое и социальное «благополучие» территории связаны с конкурентоспособностью региона. Поэтому к числу ключевых задач регионального развития следует отнести выявление и усиление существующих, а также создание новых конкурентных преимуществ региона.

Между тем, такой аспект в региональных программах пока оказывается слабо позиционированным.

Рассмотрим теперь практику разработки целевых программ развития муниципальных образований. Ее анализ свидетельствует, что такого рода программы адресованы городам, существенная часть которых обращается к программно-целевому управлению для реализации стратегий социально-экономического развития.

Для выявления наиболее существенных моментов такой практики обратимся к опыту ряда российских городов.

Предварительно акцентируем внимание на оценку роли целевых программ в управлении развитием города, которую дают представители органов местного самоуправления.

Так, анализ результатов опросов работников городских администраций, проведенных экономическим институтом муниципальных исследований Евроград, показал, что к наиболее активно применяемым формам плановых документов участники опроса отнесли: целевые комплексные программы (77% опрошенных), градостроительный план (62%), концепцию городского развития (42%), стратегический план развития города на 10-15 лет (35%), долгосрочный план развития на 5 лет (35%), программу маркетинга и привлечения инвестиций (35%), антикризисную городскую программу (23%).

Среди важнейших проблем, которые города нацелены решить на основе реализации стратегий развития, участниками опросов названы:

- острая нехватка бюджетных средств для исполнения функций городского управления и развития;

- отсутствие инвестиций, большое число нуждающихся в социальной поддержке и помощи;

- жилищная проблема;

- экономический спад на большинстве крупных предприятий города;

- изношенность инженерной инфраструктуры города;

- отсутствие внутренних инвесторов.

Результаты опроса позволили проранжировать наиболее сложные проблемы, стоящие перед российскими городами.

Ранги проблем, оказывающих наиболее сильное влияние на разработку экономической стратегии приведены в таблице 1.

Таблица 1 - Ранги проблем, оказывающих наиболее сильное влияние на разработку экономической стратегии развития российских городов

Проблема	Ранг	% отметивших респондентов
Неэффективное распределение налоговых поступле­ний между городским, областным и федеральным бюджетом		55,5
Падение производства на большинстве крупных пред­приятий города		51,8
Изношенность инженерной инфраструктуры города		51,8
Отсутствие внутренних инвесторов		48,1
Задолженность города за поставленные энергоресур­сы и услуги жилищно-коммунального сектора		44,4
Отсутствие внешних инвесторов		40,7
Низкие темпы развития малого бизнеса		25,9
Пассивные процессы в сфере создания новых пред­приятий		25,9
Отсутствие гарантий занятости населения в будущем		18,5
Отсутствие в городе производства современных ТНП и продовольственных товаров, способных к импортоза-мещению		14,8
Рост безработицы		14,8
Низкие доходы большей части населения, обуслов­ленные невыплатой зарплат и пенсий		14,8

Наиболее высокий ранг (55,5%) получил фактор неэффективного распределения налоговых поступлений между местным и вышестоящим бюджетами, близкие к нему значения у факторов «падение производства на большинстве крупных пред­приятий города», «изношенность инженерной инфраструктуры города» (51,8%).

Институтом Евроград был также проведен анализ главных целей и стратегических направлений развития ряда городов России (см. табл. 10), позволивший определить проблемное поле развития названных муниципальных образований.

Представляет интерес и оценка уровня обоснования и реализации программ, проведенная названным институтом по системе разработанных им критериев (см. табл.)

Таблица 2 - Наиболее часто встречающиеся цели городских стратегических планов

Наименование цели	Санкт-Петербург	Нижний Новгород	Новосибирск	Ижевск	Сургут	Череповец
Улучшение качества жизни всех слоев населения	+	+	+	+	+	+
Развитие системы местного самоуправления			+	+
Улучшение инвестиционного климата, способствующего притоку внешних и внутренних инвестиций в реальный сектор экономики и обеспечение динамичного инвестиционно-инновационного процесса		+	+		+	+
Превращение городской промышленности в многоотраслевую и конкурентоспособную	+		+	+	+	+
Развитие экономической базы для обеспечения постоянно растущего дохода		+	+		+
Развитие малого бизнеса и создание условий роста занятости			+		+	+
Развитие городского хозяйства и систем жизнеобеспечения	+	+	+	+	+	+
Поддержка и расширение международных и региональных экономических связей	+	+	+		+
Формирование в городе социально разнообразной среды		+		+		+
Поддержание устойчивой в экологическом аспекте экономики города			+	+		+

Таблица 3 - Критерии эффективности программ

	Санкт-Петербург	Новосибирск	Ижевск
Анализ ситуации 1.1 Оценка сильных и слабых сторон	+	+	+
1.2. Оценка негативных и позитивных тенденций местного развития в последние годы	-	+	-
1.3 Оценка конкурентных возможностей по отношению к другим городам	+	+	-
1.4. Обозначение проблем	-	+	+
1.5. Разделение проблем общероссийского и местного масштабов	-	+	-
Формулирование системы целей 2.1 Конкретика целей (четкая формулировка, реальная количественная измеряемость)	+	+	+
2.2. Реальность и напряженность целей	+	+	+
2.3. Местная специфика целей	+	+	+
2.4. Проведение опроса населения при выборе целей	+	-	+
2.5. Формулирование системы целей с выстраиванием рейтинга первостепенных и вторичных целей	+	+	-
Формирование идей 3.1 Привлечение широкого круга субъектов развития города для формирования идей	+	+	+
3.2. Привлечение широких слоев населения для формирования идей развития города	+	+	+
3.3. Применение инструментария целевой направленности и проблемной ориентации при формировании идей	+	+	-
Отбор идей и мероприятий 4.1 Применение точных экономико-математических методов типа «затраты-результаты» при количественной оценке идей	-	-	-
4.2. Влияние идеи на решение проблем	+	+	+
4.3. Привязка идей к сильным сторонам города для их усиления и преодоления слабых сторон	+	+	+
4.4. Использование принципа мультипликации результатов при сопряженности идей и мероприятий	-	+	-
Оценка возможных ресурсов 5.1 Предварительная интегральная оценка всех возможных ресурсов, их классификация	-	-	-
5.2. Просчет идей и мероприятий по минимально требуемым ресурсам	-	-	-
5.3. Наличие в плане мер мобилизации имеющихся ресурсов, привлечения внешних инвестиций (маркетинг города, меры по стимулированию улучшения инвестиционного климата и др.)	-	+	-
Формирование программы 6.1.Четко очерченные рамки программы с точки зрения ее обозримости, управляемости, оценки результативности выполнения	+	+	+
6.2.Сбалансированность и максимизация результативности мероприятий с точки зрения целей, проблем, ресурсов (минимально необходимые мероприятия для решения первостепенных задач)	+	+	+
6.3.Сопряжение проекта стратегического с существующим или разрабатываемым генпланом города	+	+	+
6.4.Структуированность программы	+	+	+
6.5.Интегральная оценка эффективности программы с учетом взаимодействия мероприятий между собой	-	+	-
6.6. Обсуждение и утверждение проекта в целом на собрании	+	+	+
6.7. Донесение до населения	+	+	+
Реализация программ 7.1. Трансформация стратегии развития города в удобную для реализации структуру	+	+	+
7.2. Наличие в плане списка юридических актов, необходимых для выполнения мероприятий программы	-	-	-
7.3. Адаптация системы городского управления с точки зрения требования реализуемости новых задач, вытекающих из стратегического плана	-	+	+
7.4. Мониторинг и обновление программы в связи с изменяющимися внешними и внутренними условиями и степенью реализуемости программы	+	+	+
Итого критериев, которым соответствуют рассматриваемые программы	20 из 31	26 из 31	20 из 31

Как видно, первый блок крите­риев используется для оценки полноты проведенного анализа сильных и слабых сторон города, возможностей и угроз в его внешней среде. Второй - призван выявить уровень обоснованности целей (реальность, напряженность, количественная измеримость и др.). Третий – определить достаточность состава участников процесса генерирования идей, использованных при формировании целевой функции программ. Четвертый – оценить продуктивность отбора идей и мероприятий. Пятый – установить обоснованность ресурсного обеспечения реализации программ. Шестой и седьмой – дать интегральную оценку потенциальной эффективности программы и механизма ее реализации.

Анализ предложенной критериальной базы позволяет сделать ряд уточнений. По нашему мнению, в критериях первого блока явно недостает оценки возможностей и угроз, создаваемых внешней средой муниципального образования. Во втором – «пропущено» необходимое основание для выработки целей, каковым является миссия конкретного местного сообщества. В пятом – отсутствует акцент на различении традиционных и новых ресурсов, которые местная администрация собирается мобилизовать для достижения поставленных целей.

Анализ содержания программ, призванных обеспечить реализацию стратегий социально-экономического развития городов (в их перечне: Ижевск, Киров, Нижний Новгород, Новосибирск, Рязань, Санкт-Петербург, Сургут, Ярославль и др.) позволил провести селекцию наиболее продуктивных моментов в практике их разработки.

К ним следует отнести:

- ориентацию целевых программ на среднесрочные и долгосрочные качественные преобразования в правовой, социальной и экономической среде муниципального образования;

- разработка программ на основе комплексной оценки положения и социально-экономической динамики развития города, повсеместное использование SWOT- анализа, комплексного стартового анализа (КСА);

- позиционирование в качестве основного условия успешной реализации программ объединения усилий представителей всего городского сообщества - органов власти, общественности, бизнеса, научных и образовательных организаций на основе обеспечения баланса интересов и формирования механизма обратной связи;

- определение имеющихся и обоснование потенциально возможных конкурентных преимуществ муниципального образования в качестве наиболее значимых факторов расширения ресурсной базы развития города;

- широкое применение как активных (публичные слушания, форумы, общественные советы), так и пассивных форм (встречи с избирателями, организация прямых телефонных линий с руководителями администрации, широкое освещение жизни города в Интернете) участия граждан в процессах формирования программ и осуществления контроля за их реализацией. Иными словами, речь идет о создании механизма общественного партнерства, используемого в разработке и реализации программ.

Дата добавления: 2014-12-27